隨著《瞭望》新聞周刊2009年第46期《地方財(cái)政之殤》專題內(nèi)容的廣泛傳播，原本鮮為人知的縣級(jí)財(cái)政困境和地方政府負(fù)債問(wèn)題被推到臺(tái)前，成為社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。在該組專題中，《瞭望》新聞周刊大膽地揭示了地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政的貧瘠，并通過(guò)深入采訪的形式指出其中的一些原因，概括起來(lái)，主要包括以下幾個(gè)方面。第一、1994年實(shí)施分稅制以來(lái)，國(guó)家財(cái)政收入從1993年的5114.8億元，增長(zhǎng)到2008年的61330億元，增長(zhǎng)了12倍，無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，在規(guī)模上都實(shí)現(xiàn)了幾何級(jí)數(shù)的增長(zhǎng)；在此期間，也伴隨著“財(cái)權(quán)大幅上收，事權(quán)層層下放”的進(jìn)程，最終導(dǎo)致目前大部分縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力，已經(jīng)無(wú)力承擔(dān)由上級(jí)政府層層下壓的越來(lái)越多的公共事務(wù)。第二、“國(guó)家請(qǐng)客，地方埋單”的政策越來(lái)越多，免除義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)和寄宿費(fèi)、取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、公務(wù)員加薪、公職人員補(bǔ)貼、教師績(jī)效工資等政策，以及其他的一些臨時(shí)性項(xiàng)目，雖然都有中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，但絕大多數(shù)比例的費(fèi)用都是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。例如，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)87%由縣鄉(xiāng)承擔(dān)，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)11%，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2%。第三、上級(jí)政府相繼把有權(quán)有錢的單位都收走了，比如工商、公路、稅務(wù)、公安、檢驗(yàn)檢疫、國(guó)土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門都實(shí)行垂直管理，權(quán)力部門越來(lái)越條條化，縣級(jí)政府直接管理的部門越來(lái)越少。近年來(lái)的一個(gè)明顯趨勢(shì)是，條條的權(quán)力在加大，塊塊的權(quán)力在縮小；但是條條權(quán)力在加大的同時(shí)，責(zé)任卻變得越來(lái)越小，塊塊上的權(quán)力在流失的同時(shí)，責(zé)任卻越來(lái)越大，承擔(dān)責(zé)任意味著需要更多的財(cái)政收入作為支撐。這概括起來(lái)就是上級(jí)政府和縣級(jí)政府之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)等。第四、近些年來(lái)，國(guó)家很多方面的政策調(diào)整頻繁，每一次調(diào)整，對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)基本上就是財(cái)力的喪失，而相對(duì)應(yīng)的卻是許多事權(quán)的下達(dá)，如此往復(fù)，造成很多地方政府特別是縣級(jí)政府財(cái)力不堪重負(fù)。第五、很多地方處理一些歷史遺留問(wèn)題，也需要相應(yīng)的財(cái)力進(jìn)行配套。比如，部分區(qū)縣前些年國(guó)有企業(yè)賺錢時(shí)，上面管著，利潤(rùn)都收走了，現(xiàn)在不賺錢了，包袱都甩給了地方，所有遺留問(wèn)題都要地方拿錢解決，不解決工人就上訪、鬧事，不解決社會(huì)不穩(wěn)定，一旦出了問(wèn)題責(zé)任還主要是由縣級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。歷史遺留問(wèn)題的解決，也在相當(dāng)大程度上擠占著縣級(jí)政府的財(cái)政資源。第六、在現(xiàn)行體制下，政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整近乎“零和博弈”，在中央加大調(diào)控的同時(shí)，地方財(cái)政自給能力則由1993年的1.02，演變?yōu)?994年的0.57，2006年的0.61，縣級(jí)政府目前靠中央轉(zhuǎn)移支付“過(guò)日子”、“辦事業(yè)”的依賴越來(lái)越突出，但到手的轉(zhuǎn)移支付，與縣級(jí)政府的實(shí)際需求相比，大多還是杯水車薪。

從《瞭望》雜志該專題的一些內(nèi)容可以看出，在現(xiàn)有體制模式下，各級(jí)政府主體“經(jīng)濟(jì)人格化”傾向越來(lái)越明顯。政府“經(jīng)濟(jì)人格化”的具體表現(xiàn)就是，各級(jí)政府主體及其部門在某種程度上像是追逐經(jīng)濟(jì)利益的商人，盡最大努力趨利避害，對(duì)有利于增加本主體財(cái)政收入的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)，盡力掌握在自己手里，而對(duì)于承擔(dān)財(cái)政壓力的項(xiàng)目，盡量想辦法減輕負(fù)擔(dān)或者將包袱甩出去，最大限度使本主體財(cái)政利益最大化。在各級(jí)政府主體及其部門“經(jīng)濟(jì)人格化”態(tài)勢(shì)日益深化的過(guò)程中，各級(jí)政府之間實(shí)際上存在著一種“利益博弈”關(guān)系，而我國(guó)是中央集權(quán)單一制國(guó)家，地方政府必須服從上級(jí)政府及中央的領(lǐng)導(dǎo)，這就造成了縣級(jí)政府在同上級(jí)政府和中央的財(cái)政收支博弈中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，最終政府財(cái)政如同“抽水機(jī)”一般，源源不斷由區(qū)縣抽向地市再到省級(jí)和中央。這不可避免地導(dǎo)致“中央財(cái)政集中的財(cái)力過(guò)多，地方財(cái)力不足，特別是基層財(cái)政困難；中央財(cái)政財(cái)權(quán)過(guò)大，而地方財(cái)權(quán)偏小，特別是基層財(cái)政基本上無(wú)財(cái)權(quán)，財(cái)力大小完全聽(tīng)?wèi){上級(jí)擺布”，而“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，市級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政精精光光”也就是再自然不過(guò)的事情了。

其實(shí)，政府“經(jīng)濟(jì)人格化”不光體現(xiàn)在各級(jí)政府之間財(cái)政收入的分配方面，在教育、醫(yī)療和住房體制改革，國(guó)有企業(yè)改革，事業(yè)單位改革等方面也有著集中表現(xiàn)。教育、醫(yī)療和住房“三大體制”改革，本意是為了降低國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，但最終的結(jié)果卻從一個(gè)極端跑到了另一個(gè)極端，這三方面的負(fù)擔(dān)基本都甩給了個(gè)人，成為壓在老百姓頭上的“三座大山”，其市場(chǎng)化程度之高，都超過(guò)了很多歐美國(guó)家。在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)改制的基本都是行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)度高、長(zhǎng)期虧損、經(jīng)營(yíng)困難，被政府視為包袱的企業(yè)，而壟斷性高、盈利性較好的企業(yè)，則仍被各級(jí)政府牢牢控制著。從整體上來(lái)看，目前事業(yè)單位改革仍處在醞釀之中，但其基本思路已經(jīng)非常明晰。概而言之，就是使事業(yè)單位逐步降低對(duì)財(cái)政供養(yǎng)的依賴；在條件成熟的情況下，一些事業(yè)單位要改制成企業(yè)，徹底斬?cái)嘭?cái)政供應(yīng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“自我經(jīng)營(yíng)”和“自負(fù)盈虧”，在此階段，有關(guān)主管部門并不向?qū)嵭懈闹频氖聵I(yè)單位提取利潤(rùn)；事業(yè)單位改革的最終目標(biāo)，是要將其改制成股份制公司并發(fā)展上市，此時(shí)政府不但不會(huì)再給這些單位提供財(cái)政支持，還要向他們提取利潤(rùn)。政府“經(jīng)濟(jì)人格化”在諸如招商引資、保障性住房、公路“村村通”、高速公路投資等領(lǐng)域也有著不同程度的體現(xiàn)，最為典型的說(shuō)法就是國(guó)家投資的“杠桿效應(yīng)”和“撬動(dòng)民間投資”。

在“經(jīng)濟(jì)人格化”的趨向下，中央政府與地方政府爭(zhēng)利，上級(jí)政府和下級(jí)政府爭(zhēng)利，各級(jí)政府跟企業(yè)爭(zhēng)利，政府部門同民間爭(zhēng)利的現(xiàn)象就屢見(jiàn)不鮮。在這許許多多的博弈中，縣級(jí)政府、企業(yè)和普羅大眾非常自然地處于弱勢(shì)地位。當(dāng)然，自古“上有政策，下有對(duì)策”，縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人在懷著滿肚苦水的同時(shí)，也不得不去執(zhí)行中央的各項(xiàng)政策。他們的辦法不外乎兩個(gè)，一是政策執(zhí)行“偷工減料”，另一個(gè)則是“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”。而“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”在很大程度上已經(jīng)成為地方“縣令”應(yīng)對(duì)財(cái)政窘困的一大秘訣。筆者了解到的某些區(qū)縣政府，本來(lái)財(cái)政壓力已經(jīng)很大，在面臨中央所推行的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等公職人員大幅加薪政策下，不得不多次向國(guó)家商業(yè)銀行在當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)貸款來(lái)完成任務(wù)。在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，為了按時(shí)足額向公職人員發(fā)放工資而貸款的區(qū)縣政府可能并不多見(jiàn)，但為了其他臨時(shí)性項(xiàng)目而向銀行貸款的現(xiàn)象則較為普遍。有關(guān)部門調(diào)查顯示，截至到2009年11月，全國(guó)各級(jí)政府融資平臺(tái)已達(dá)8000多家，地方政府從商業(yè)銀行獲得的負(fù)債總額已經(jīng)超過(guò)5萬(wàn)億元，其中占相當(dāng)大的比例集中在區(qū)縣政府。這5萬(wàn)億新增債務(wù)的規(guī)模，實(shí)際上超過(guò)了地方政府一年財(cái)政收入總額，即地方財(cái)政的負(fù)債率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了100%。地方政府舉債的原因眾多，不一而足，但“國(guó)家請(qǐng)客，地方埋單”、各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)異化，是其中非常重要的一個(gè)原因。

照目前的情況來(lái)看，地方特別是縣級(jí)財(cái)政窘困的現(xiàn)象，在未來(lái)數(shù)年的時(shí)間內(nèi)不太可能得到根本性改觀。在地方預(yù)算收入項(xiàng)目中，惟一可能出現(xiàn)階段性增長(zhǎng)的就是“賣地”，但這對(duì)于大多數(shù)區(qū)縣來(lái)講，由于受自身區(qū)位影響，并不現(xiàn)實(shí)，可持續(xù)性也不是很強(qiáng)。向國(guó)家商業(yè)銀行借貸，仍是“縣令”們除了“賣地”之外，解決財(cái)政壓力的一大法寶。當(dāng)然，作為當(dāng)事方的區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)人和銀行當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)，對(duì)這些貸款是否能夠真正還得上，自然也是心知肚明。“縣令”們出于現(xiàn)實(shí)因素的考慮，會(huì)向國(guó)家商業(yè)銀行在當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)施加壓力，“成功”貸款，以解決財(cái)政窘困問(wèn)題。而由此產(chǎn)生的債務(wù)，地方政府基本難以還清，最終由國(guó)家商業(yè)銀行按照“壞賬”處理掉，中央財(cái)政被迫買單。從以上論述我們可以看出，地方政府“舉債經(jīng)營(yíng)”，實(shí)質(zhì)上是“縣令”們變相向中央財(cái)政要錢，這也是他們最為聰明之處。銀行當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)，自然也有諸多事情需要區(qū)縣政府支持，再者政府貸款相對(duì)來(lái)說(shuō)屬于他們的“優(yōu)良資產(chǎn)”，權(quán)衡再三，自然也會(huì)選擇放貸。

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