統籌社會保障機制、實現社會公平

劉衛敏

中國社保面臨的主要問題是養老體系的雙軌制造成的。最根本的核心問題是，它根本就不是一個覆蓋整個社會的保障體系，而只是為被排除出由國家財政負擔的人做的政策性安排。開始是適用于國企職工，后來擴大到那些從來沒有機會被納入國家養老體系的其他人群。可悲之處在于：決定這個體系的規則和命運的則是自身利益與社保體系并無直接關系的官員。

    改革開放之初，城市就業人員絕大多數是國營企業職工。他們工資很低，但比較有保障。從其中最普遍也是最基本的在職和退休人員的公費醫療（基本全額）和退休金（不低于退休時工資的70％）來看，國企職工和國家機關工作人員、事業單位工作人員一樣，工資－福利體系是由國家統一負責的。

八十年代中期，隨著國企經營管理制度改革，如以廠長、經理責任制為代表的擴大企業自主權改革等，國家實際上以“改革”、“自負盈虧”的名義把對原國企職工的福利責任推給了企業。

九十年代實行“政企分開”之后、各地方政府違反《行政許可法》24、83條的原則，以“行政劃撥、資產重組”、“做大做強國有企業”為名強制將原來屬于不同政府部門的企業劃撥給各地方政府的大型企業集團、或國有控股公司（其實都是利益集團），無疑將羊群送入虎口，導致一系列政策性失誤：廣大職工脫離政府管轄，被劃撥到這些政企不分、既是運動員、又是裁判員的利益集團，鑒于這些利益集團以追求利潤為目的，他們既不了解被整合企業的歷史，與職工們又沒有感情紐帶，最終以“改革”為名對被重組的企業隨意掠奪，導致企業生存空間進一步壓縮。原來的國家職工被迫轉制、分流、下崗、輪崗、失業、退養、被隨意宰割，什么“減員增效”、“關、停、并、轉”等等，造成很多企業和職工失去保障，為企業的奉獻和積累付諸東流，也就是說，國企無法按照原來的標準供養包括退休職工在內的職工，于是只好默許“各村各出自己的高招”，于是乎，提前退休、內退、下崗、待崗甚至還有輪流上崗等等五花八門，把國企職工折騰到失去主人翁的尊嚴，政府實際上推卸責任！2004年甚至出臺國企職工離退休之后全部移交地方，實行社會化管理的政策（實際上就是推給社會），割斷了企業職工與為之奉獻無數心血的企業感情紐帶，讓職工敬業愛崗就等于一句空話！而黨政機關的離退休干部卻由機關的離退休服務中心、老干活動中心、老干處工作人員伺候，每年享有體檢、療養、旅游、公費醫療、住房津貼等等特權，享受著企業職工無可比似的優越性。

在國企職工舉步維艱時候，黨政機關公務員卻一枝獨秀，2008年的中國，全國公務員普遍加薪，各大城市平均上調一千二百元，尤其金融風暴來臨，公務員加薪美其名為擴大內需、拉動消費，而企業職工就得減薪、下崗，農民工就得失業回家？可以說是荒唐絕倫！公務員成為了中國最穩定最富有的高收入群體，而企業職工近幾年在經歷了政企分開、行政劃撥、資產重組、分流、下崗、輪崗、失業、退養等一系列“改革”新名詞的擺布之后，過去創造的積累付諸東流，被隨意宰割。公務員享受終身制待遇，退休后將由政府撥款支付退休金。而企業職工則參加社會統籌，由其繳納養老保險、美其名曰由社會保障機構負責。

公務員根本就不用考慮自己的工作是否得到公民的認可，他們既是政策制定者、也是實施者，任憑市場經濟急風暴雨，都影響不了公務員隊伍，因為他們在體制內，無論調到什么部門都帶著國家體制內的特權（即：工資關系、行政級別、醫療關系等等跟隨轉移）。

目前在各大城市的黨政機關的公務員隊伍，混十來年就自然晉升為科級、二十年后自然晉升為處級，或者巧立名目設置編制安排干部的、又或者享受相應待遇，什么處級科長、局級處長、局級調研員、顧問等等等等，沒有擔任實職卻“高套”享受相應待遇的非常普遍；甚至還有晉升幾級內退、照樣拿在職的工資福利待遇等等。

而且公務員還享有惠及全家的公費醫療，個別大單位還設有價廉物美的機關食堂、幼兒園、甚至醫院門診、療養院、美發中心、機關服務中心等等等等。此外，1999年停止福利性分房以后，個別地方的黨政機關以改革的名義，或搞“集資建房”，或搞“單位自建經濟適用房”，或者搞“定向開發”，內定的開發商，以極低的價格甚至采用行政劃撥的辦法圈下土地，建好房子以極低的價格由政府機關“團購”，再按級別檔次分給官員。這種以改革的名義謀私的情況，媒體常有揭露。

實際上，我國各項保障歷來突出官本位，上世紀80年代流行“搞導彈不如賣茶葉蛋，拿手術刀不如拿剃頭刀”的觀點純粹以偏蓋全誤導公眾！搞導彈、拿手術刀的都是體制內的人，有固定工資收入、公費醫療、單位宿舍，而賣茶葉蛋、拿剃頭刀的都是迫于生計流落街邊的個體小攤販而已，社會地位十分懸殊。

據2009年9月了解，在經濟發達地方的省會城市、中心城市，其直屬部、委、辦、局、或區政府一級的政府公務員與企業職工的收入比較如下：

一、在職期間比較：

公務員平均月收入如下：

廳局級：約13000元，處級：約10000元，科級：約7000元，科員：約5000元；辦事員：約4000元；

國有企業職工平均月收入如下：

控股集團董事長：約20000—30000元，部門總經理：約12000元，經理：約8000元，主管：約6000元；主辦：約4000元；基層普通職工約3000元；

二、退休之后比較（不包括離休）：

公務員：

廳局級：約10000元，處級：約8000元，科級：約6000元，科員：5000元；辦事員：約4000元（注：政府機關幾乎沒有以科員、辦事員身份退休的，絕大部分是沒有擔任實職、卻享受高套幾級退休的，如：處級協理員、主辦科員、科級辦事員等等。除非極少數犯錯誤的）；

國有企業：

 控股集團董事長：約5000元（所以很多國企領導回歸公務員隊伍享受局級待遇退休），部門總經理：約4000元，經理：約3000元，其余普通職工1000—2000元（注：在企業退休的大部分是普通職工）；

特別說明：上述統計僅僅局限于政府公務員與國有大型企業集團之間的比較，因為國有企業受國資委約束，理論上與公務員一樣同樣是政府領導的。

分析結論：

在職期間，公務員與大型國有企業集團的管理員收入差距不大。差距在于：極個別企業集團的高層管理者享受近30萬的年薪，而基層普通職工年收入僅3萬多。也就是說：

1、極個別企業集團的高層管理者在職期間的收入遠遠高于政府公務員的廳局級干部；

2、政府公務員中，普通辦事員的工資收入卻高于企業基層職工，而且，企業基層職工占據社會就業人口絕大多數！

退休之后：政府公務員的收入遠遠高于企業的干部、職工！公務員的待遇與企業相比較可謂天壤之別！企業職工的退休金僅為政府公務員的三分之一！非常荒誕！而且，退休職工醫療保障與公務員的公費醫療比較十分懸殊！

另外，一個突出問題：公務員由于掌握制定政策的權力，經費屬國家行政撥款，因而絕大部分人可以工作多少年自然晉升什么級別，所以，公務員沒有擔任實職卻享受“高套”幾級享受待遇的情況非常普遍！又或者巧立名目設置機構、制定編制、安排職務，享受待遇。

而企業職工由于受市場競爭、自負盈虧、成本核算、績效掛鉤等等因素影響，不允許如此“自然晉升”、“高套”現象，上升通道極其狹窄（由于經濟環境無序、缺少保障，職工沒有上升通道，所以，與公務員相比，大部分企業職工面臨灰暗的人生）。

此外，公務員在體制內流動，工資關系、行政級別、醫療關系等等跟隨轉移，福利保障基本不受影響；而且，公務員極少可能工作期間降低職位待遇。

企業職工的工作崗位受所謂轉制、資產重組不公，市場化改革，以及企業領導人濫用人事任免權等因素影響很大。而且，由于資源限制，不同行業、不同企業、不同部門的福利保障十分懸殊，所以，企業職工的工作變動對其福利保障影響極大。

注：本文根據年度總收入、按照月平均統計，而不局限于工資收入。

這個統計沒有包括國有服務行業、外資企業、個體工商業、自由職業者等等，其它民營企業、鄉鎮企業等等就更加不能夠比較，這些行業很多是國家政策，尤其勞動法規、社會保險、養老保險、醫療保險等照耀不到的角落，它們在市場經濟的風浪中自我謀生、慘淡經營、沒有保障、地位低微，已經淪為沒人關心的群體。

綜合結論：由于企業的逐利性，強調成本核算、績效掛鉤、自負盈虧等等，企業職工的收入水平、社會保障、醫療保障、社會地位、人格尊嚴等方面與國家行政撥款的公務員相比較存在巨大差距！

當前，從中央到地方的國資委、包括社會輿論提出規范國有企業高管的收入實屬迫在眉睫。但是，如果單方面強調成本核算、績效掛鉤、自負盈虧，規范管理，將企業窘迫的問題歸責于普通職工、由普通職工承擔經營不善的責任而遏制職工的收入的話，必然導致更大的社會矛盾！實際上廣大企業更加祈盼依照《憲法》第十六條精神，參與對企業實行民主管理，支持成本核算、績效掛鉤、規范管理，絕大部分職工都以企業為家、勤奮工作、為企業奉獻最美好的年華。

如果說：企業職工收入實行自負盈虧、績效掛鉤，自然無可非議。但問題是：企業情況非常錯綜復雜，企業成本既有經濟環境無序、企業之間你死我活的殘酷競爭、消耗資源，領導人的意志、內部管理、以及經濟大環境、企業所承擔稅收、慈善、安排就業等等社會責任，因而導致企業社會地位的萎縮，步履維艱。

更不可否認：導致企業陷入窘迫困境的根源，有些是國家政策不公所引起！如：經濟環境無序；政企分開之后企業轉制；或者政府拉郎配式的違規兼并、資產重組不公；導致員工被剝奪工作崗位、無法享受自己積累的勞動成果等等，政府成為社會不公的制造者，導致職工維權陷入體制性缺失。

所以，作為負責任的政府，絕不允許以企業“自負盈虧，績效掛鉤”、“改革”為理由，漠視職工利益訴求。因此，政府在遏制國企高管、規范公務員收入的同時，不僅要大力提高普通職工的保障水平，更要恪守公平正義的原則，制定公平正義的經濟秩序，使我們的企業通過理性的博弈健康的發展，提高國民的福祉！努力改善國民收入！

可惜，在我們這個自稱以“三個代表”為指導，共產黨執政的社會主義國家，在舉世矚目的持續幾十年的經濟高速增長情況下，各級政府卻以減輕財政負擔為由，把公費醫療、免費教育、社會保障、福利住房等基本福利制度作為社會弊端給改革掉了。社會主義優越性主要體現在黨政機關公務員身上（而且延伸到退休之后），而企業職工在政企分開之后由于受轉制、資產重組不公等影響，逐漸失去工作崗位、更失去退休、醫療保障（即使有保障也十分低微），結果造成新的貧富懸殊！也反映了政府調控能力的荒唐、無奈。

在這種局面下，盡管社保體系緩解了社會矛盾，尤其國有企業被納入社保體系，但隨著社會經濟的發展，尤其黨政機關工作人員的工資以及退休金近年一路飆升，而企業受經濟環境無序而導致的你死我活的殘酷競爭折騰，職工的退休養老、醫療保障越發萎縮，甚至很多原來企業的公費醫療都予以取消，造成極大反差！早在1992年，黨的“十四大”正式提出市場經濟的改革目標。1993年的《憲法》第十五條規定：我國實行社會主義市場經濟。但現實的分配格局是：黨政機關公務員實行計劃經濟（是否涉嫌違憲？），企業職工實行市場經濟，導致這個社保體系的漏洞越來越嚴重，社會矛盾越來越激烈。

    造成這種局面的原因是多方面的，但最根本的原因是：我國的社保（包括醫保）不是一個統一的體系，決定這個政策的人本身的命運卻與該社保系統無關，因為國家機關公務員的社會保障永遠由國家財政撥款，而創造社會財富的企業職工的命運卻掌握在這些既得利益者手中！這種地位和立場的不同就決定了兩種截然不同的認識。政府官員認為經常給老百姓做好事，每一次調整都是一次“恩賜”，無法理解老百姓為什么不感恩戴德。老百姓，尤其是國企職工則認為，原來大家都給國家打工，現在你們以所謂“改革”的名義把我們甩了！如果“改革”是好的，為何你們自己不率先進行改革？所謂的“改革”，受到傷害的幾乎都是企業職工，誰提出質疑誰就被扣上“走計劃經濟回頭路，想搞大鍋飯平均主義”的帽子，有限的社會資源總落在機關公務員、事業單位人員，企業新貴手里，他們公器私用，依靠強大的政策資源繼續鞏固既得利益，最終被背叛，被出賣的都是最底層的弱勢群體。其實醫療體系的改革難以見效也是同樣的病根。

   社保體系存在許多問題，從技術層面幾乎無法解決。決策者應該痛下決心，制定一個把公務員納入社保體系的時間表。事實上，世界各國的社保系統都是針對所有人。公務員另有一個財政負擔的福利系統是“中國特色”，但很難說是“社會主義”。 代表人民不是靠宣傳就能被人民認可的，要代表人民必須和人民同甘苦，共患難，才能得到人民的認可，如果繼續保持養老、醫療方面的雙軌制甚至多軌制，只會形成政府收入首先保障的是公務員利益的印象。

   政府應該明白，如果沒有統一的法律、法規、政策的制定和執行，國家的統一就沒有基礎，聽任下級政府與自己規定不符的抽象行政行為合法化，中央政府就會越來越沒有權威。

   我們經常說，黨政干部是人民的公仆，人民群眾是社會的主人，但現實生活中，為什么那么多人放著好好的主人不做，卻千方百計爭當仆人呢？顯然這里有很大的誤區！不由得讓人們深思：一個自稱工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的社會主義國家，但現實卻是：誰都不愿意當工人、農民！工人、農民成了沒有社會地位、受剝削的弱勢群體，可想而知，如果不加以改善，我們這個以工農聯盟為基礎的政黨，還能代表先進文化嗎?

《憲法》第三十三條規定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。

黨中央提出科學發展觀，構建和諧社會，堅持公平與正義。

政府必須平衡社會各個階層的利益，切實為社會創造公平正義的經濟秩序，為此,我們提出幾個建議：

（1） 將公務員的工資收入納入法治化軌道，公務員收入水平必須與當地經濟發展狀況、平均收入、公民滿意度等等掛鉤，不能讓有權者的自肥式分配再繼續下去！公務員提升工資必須得到人大常委會的討論批準！（問題：人大常委會也是公務員，人大也是既得利益者，如何解決？）
    （2） 對公務員、以及創造社會物質財富的企、事業單位退休人員的退休分配制度、醫療制度進行規范、統籌，強化各項社會保障，建立一套公開、公平合理的社會分配、保障方案。
    （3）不能讓既得利益者游離于體系外，既不交費，還要享受終身制的特權！既然建立了社會統籌養老、醫療保險體系，就應當覆蓋全社會，黨政機關公務員也是社會的一分子，更應加入社會統籌養老、醫療保險體系，交納養老、醫療保險費。不能利用制訂公共政策的機會，盡享各種資源。
    （4） 認真重視數千萬自費參加社會統籌的自由職業者的養老金、醫療保險金過低的問題，他們自我謀生、自己創業，創造就業機會，維護了社會的穩定，創造社會財富，自費參加了社會養老、醫療統籌體系，同樣為社會發展作出貢獻！同樣作為納稅人，不但全額繳納社保基金和醫療保險（事業單位干部、企業職工繳納社保時都是單位支付一半，個人從收入中支付一部分的），為何最后退休卻只能返還少得可憐的社保退休金？！而國家公務員不用繳納社保，退休后卻可以享受數倍于企業職工、自由職業者的待遇？！國家的社保政策為什么就不能也撥出財政資源來補貼為數不少的自由職業者？國家的財政款項不能僅惠及于已經成為社會精英的公務員隊伍，自由職業者絕不能成為被社會遺忘的角落！

（5）在嚴格遏制企業高管、規范公務員收入的同時，加大力度扶持中小企業，提高低收入者的福利、社會保障待遇。

（注：本文在擬稿過程中，不斷受到“患不公、不平衡”，“有本事你也考公務員”等等批評，但是，更多的是贊揚、鼓勵！本人聲明：本人目的在于實事求是地提出問題，分析這種經濟現象，提供給社會公眾討論，呼喚公平！關于公務員考試的問題，本人特別指出：目前的公務員隊伍，絕大部分不是參加國家公務員統一考試進去的，而是早幾年從所謂國家干部轉變身份成為公務員的，如此轉變身份的資格考試與目前的國家公務員統一招考完全是兩回事！所以，政府的公共政策、公共服務與公民的要求存在很大差距！）

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