制定我國國家經濟安全法的必要性與可行性

作者：顧海兵　曹　帆　劉國鵬

原載：開放導報

[摘要]隨著生產力的發展，經濟安全在整個國家安全體系中的地位越來越突出。目前我國尚缺乏對應的獨立的經濟安全法律。制定《國家經濟安全法》有利于經濟安全問題處理的程序化，也有利于預防經濟安全問題，為我國經濟發展提供重要的防護屏障。目前我國已經具備了制定《國家經濟安全法》的認識基礎、法律基礎和機構基礎。
[關鍵詞]國家安全 國家經濟安全法 產業安全 農業安全
[中圖分類號]D922.29 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)02-0062-04
[作者簡介]顧海兵（1959—），江蘇響水人，中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學校務委員會委員。研究方向：宏觀經濟學、公共管理、教育研究與創新設計等；曹帆（1985—），江西鄱陽人，中國人民大學經濟學院碩士研究生。研究方向：經濟預測，產業安全；劉國鵬（1985—），山東濰坊人。中國人民大學經濟學院碩士研究生。研究方向：產業經濟學。
 
國家經濟安全是國家安全體系的一個重要部分，經濟安全關系到一國經濟實力、國防實力乃至國際地位。冷戰結束后，隨著經濟全球化的迅猛發展，特別是我國加入WTO后，國家、區域間的聯系愈加緊密，隨之而來的貿易糾紛、經濟壁壘等國家經濟安全問題也愈加凸顯。如何維護國家經濟安全，成為社會各界關注的焦點。我們認為，維護國家經濟安全的根本在于提供制度基礎，從預防做起，以監測為手段，保障重點資源、重點行業、重點區域，促進國民經濟持續優質穩定發展，而這些目的、原則及手段都需要通過法律明晰化。目前，我國尚沒有對應的獨立的經濟安全法律，只是在幾部法律法規中有一些零星的經濟安全條款，不能形成全面預防、集中應對的功能。由此，應盡早結合國情及國際發展趨勢，制定中國的《國家經濟安全法》。
 
一、文獻綜述
 
近年來學者們從不同視角提出了自己的對策和建議。吳炯（2002）認為我國改革開放以來已經形成保障國家經濟安全的經驗，應上升為法律。謝瑩（2005）認為國家產業安全是各國研究國家經濟安全問題的立足點和出發點，第一次系統地提出了完善我國產業安全法律制度建設的若干建議。持類似觀點的還有史忠良（2002）、盧新德（2004），認為應當建立健全經濟安全法規體系，以法規規范各經濟主體的行為，確保國家經濟安全。李婭、陳華（2006）認為，應借鑒歐美發達國家的經驗，把反壟斷法作為對外資并購管制的首要任務，并將其確立為外資并購立法的原則，促進有效競爭，保護民族工業的發展。楊利華（2007）認為，維護我國對外貿易安全乃至國家經濟安全應制定科學、系統、嚴密的知識產權法律制度，使知識產權的確認、行使與保護于法有據、有法可依，減少和彌補制度上的空白。
李春華、董文晶（2004）認為，應及時廢止、修改和制定有關農業法律法規，建立一套既有利于保護和支持農業發展，又有利于促進農業市場化的農業法律制度，使之既能適應WTO規則要求，又能充分保障我國農業、農村經濟發展和農民利益。李憲建（2007）指出，目前一些國家已通過各種立法和行政規定，來限制他國企業進入自己的“敏感產業”，如對軍事工業、本國企業競爭力極為脆弱的產業、較大程度涉及國家政治及軍事生活的產業嚴格實行政府準入制度。我國入世過渡期剛剛結束，在敏感產業發展中，更應注意外資進入這些產業對國家經濟安全的影響問題，加強對敏感行業的立法。
 
二、制定《國家經濟安全法》的必要性
 
1．有法可依——《國家經濟安全法》是保障我國經濟安全以及國家安全的基石
改革開放30年，我國的GDP總額已由1978年的3645.2億元增加到2007年的246619億元，對外貿易總額也達到了21738億美元；2003年底，我國人均GDP突破1000美元，人均1000～3000美元階段被普遍認為是結構變動最為劇烈、各種矛盾最為集中和突出的時期，經濟安全形勢同樣存在諸多挑戰?？梢哉f，經濟基礎的巨大變化帶來的國家經濟安全問題，已經成為一個重大的理論和現實問題?！秶医洕踩ā纷鳛橐徊刻幚砗皖A防經濟安全重大問題的法律，直接關系到一國的經濟安全。理論和實踐均表明：一國經濟基礎的安全，將直接決定該國政治、軍事、文化、科技等其它層面的國家安全，直接關系到國家競爭力乃至國家民族的生死存亡。市場經濟同時也是法制經濟，經濟安全法可以有效防止經濟安全中的系統性風險，為我國社會主義市場經濟體制的完善和有效運行提供一種安全機制，有利于實現我國經濟的持續優質穩定發展。
從國際態勢來看，蘇聯劇變、東歐解體后，隨著新的國際政治、經濟格局的調整，以軍事安全為首位的傳統國家安全逐漸讓位于以經濟安全為核心的非傳統國家安全，各國更加重視以經濟為基礎的綜合國力的較量。世界主要國家都非常注重采取法律手段、經濟手段、政治手段乃至軍事手段來保證本國的經濟安全。其中，法律手段是保障國家經濟安全的基礎。
2．執法有據——制定《國家經濟安全法》有利于經濟安全問題處理的程序化、制度化和法制化，有利于經濟安全問題的解決步入良性軌道
我國建立完善社會主義市場經濟體制的改革正處于攻堅階段，在這種轉型大背景下產生和存在的經濟安全問題，具有長期性、結構性和震蕩性，同時也具有其轉換性和可變性的特點?！秶医洕踩ā房梢詾槲覀兲幚斫洕踩珕栴}提供法律依據，有利于減小我國市場經濟體制改革的風險和成本，有利于促進中國特色市場經濟體制的完善和發展。
從國際角度看，經濟全球化是世界經濟發展的大趨勢，當前我國的經濟安全面臨全球化的諸多挑戰。以產品市場安全為例，2004年國家工商行政管理總局公平交易局的調查報告顯示，微軟占有我國電腦操作系統市場的95%，利樂公司占有我國軟包裝產品市場的95%，米其林公司占有中國子午線輪胎市場的70%，思科公司占有我國網絡設備市場的60%，柯達公司占有我國感光材料市場超過50%，諾基亞、摩托羅拉等跨國公司共同占有我國手機市場的70%，IBM占有中國IA服務器市場的19.3%，索尼公司占有我國相機市場的18%，跨國公司日益擴大的市場份額和強大的市場力量，直接擠壓我國的民族工業、威脅我國的經濟安全。以知識產權為例，加入WTO后，在華跨國企業為了取得市場競爭優勢和有利地位，加快了其在華的知識產權戰略，大量申請專利。目前我國除了在中藥、非酒精飲料、食品等傳統的低端產品領域還占有一定優勢外，在計算機應用、藥物制劑、電視系統、半導體器件、移動通訊、通訊運輸設備等領域，國內公司擁有的專利數還不到國外公司擁有量的1/4。此外，許多產業的核心技術都掌握在跨國公司手中。我國知識產權的危機預警和管理機制的建立迫切需要相關法律的指導。從這個角度看，制定《國家經濟安全法》有利于我國迎接經濟全球化帶來的經濟安全方面的挑戰，有利于我國經濟安全問題處理的程序化、制度化和法制化，有利于經濟安全問題的解決步入良性軌道。
3．善法有防——制定《國家經濟安全法》有利于預防經濟安全問題，防患于未然，為經濟安全提供重要的防護屏障
一部高質量的《國家經濟安全法》不僅可以規定處理明顯經濟安全問題的程序和原則，而且可以通過其監測預警系統，為防范潛在的經濟安全問題做出明確要求，成為國家經濟安全的重要防護屏障。重要資源儲備是一國防范潛在經濟安全問題的基本手段，而國家戰略儲備制度的建立和運行則需要相應的法律來做支撐。美國、日本等主要國家為了保障本國的糧食安全和石油安全，都先后以法律的形式規定了本國的糧食儲備和石油儲備的相關問題，保障了本國的糧食安全和能源安全。作為世界第二大能源生產國和消費國，我國的能源安全存在著諸多問題和挑戰，主要表現在：作為世界第二大石油消費國，我國的石油供應越來越依賴于國際市場。根據國際能源機構的預測，2010年我國石油對外依存度為50%，2020年的石油對外依存度將超過60%；而且，石油進口的60%來源于中東，進口來源比較單一；又缺乏真正意義上的國家石油戰略儲備。研究表明，到2010年，在45種主要礦產中，石油、天然氣、鈾、鋁、鐵、銅、金、銀、鉑族金屬、鎳、金剛石、硫、硼、耐火粘土、磷和石棉等20種礦產都不能保證需求。而《國家經濟安全法》可以針對此類問題，做出明確的規定和要求。

三、制定《國家經濟安全法》的可行性
 
1.認識基礎
在經濟全球化和全方位對外開放的背景下，注意時刻維護國家經濟安全已經成為我國經濟工作當中的一項指導原則和方針。在2002年的全國金融工作會議上，江澤民明確指出，金融安全是國家經濟安全的核心。經濟發展中最大的風險往往是金融危機。必須要把加強金融監管作為金融工作的重中之重。健全金融監管的法律法規。有些金融、經濟法律法規需要修訂，有些需要根據法律制定相關法規和規章制度，完善監管細則，提高監管法律法規的可操作性和有效性，使金融監管做到有法可依、依法必究。黨的十六大更是第一次把“維護國家經濟安全”寫進黨的代表大會的文獻。根據科學發展觀的要求，胡錦濤同志曾指出，對有利條件要充分把握、充分利用，對困難和風險則要有清醒認識，妥善應對，采取有效措施，努力克服困難、防范風險，把不利影響減少到最低程度，確保我國經濟的穩定發展和安全。糧食安全和金融安全等等一直是近幾年政府工作報告的重點，提出要加強對糧食生產、消費、庫存及進出口的監測和調控，建立和完善糧食安全預警系統，維護糧食市場穩定。要切實防范和化解金融風險，維護金融穩定和安全。所有這些都為我國制定《國家經濟安全法》提供了充分的認識基礎。
2.法律基礎
目前，在農業、金融、外貿等領域，我國都已頒布了相應涉及經濟安全的法律法規，為我國制定《國家經濟安全法》奠定了了法律基礎。在農牧漁業領域，我國已頒行的法律法規有《森林法》、《草原法》、《畜牧法》等；能源保護法律法規有《電力法》、《煤炭法》、《礦產資源法》、《再生能源法》、《專屬經濟區大陸架法》等；在金融領域，法律法規包括《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》、《反洗錢法》等；為了保護我國的外貿安全，國家相繼頒布了《對外貿易法》、《商標法》、《專利法》、《合同法》等法律法規；保障企業安全和反壟斷方面的法律法規有《外資企業法》、《公司法》、《反壟斷法》等。上述法律法規中的部分條款都可以吸收到《國家經濟安全法》。2002年修訂的《農業法》新增“糧食安全”一章，其中大量條款涉及保證糧食產量和糧食市場穩定的制度，如耕地保護制度、糧食主產區的扶持、部分糧食品種保護價制度、糧食安全預警制度等。《節約能源法》對工業節能、建筑節能、交通運輸節能、公共機構節能都做出了具體的規定，雖然一些規定稍顯粗略或過于原則性，但對于初步認識節能的各種可行手段還是大有裨益的。至于各種金融、外貿法律法規，更是為制定《國家經濟安全法》提供了豐富的內容。
3.機構基礎
我國已經存在不少與經濟安全有關的政府機構，比如商務部的國家保護知識產權工作小組辦公室和產業損害調查局、國家發改委的國家物資儲備局、央行的金融穩定局等等，這些機構在我國經濟長期健康、快速增長過程中起到了相當大的作用，積累了許多維護國家經濟安全的經驗，為制定《國家經濟安全法》提供了機構基礎。2004年，為加強我國知識產權保護工作，國務院成立國家保護知識產權工作小組，由公安部、商務部、國資委、海關總署、工商總局、知識產權局等17個成員單位組成，辦公室設在商務部，負責研究知識產權保護工作規劃、組織協調知識產權保護專項行動等；同屬商務部的產業損害調查局則通過對反傾銷、反補貼等案件的審查和產業損害預警機制等手段，保護本國產業的穩定發展及本國企業的正當利益。國家物資儲備局和儲備物資管理局（辦事處）、基層單位一起致力于發展我國重要物資儲備事業。此外，我國還有其它許多的機構，肩負著不同的任務，但都有著成功維護我國經濟各領域穩定運行的經驗。
4.借鑒基礎
美日等發達國家關于國家經濟安全法的內容蘊含在其經濟法的各個領域，可以為我國《國家經濟安全法》的制定提供立法借鑒。
美國與經濟安全相關的法律都已相對成熟。在能源領域，從第一次石油危機后通過的《能源政策與節約法案》，到1977年的《能源組織法案》，到1992年鼓勵石油供應的《能源政策法案》，再到2006年鼓勵企業節能使用新能源的《國家能源政策法》，基于健全的法律體系，美國建立起政府主導、高效的能源控制和儲備系統；在外貿領域，美國有1974年的《貿易法》、1930年的《關稅法》等傳統的貿易法案，有保護知識產權“301條款”、貿易法“201條款”、關稅法“337條款”、著名的《伯德修正案》等，這些條款對知識產權保護，關稅政策的執行提供了有力的法律依據；美國農業保護是以農業法為基礎，加上農業各領域法律，重要的有1932年的《農業調整法》、1996年的《聯邦農業完善和改革法》，2007年7月美國參議院又通過了新的《農業法》，以上法律直接或間接保障了美國農業的安全；美國是金融監管較為嚴厲的國家，1933年的《銀行法》、1934年的《證券交易法》和1999年的《金融服務現代化法案》、1913年的《聯邦儲備法》等對銀行、證券、保險三方面統一規定，注重對外資金融機構的監管。
日本圍繞能源安全建立了一個以石油安全儲備、新能源開發和利用、節約能源為主體的“三位一體”的法律構架，日本《石油儲備法》、《石油公團法》保證了日本石油儲備機制，《新能源開發法》及2002年的《能源政策基本法》規定了經濟產業省集中能源安全管理制度；為確保糧食供應，日本的農業安全法律體系以《食物、農業、農村基本法》為核心，糧食儲備、農產品貿易保護、政府補貼、耕地保護等四個領域的具體法律緊密關聯；在金融領域日本出臺了《證券交易法》、《外匯及外貿管理法》、《金融再生關聯法案》等防范金融風險和維護金融安全。尤其值得一提的是《禁止壟斷法》在日本經濟法律體系中處于核心位置，扮演著“經濟憲法”的角色。日本在涉及國與國貿易問題上，不僅利用經合組織（OECD）內部的通報、協議或調停機制，還與其它發達國家相互締結了關于開展《禁止壟斷法》合作的協定，這提供了在發生國外沖擊危害本國經濟安全時防護和應對的一種機制。
總而言之，一方面《國家經濟安全法》是保障我國經濟安全乃至國家安全的基石，制定《國家經濟安全法》有利于經濟安全問題處理的程序化，也有利于預防經濟安全問題，為我國經濟發展提供重要的防護屏障，另一方面，我國已經具備了制定《國家經濟安全法》的認識基礎、法律基礎、機構基礎和借鑒基礎，《國家經濟安全法》的出臺應是水到渠成的事情。
 
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