《財經》封面文章：校舍憂思錄

總第213期　出版日期：2008-06-09 
 

http://www.caijing.com.cn/20080607/68119.shtml

《財經》記者 楊彬彬 趙何娟歷志鋼 常紅曉 張映光 陳中小路 實習記者張伯玲

災害突如其來地降臨，暴露出有關公共建筑安全的法律法規遠未完善，體制性弊端相當顯著，而受損最重的正是偏遠地區的弱勢群體

　　“六一”兒童節，清晨。四川省綿竹市富新鎮富新二小128名遇難學生的家長，在學校廢墟上舉行了一場特殊的紀念活動——“天堂里的‘六一’”。
　　孩子們的照片擺在靈堂上。第一張照片上的小姑娘，有一雙美麗的丹鳳眼，12歲，名叫畢月星，富新二小六年級學生。爸爸畢開偉說，女兒愛美麗、孝順懂事，去年“六一”還在學校表演跳舞。
　　自5月19日家長們在廢墟上搭起這座靈堂以來，每天早上，畢月星的媽媽都把女兒的相片拿來，每天晚上再把女兒的相片接回臨時安置的家中，如同平日接送女兒上下學一樣。
　　5月12日汶川8.0級大地震中最令人心痛的，正是一個又一個學校廢墟之下掩埋著的數千幼小生靈。
　　5月16日，教育部發展規劃司司長韓進在接受人民網采訪時，公布了不包括北川、汶川等震中地區的四川震區校舍倒塌間數——6898間。
　　《21世紀經濟報道》則在5月28日引述從四川省建設廳獲得的數字稱，重災區學校倒塌面積為199.7228萬平方米。該報還表示從四川省教育廳獲悉，截至5月26日，四川省學生死亡4737人，傷者1.6萬余人。這兩個數字至今尚未得到四川官方公開確認。
　　事實冷峻：當地震襲來，房屋紛紛倒塌之時，學生們所棲身的校舍，未能為這些未成年人提供高于平均水平的保護，也沒有為他們逃生留出更多一些的時間。甚至在某些地區，四周建筑毀損有限，惟獨學校倏忽倒塌粉碎，眾多學生毫無逃生機會；在倒塌的學校建筑中，可以清晰地看到樓體缺乏構造柱的實況……
　　調查尚在進行中。然而，四川省教育廳于5月28日對倒塌校舍做了初步調查和評估，將校舍倒塌的原因歸結為“地震超過了預計強度”、“教學樓面負荷大”、“校舍陳舊落后”,以及學校建筑設計的“先天性缺陷”等，引起輿論強烈反彈。
　　《財經》采訪的建筑及抗震結構專家指出，按中國現有的建筑規范和建筑水平，“這些房子要倒，也不是倒成這個樣子。”
　　“汶川地震給中國的建筑行業上了一課。除了建筑標準的修編，更重要是施工的規范。”清華大學城市規劃設計研究院常務副院長梁偉在接受《財經》記者采訪時說。在梁偉任職的清華大學城市規劃設計研究院，院長尹稚曾于5月23日帶隊奔赴重災區進行現場調查。
　　6月5日，建設部副部長齊驥也在國務院新聞辦召開的新聞發布會上坦承，學校的建筑并不“比其他建筑更容易倒塌”。
　　震后有關部門組織專家調查的結果，也表明學校等公共建筑倒塌，與建筑質量直接相關。《財經》記者在四川省建設廳采訪時，看到四川省政府投資項目代建辦公室于（下稱四川省代建辦）6月2日向四川省抗震救災指揮部提交的一份報告，報告引用四川省建設廳調查評估的初步結論，認為此次地震災害中，學校、醫院、機關等公共建筑倒塌嚴重，重要原因在于抗震標準不達標、結構設計不合理、施工質量不合格。
　　官方正式調查尚未結束，說“往事已矣”這句話的時候還遠未到來。但來者可追，生者當永記教訓；汶川地震折射出體制性積弊，足以引起警醒與反思。
　　
乙類標準
在“小震不壞，中震可修，大震不倒”的地震設防國家標準中，學校在2004年被規定為乙類，優于普通民宅

　　歷史本來不應當被遺忘。
　　1976年唐山大地震中大量建筑物倒塌，24萬人喪生，16萬人重傷。血寫的教訓帶來舉國震動，早年出臺的《建筑抗震設計規范》（下稱《抗震規范》）在1978年獲修訂。此后，隨著經濟發展和建筑業水準提升，國家在1989年又對該標準進行了一次大的調整，業內稱之為“89規范”，廣受重視。
　　按此具有強制性的國家標準，各種建筑物在材料的使用、設計規范方面，都有具體的要求，以達到一定抗震設防標準，具體設防標準與本地區抗震烈度相當。建筑業內俗稱“小震不壞，中震可修，大震不倒”的設防目標由此而來。
　　此后的近20年，中國經濟高速發展，建筑業蓬勃興旺，發展不均衡所致的種種弊端也開始呈現。與調整弊端的努力相同步，有關建筑與防災減災的法律法規在完善。1998年3月1日起，《建筑法》與《防震減災法》正式頒布實施，確保建筑質量與建筑物地震設防成為國家法律的一部分。至2001年7月20日，建設部再度發布更新《抗震規范》，將各種要求予以細化。這就是業內所稱“01規范”。
　　2004年，基于“01規范”的《建筑抗震設防分類標準》修訂版頒布，自2004年10月1日起實施。在新的分類標準中，學校的抗震設防標準從過去與居民住宅相同的丙類調高至乙類，凸顯了重要性。
　　在過去20多年的經濟高速發展中，鄉村教育欠賬，特別是中西部地區教育欠賬是不爭的事實，偏遠地區鄉鎮學校的房屋質量一直是令人憂心的現實。故此，中央政府繼1996年頒布《農村普通中小學校建設標準（試行）》、《中小學校建筑設計規范》后，又對全國中小學進行了一次危房摸底調查，并決定從2001年起實施農村中小學危房改造計劃，目標是完成存量危房的改造。
　　縱使標準清晰、資金到位，改造老房確保安全的難度也是可想而知的。在突如其來的巨災面前，現存有關建筑安全特別是公共建筑安全的法律法規弱點愈發顯著，制度本身和執行力度，亦遠未完善，受損最重的恰是偏遠地區的弱勢群體。
　　而事實表明，至少在此次汶川大地震中，相當一批學校未能澤被危房改造之利而脫過災難；在那些已經完成“改造”或者尚未完成改造就瞬間倒塌的危房中，數千孩子來不及逃生，就長眠于廢墟之中。

“脆性倒塌”
此類學校的共同特點是，教學樓幾乎都是粉碎性垮塌，垮塌過程極為迅速；樓面多為預制板結構，墻體多為磚混結構

　　位于綿竹市富新鎮中心的富新二小教學樓，震后已成一片廢墟，在周圍一大片屹立不倒的建筑中，顯得格外刺眼。
　　在離富新二小不到100米處，有一座1982年左右即建成的供銷社；同樣是大房間大跨度的格局，因年代久遠，早已被劃為即將拆除的危房。然而它頂著“危房”的標記經受住了大地震的“考驗”，并未坍塌，僅在墻體上有一些明顯的裂縫。
　　富新二小坍塌的這座三層教學樓建于1988年，1989年下半年交付使用。原本只有兩層，建成封頂后，建筑商又根據學校要求加了一層。2007年9月，富新二小三到六年級學生共八個班正式遷入這座教學樓，至今不足一年。
　　《南方周末》曾引述一位現場目擊富新二小倒塌的老師的話稱，“整棟樓在10秒鐘內猝然倒塌。”
　　“如果房子質量稍微好一點，都不可能會倒得這么快。一半多孩子都是在樓梯間被擠死的。”富新二小六年級一班學生黃晴峰的媽媽陳玉說。她在地震后第一時間趕到現場，但兒子黃晴峰被數塊預制板夾著，早已咽氣。
　　類似“孤獨”的廢墟不止富新二小。都江堰市聚源中學的兩棟教學樓，也是聚源鎮上惟一坍塌的建筑，導致240余名學生喪生。
　　聚源鎮因聚源中學而在當地相當有名，在都江堰市“教育強鄉鎮”評選中評為“先進”，在校學生數和住讀生數在全市農村中學中高居榜首。當地家長們都想方設法讓子女考入該校。聚源中學共有兩棟教學樓、一棟實驗大樓和兩棟學生宿舍樓。這次粉碎性倒塌的兩棟教學樓，一棟建于1988年，為三層建筑；一棟建于1995年，為四層建筑。
　　在都江堰，類似的學校還有向峨中學和新建小學。向峨鄉在地震中死亡439人，其中僅向峨中學學生就達327名，占全鄉死亡人口的四分之三；建于1993年的新建小學，也在周圍一片80年代初建筑中獨自倒下，學生死亡243人。加上聚源中學，都江堰僅中小學就死亡超過800人，占都江堰總死亡人數的近四分之一。
　　此外，綿陽市北川中學、綿竹市五福小學、什邡市漢旺鎮東汽中學、什邡市紅白鎮中心學校、德陽市瑩華鎮中心小學、洛水鎮中心小學、重慶市梁平縣文化鎮中心小學等，也都是在地震的瞬間迅速垮塌。北川中學雖位于震中，但旁邊有三棟建筑幸免于難，甚至包括一座20多年樓齡的房子；綿竹市五福小學200多名學生葬身于瓦礫，而周邊的大樓雖有所損害，依然挺立。
　　此類學校的共同特點是，教學樓幾乎都是粉碎性垮塌，垮塌過程極為迅速；樓面多為預制板結構，墻體多為磚混結構。
　　交通部公路科學研究院土木工程師王邦進告訴《財經》記者：“建筑遭遇強烈地震倒塌的方式，可分為脆性倒塌及延性倒塌。”他解釋說，所謂“脆性倒塌”，就是在瞬間粉碎性倒塌。而按照抗震標準建造的房屋，因為有充足的鋼筋結構支撐，在遭遇強烈地震時，即使嚴重扭曲變形，也不會瞬間倒塌，而是延性倒塌，從而能給人更多的時間逃生。
　　以此衡量，以上學校的校舍倒塌，當屬“脆性倒塌”。
　　清華大學城市規劃設計研究院常務副院長梁偉也向《財經》記者表示，瞬間垮塌的房屋“肯定不符合建筑規劃要求。要么設計不符合，要么施工不符合”。
　　6月1日，富新二小的建筑承包商江緒銀在接受《財經》記者采訪時承認，建筑沒有構造柱，也根本不滿足任何抗震強度。雖然國家規定當地建筑物以抗震烈度7度設防，但“施工時從來沒發生過任何地震，所以也沒有考慮7度設防”。　
　　1988年任聚源中學校長的易安成現已退休。他告訴《財經》記者，1988年建校舍時，鎮里財政很困難，當時孩子們都在泥巴房里上課，漏雨很嚴重，教室已經使用了30多年，破爛不堪。“能夠建一座新的教學樓已屬不易，誰去顧及是否抗震呢？”易安成回憶說，房子當時并未作抗震設計，建筑商也早已杳無音訊。

有限“危改”
此次地震中傷亡慘重的都江堰市聚源中學和綿竹市富新二小，均未列入全國中小學危房改造工程

　　事實上，對于中國部分地區中小學校校舍質量的狀況，中央政府早有察覺。
　　根據前述“89規范”及細化的“01規范”，2001年后，國內所有新建房屋都被要求服從新的統一的建筑設計抗震標準。在這樣的背景下，學校引起更高關注。教育部于2000年啟動了全國中小學危房摸底調查，于2001年實施校舍危房改造計劃，完成存量危房的改造。
　　2001年至2005年，教育部、發改委、財政部聯合啟動兩期危房改造工程，中央財政前后撥款90億元以上。其中，一期工程為期兩年，中央財政共投入30億元，重點補助四川等12個納入西部開發的省份；二期工程從2003年到2005年，中央財政共投入60億元。
　　2005年底，為彌補地方財力的局限，中國政府啟動了“農村義務教育經費保障機制改革”，決定在五年內安排2652億元資金，把農村義務教育全面納入財政保障。校舍維修改造資金則作為其中一項。
至此，中小學危房改造才獲得更穩定的資金來源。在校舍維修改造投資上，實行中央和省財政按5∶5承擔，每年改造約3％的新增危房。四川僅在2007年就安排農村中小學校舍維修專項資金7.04億元。2007年，教育部進一步啟動“中西部農村初中校舍改造工程”；國家發改委也投入專項資金，支持對十多年前的《農村普通中小學校建設標準》進行修訂。
　　據教育部官方匯總，2000年初，全國各省按傳統做法統計上報的學校危房總量只有1300萬平方米。這使得各方面難以對校舍安全作出準確判斷。
　　據《財經》記者了解，這一數字遠遠低于實際情況主要有兩大原因：一是2000年初的校舍和危房檢查，只是由各級教育部門組織本系統人員，參照各個地方的標準、結合經驗判斷而定，校舍危房的鑒定相當不規范。二是由于當時正值“全國基本普及九年義務教育”的最后一年，各地尤其是縣級政府迫于“普九達標”的壓力，也有意壓低了校舍危房的規模。
　　2001年，“中小學危房改造工程”實施后，教育部、財政部、國家發改委首次依照建設部2000年頒布的《危險房屋鑒定標準》，在全國范圍內開展了中小學危房普查、核實和鑒定，并由地方縣級以上有法定資質的房屋安全鑒定機構參與鑒定，出具“校舍危房鑒定書”。經核查，2001年全國中小學危房面積達8400萬平方米，其中D級危房（指整體出現險情，不能繼續正常使用）為5700萬平方米。
　　據《中國教育統計年鑒》，2001年至2006年五年間，為實施“農村中小學危房改造工程”，中央財政共投入90億元，加上地方政府的投入，共計投入430億元，累計改造全國農村中小學D級危房7800萬平方米。其中，新建校舍6100萬平方米，改擴建校舍1700萬平方米，全國農村3000多萬學生搬出危房。
　　但是，汶川大地震的無情事實證明，為期五年的“中小學危房改造工程”并未從根本上解決農村中小學的危房問題。據《中國教育統計年鑒》，即使到2006年，全國農村小學還有危房2483萬平方米，當年新增危房1006萬平方米；農村普通初中還有危房742萬平方米，當年新增危房611萬平方米。巨災使這一無情現實全面曝光。
　　以聚源中學和富新二小為例，其危房歷史均由來已久，幾乎都是一蓋完就發現有質量問題，但均未列入全國中小學危房改造工程。
　　綿竹市為縣級市，目前暫由德陽市代管。根據德陽市教育局資料，此次地震，德陽全市共有58萬平方米校舍倒塌，形成危房近253萬平方米。初步統計，學生遇難1432人，失蹤167人。
　　自2001年至2006年，德陽市曾投入2.6億元巨資用于中小學危房改造，改造危房52萬平方米，其中60％為D級房，竣工校舍近60萬平方米，折合每平方米改造費用為433元。
2006年10月18日，全國中小學危房改造工程檢查組曾專門赴德陽市檢查中小學危房改造工程情況，對其“大面積、高質量的校舍排危工作經驗”表示肯定。
　　這樣“大面積”的改造下，富新二小始終是一個被遺忘的角落。
　　富新二小的校址前身是五福中學。一位曾擔任鄉黨委委員的五福中學老師向《財經》記者證實，多年來，這座教學樓一直存在安全隱患。其剛建成時外表尚可，1999年前后，云南發生了一次地震，整個樓房明顯晃動，正在教學樓三樓開會的學校老師和鄉干部受到驚嚇，很快找人來檢查，但最終不了了之。
　　另一位五福中學老師則稱，2004年至2005年左右，教學樓三樓出現了明顯裂縫，學校不敢再安置學生上課，便把三樓設成了電腦室和會議室，學校前后幾任校長曾多次反映這一情況，綿竹市教育局也派人來檢查，均未引起重視。富新二小最終也沒有進入危房改造計劃。
　　在接受《財經》記者采訪時，綿竹市教育局一位官員證實，據他查看歷史記錄，沒有發現富新二小申請危房改造的報告。他介紹說，危房鑒定以學校自查為主，學校申報，教育局才派人下去鑒定。他也很難解釋為什么富新二小校方沒有申請危房改造。
　　不過，也有申報危房而不得批準的案例。都江堰倒塌學校之一的向峨中學，在修建過程中，被上級定為危房，隨后該教學樓仍在原來的基礎上完成修建，最終在地震中倒塌。
　　青川縣木魚中學曾于2006年2月、4月兩次向上級主管部門遞交過危房自查報告，其倒塌教學樓始建于上世紀60年代末70年代初，已經超過了30年的使用壽命。危房自查報告稱，“樓房普通墻體裂縫嚴重，每幢樓房墻體都存在大量裂縫，嚴重上至樓頂固梁，下至地基，其中最嚴重的是學生食堂煤房，縫長約8厘米,寬約15厘米。肉眼已經可見墻體傾斜。墻體腐蝕磚塊風化嚴重，最大量出風化面積達10厘米以上……”學校希望主管部門能夠支持重建。
　　此份報告遞交了兩年之久，數百名學生就在危房里上了兩年課，直到地震爆發。木魚中學死亡學生人數是275名。

危房鑒定疏漏
由于缺乏制度性的安排和專業化的分工，危房標準鑒定在地方上完全成了一紙空文，每年的例行檢查也變成表面文章

　　危與不危，誰來確定校舍的標準？專業人士指出，1996年的《農村普通中小學校建設標準》曾做出基本規定，但只是原則性要求。而自1998年3月1日《建筑法》實施后，不管是學校建筑還是商業建筑，其建筑標準、設計規范、驗收規范、質量規范都是一樣的，都需要執行國家標準。
　　“公共建筑的設計標準還要更高一些。”四川省建筑廳有關官員告訴《財經》記者。
　　然而，在中國具有封閉性的教育系統內，長期以來學校建筑的管理一直在教育系統內執行，省及省以下教育部門均設置有計劃基建財務處，負責校舍的投資和基建項目管理工作。
　　據教育部一位官員介紹說，2000年前，中國對農村中小學沒有危房鑒定標準。對城市危險校舍的鑒定，多是教育部門內部鑒定、上報、統計，各地寬嚴不一，標準也不一致。至于鑒定，當時要求城建部門負責，并出具有資質的房屋質量鑒定書，同時要求縣級政府統籌此事；“具體執行如何，也要看地方的力度。”
　　2001年4月，教育部、國家計委、財政部聯合發出了《全國中小學危房改造工程實施管理辦法》，規定此次危房改造由縣級教育部門牽頭，由授權機關按照建設部頒發的《危險房屋鑒定標準》（JGJ125-99）進行鑒定，并出具危房安全鑒定報告，建立安全檔案，相關資料和報告均存檔。
　　這是教育系統首次在校舍危房改造中引入統一的國家建筑行業標準。按照這一標準，房屋危險性鑒定將按登記劃分為四級：
　　A級：結構承載力能滿足正常使用要求，未腐朽危險點，房屋結構安全；
　　B級：結構承載力基本滿足正常使用要求，個別結構構件處于危險狀態，但不影響主體結構，基本滿足正常使用要求；
　　C級：部分承重結構承載力不能滿足正常使用要求，局部出現險情，構成局部危房；
　　D級：承重結構承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現險情，構成整幢危房。
　　其中，D級危房需予以拆除或重建；B、C級危房則經過改造、結構加固后，可繼續使用。
　　不過，結構力學專家、湖南大學設計研究院第四研究所所長何放龍告訴《財經》記者，這一鑒定標準只是建筑業的行業標準，不像國家標準那樣具有強制性，主要供各地危房辦評估之用。
　　《財經》記者在采訪中亦發現，在實踐中，這一被教育系統采用的標準并未對很多具體問題做出明確規定，比如：授權哪個機構進行危房鑒定？哪些人有資格參與鑒定？四級危房的具體鑒定指標、鑒定方法和鑒定設備是什么？這也直接導致在實際操作過程中，各地危房鑒定的標準仍然沒有統一，執行力度也各不相同。
　　都江堰市聚源中學、綿竹市富新二小教學樓等危房的“遺漏”即由此而來。
　　一位不愿透露姓名的綿竹市教育局官員曾向《財經》記者解釋稱，2000年之后的中小學危房鑒定，并未把防震鑒定列入考慮因素。當時鑒定的D級危房，主要是考慮暴雨、大風、泥石流等安全因素；至于地震，“大家都覺得發生概率很小，就像中彩票一樣。”他說。
　　這位教育官員還表示，危房安全檢查組不可能人人都是專家，也不可能都是專業檢測機構來負責，一般都是每個部門派幾個行政管理人員。檢查方式，則主要是靠肉眼現場查看、聽取師生們的意見。這種鑒定的準確性如何，可想而知。
　　如果真想通過檢測，確認房屋抗震、抗災的堅固度，專家何放龍稱，必須延請專業機構人員，并參照具國標意義的《民用建筑可靠性鑒定標準》（GB50292-1999）等多個鑒定標準，對建筑的承載力、繞度等具體指標，作出測定。顯然，教育系統的危房改造并未以此專業標準進行。
　　由于缺乏制度性的安排和專業化的分工，所謂“ABCD危房鑒定標準”到了地方上完全成了一紙空文，每年的例行檢查也變成表面文章。縣鄉鎮的教育官員對于“危房”和“安全”的界定五花八門，隨時根據現實需要給出不同定義。
　　例如，富新二小所在的綿竹市，2005年當地教育局曾組織了一次安全排查，但排查的主要原則是檢查有無消防通道。令人扼腕的是，即使以此為標準，只有一個樓梯的富新二小也可被列入“危險”行列，但教育局官員卻將二層辦公室通往老師辦公樓的鐵橋說成“消防通道”，予以過關。地震發生后，這座鐵橋第一時間即倒塌。
　　正是在這樣的五花八門的標準之下，根據各地官方媒體報道，大部分省區在2006年后紛紛宣布已經基本完成中小學危房改造。

“風貌改造”
聚源中學在2005年后獲得了一筆至少20萬元的改造資金進行“標準化建設”，主要是進行了外墻粉刷、綠化等“風貌改造”工作

　　校舍質量，使人想到多年來拮據不堪的農村教育經費。特別是自上世紀80年代末到2002年以前，中國一直實行以鄉鎮財政為主辦教育的機制，“農民教育農民辦”，而鄉鎮財政在上世紀90年代中期之后一直極為薄弱，基層教育投入嚴重不足。
　　近年來，經費不足的局面正在改變，但觀念的轉變則艱難得多。并不很充裕的新增資金，并沒有都用到保證孩子安全的校舍建設上。
　　教育部于2001年啟動的中小學危房改造工程，從一開始就明確規定，校舍維修標準為每平方米400元；2008年起，四川省又將校舍維修改造測算單價標準提高到每平米500元。當地建筑商在接受《財經》記者采訪時普遍認為，這一標準足夠蓋出一個結實的、在地震中不至于瞬間倒塌的房子。在此次地震中屹立不倒的北川劉漢希望小學，其工程造價亦不到每平方米400元。
　　2005年底中國啟動了農村義務教育經費保障機制改革后，2006年6月全國人大通過了新修訂的《義務教育法》。早在這一年年初，中國西部的農村已經實行了免費義務教育。僅此一項，中央政府就確定從2006年始，五年內和地方共安排2652億元資金。
　　當年10月8日和11月3日，財政部、教育部分兩次下達2006年中西部地區農村中小學校舍維修改造中央專項資金預算。第一批涉及中西部19個省份，下達中央專項資金預算25.93億元；第二批涉及5個省份，下達中央專項資金預算3.35億元。其中四川省即占了近3億元。
　　目前，還無法分析四川省所獲教育資金及危房改造資金的安排。然而，發生在聚源中學的事實引人關注。
　　聚源中學情況與富新二小略有不同。聚源中學雖然最初也沒有列入“中小學危房”改造工程之列，但在2007年獲得了一筆至少20萬元的改造資金。
　　然而，根據成都市對學校“標準化改造”的統一安排，這筆來之不易的20萬元改造資金，幾乎全部花在校舍的“風貌改造”上，對這兩棟危險教學樓的安全結構，未做有效加固。　　
　　2004年6月，成都市有關部門在“全面完成”農村中小學危房改造工作的基礎上，決定對全市410所農村中小學實施標準化建設工程。這項工程歷時三年、投資10億元，平均每所學校建設投入約243萬元，于2007年9月全部完成。
　　需要說明的是，標準化建設與危房改造并不是一碼事。根據成都市教育局官方介紹，所謂標準化建設的核心內容，是按照“統一投資、統一標準、統一規劃、統一風格、統一設計、統一建設”的原則，對全市農村中小學進行全面改造或新建。所有新建、改擴建項目學校的建筑外墻立面必須確保灰瓦、白墻，裝飾線條和貼文化石、仿磁磚的做法，體現川西民居特色，以“確保建筑風格統一”。
　　2006年1月，成都市政府下發文件，提出要“繼續實施農村中小學標準化建設工程”，將校舍維修改造專項資金統籌用于農村中小學標準化建設。
　　聚源中學現任校長谷勝聰告訴《財經》記者，聚源中學也在這次成都全市標準化建設學校之列，但主要是進行了外墻粉刷、綠化等“風貌改造”工作，對教學樓的安全質量僅停留在電力和門窗，并未對墻體安全結構進行檢查或改造。
　　其實，聚源中學需要的，并不是這樣的“風貌改造”。70多歲的易安成曾在上世紀80年代后期擔任聚源中學校長。他向《財經》記者回憶，1988年興建教學樓時，鎮里財政很困難，建設資金只有1萬多元錢，最后由都江堰市教育局規劃科工程師自行設計、當地一位包工頭承包，勉強建成了這座三層12個教室的小樓。至1995年，與之相鄰的四層教學樓建成，時任校長的林明富向市教育局提交了危房自查報告，希望能同時對1988年建成的老教學樓進行重修。但市教育局工作人員來檢查后，只要求在三樓頂樓加幾根鋼條，以加固頂梁。
　　2008年5月12日下午14時28分，兩棟比鄰而建的教學樓，最終沒能抵擋20公里之外的震中沖擊波的撼動，先后整體性垮塌。僅位于四層教學樓一側的樓梯通道基本完好，擠在樓梯通道里的學生幸免于難。
　　正在聚源中學現場勘察的河北省規劃設計院專家向《財經》記者表示，從尚未倒塌的樓梯間可以看出，該校校舍的大梁構架尚可，關鍵是梁上的鋼筋與樓板之間的鋼筋缺乏勾結，使得地震發生后梁柱整體分離，導致墻體整體坍塌。

責任鏈條
包工頭難以單獨承擔“豆腐渣”工程的整體之失

　　接受《財經》記者采訪時，江緒銀的手一直在不由自主地抖。20年前，就是他承包建設了綿竹市富新二小那棟垮塌的三層教學樓（原由五福中學使用）。“我最錯的就是做了這個工程。”20年后，江緒銀說。
　　幾天前，江緒銀剛剛協助綿竹市紀委調查，交出了全部工程圖紙原件和竣工驗收證明。富新二小教學樓整體垮塌后，建造了“豆腐渣工程”的江緒銀頓成千夫所指。
　　不過，《財經》記者獲得的一份《建筑安裝工程竣工驗收證明書》顯示，這座工程編號為“89字005號”的教學樓，總價為15萬元，由江緒銀先行墊資；經過驗收小組1989年6月12日驗收，“工程質量全部合格，同意交付使用”。
　　在證明書上蓋章的驗收單位，包括建設單位綿竹縣五福鄉中學、建設單位主管部門綿竹縣五福鄉人民政府、施工單位綿竹縣東郊聯合建筑工程隊、設計單位綿竹縣建筑規劃設計所第三設計室。
　　在完全坍塌了的富新二小建筑廢墟上，專家組成員每天都在取樣分析。地方專家組負責人、德陽市建設局副局長、總工程師鄧寧告訴《財經》記者，這座建筑樓質量問題明顯，雖然用了鄰近鄉鎮什地鄉什地中學的設計圖紙，但兩所學校的實際建筑完全不一樣。
　　“最基本的底層墻體和三層的樓面都不一樣。什地中學樓頂是瓦面，承重低；富新二小樓頂是樓板，而且加厚過。”鄧寧說。
　　根據學校要求，這座樓在建設過程中修改了設計方案，兩層蓋成了三層。鄧寧說，就一般樓板而言，兩層改三層可能沒問題，但是對于過分承重的樓板，則比較危險。
　　鄧寧證實，原什地中學教學樓是三七墻（墻體截面厚度37厘米）；五福中學“仿建樓”主體墻則變成了二四墻（墻體截面厚度24厘米），這可能會使得墻體承壓力明顯降低，房屋穩定性受到影響。
　　調查組還重點檢查了施工質量，對砂漿、磚塊、混凝土灰漿飽滿度均進行了取樣抽查，看是否滿足國家標準。“比如說，干磚上墻就是建筑質量有問題。現場干磚顯而易見。”鄧寧說。
　　四川禾力建筑工程質量檢測有限公司也受專家組委托，對教學樓的“磚混黏合度”進行獨立檢測，結果顯示不合格。禾力公司從垮塌樓房結構的各種部件，一共選取十個點的樣品。其中5月26日這天選取了六個點，每個點取三個樣，六個點的“磚混黏合度”指標全部低于80％的合格標準。
　　不過，江緒銀并不認為自己對建筑質量負有全部責任。按照他的說法，教學樓倒塌主要是結構問題。
“圖紙就沒有設計構造柱，也沒有設計屋頂，只有圈梁和大梁。再加上是走廊式的房子，本來穩定性就差，整個結構根本不滿足任何抗震強度，更別說重大地震了。”江緒銀說。
　　據江緒銀稱，五福中學教學樓的設計圖紙是由縣教育局拿出來，他自己連原圖都沒有看到，就直接拿著復印圖進了工地。“設計的時候就全部都是磚砌的，樓板越加越厚主要是后面沒有管理好。”他說。
　　這座教學樓的驗收日期為1989年6月，當時新修訂的抗震標準“89規范”尚未出臺，鄉鎮小學處于鄉鎮自籌資金建設的窘迫時期。竣工報告證實，出于節省經費和增加教學樓容量的考慮，教學樓開工后，建設單位和施工單位曾多次協商，對設計施工圖紙大幅修改，除加蓋三層，還將矩形梁部分的設計斷面從500×240平方毫米改為500×200平方毫米、將小青瓦屋面改為空心板平頂屋面等。
　　江緒銀表示，當時鄉里建學校，資金各方面都困難，就在設計方面能省一點是一點。“反正只有三層，這個基礎的荷載也不高，起初大家都覺得沒問題。”江緒銀說。
　　記者輾轉找到了當年的五福鄉黨委書記兼教辦主任、現綿竹市政協副主席孫安泉。孫安泉表示，當時提出“人民教育人民辦”，縣政府只出了5萬元，其余資金只能靠鄉政府自己籌措，再由教辦負責具體設計、建設。
　　他回避了自己作為鄉黨委書記和鄉教辦主任是否有主管領導責任這個問題，僅表示，工程驗收是多個單位一起做的，負責質檢監督的是質檢組。而正在富新二小坍塌現場檢測的專家組負責人鄧寧告訴《財經》記者，1989年教學樓建成時，當地政府質檢站還沒有成立，所以也沒有全面的質檢報告。
　　不過，江緒銀提供的竣工報告在驗收規定中注明：工程交工前，施工單位應邀請建設單位（即五福鄉中學和五福鄉政府）進行一次全面的預驗收工作；交工驗收，由建設單位負責，有關單位參加。
　　報告附件中包括13份砂漿、混凝土試壓報告單和19份分層分項質量驗收表。這份顯然是由江緒銀草擬的報告自稱工程質量合格率達到85％，“在資金極端困難的情況下，保證了施工質量和規范要求”，并敦請“建設單位（在工程交工后）認真考慮付款問題”。
　　這一工程延期五個月交付，報告中稱原因是“工程款拖欠延付所致”。
　　富新二小的遭遇并非孤例。都江堰市聚源中學倒塌的那棟三層教學樓，亦是屬于建成即危房的問題校舍。
　　《財經》記者還輾轉獲得一份什邡市《關于部分垮塌房屋圖紙收集的情況說明》。說明稱，此次地震中發生垮塌的紅白小學教學樓、鎣華仁和小學教學樓均為市教育局計財股自行找人設計；湔氐中學使用的是通用圖，具體哪一套圖紙不詳；由于上述教學樓均系上世紀80年代及90年代初工程，教育系統為節約經費，均未作地質勘查。
　　這一棟棟帶著天然缺陷的教學樓，被教育和行政部門一一驗收放行；而其結構則因著主管部門的思路和資金所限隨意改變；其責任也在這系統內的內部循環中被一一消解。“豆腐渣”工程成為當年包工頭難以承擔之重。
　　而放任這些問題校舍建成、又在驗收報告中簽字，且不斷錯失危房改造良機的校舍建設管理部門，則選擇了集體失語。

公共工程安全隱患
建設系統與教育系統關于校舍倒塌問題初步調查結論的不同，凸顯出中國公共建筑長期以來由各系統自行建設的體制，所帶來的標準之失、安全之患已十分突出

　　“512”汶川大地震后，建設系統和教育系統均派出專家組赴震區調查房屋倒塌、特別是校舍大面積坍塌的原因。但是兩個系統得出的初步調查結果并不相同。
　　5月28日，四川省教育廳自行對外公布了校舍倒塌初步評估結果，稱校舍大面積倒塌的首要原因是這次地震超過了預計強度，學校校舍抗震（設防標準）難以抵御；教室樓面負荷大，疏散時又集中在樓梯間、走廊等相對薄弱地帶；此外，校舍老化，學校建筑本身也存在著抗震設計方面的先天缺陷。
　　省建設廳調查組實地調查后發現，地震房屋損毀最嚴重的就是學校、醫院、政府機關等公共建筑，其中校舍大面積倒塌原因有三：一、抗震標準不達標；二、結構設計不合理；三、施工質量不合格。
　　6月5日，建設部副部長齊驥在出席國務院新聞辦公室發布會時，亦公開否定了有關“學校的建筑比其他建筑更容易倒塌”的說法，明確表示：“我是學結構的，我不這么看這個問題。”
　　建設系統與教育系統關于校舍倒塌問題初步調查結論的不同，凸顯出中國公共建筑長期以來由各系統自行建設的體制，所帶來的標準之失、安全之患已十分突出。
　　四川省代建辦在6月2日上報四川省抗震救災指揮部的文件中明確提出，公共工程的災后重建工程，應該納入政府代建管理系統中。即通過招標選擇委托一家第三方的管理公司作為總承包人，來負責公共工程建設。
　　在過去很長時間里，校舍作為教育類公共建筑，一直由教育部門自行籌資、設計、施工招標、建設、驗收等，教育部門扮演著多重角色，既是投資人，又是建筑工程管理人，還是監理人和質檢人，幾乎沒有任何第三方監督。
　　實際上，根據2000年國務院通過的《建設工程質量管理條例》，關于驗收人員的資質有明確要求，規定“建設單位收到建設工程竣工報告后，應當組織設計、施工、工程監理等有關單位進行竣工驗收”。這里的“建設單位”，指的是建設工程項目的投資主體。
　　教育系統對于危房改造和管理不可謂不重視，從教育部到各級教育部門，三令五申，頒布了大量的文件，制定了很多制度。2003年，國家教育部、發改委、財政部聯合頒發的關于《農村中小學危房改造工程的實施意見》明確規定，要建立完善中小學校舍管理數據庫和校舍定期勘察、鑒定工作制度。地方各級政府每年要組織有關部門對轄區內中小學校舍進行安全檢查和危房鑒定，切實做到早發現、早改造。各級教育行政部門和學校要建立完善中小學校舍管理數據庫，確保信息準確。
　　2001年之后，校舍危房改造還引入了建筑行業的統一標準。但由于行業壁壘以及這種內部循環機制的天然缺陷，到了具體執行層面，種種規定和要求形同虛設，在中西部及農村地區表現突出。
　　綿竹市教育局官員在接受《財經》記者采訪時承認，驗收房屋的人如果專業水平不夠，就不一定有能力驗收“地震設防”，“地震畢竟是多年不遇。所以地震的設防標準雖然紙面存在，實際與‘危房’對不上。多年來其實沒有這個概念，也沒有真當回事。”
　　這種內部循環的模式造成的直接結果，就是即使出現重大問題，問責也僅是教育系統內部行為，責任很容易被層層剝離，難以落到實處。四川省教育廳所發布的“校舍垮塌原因五點結論”，即是如此。
　　從《財經》記者此次在四川災區走訪的德陽、綿竹、都江堰等地來看，當地教育部門并未建立完備的校舍管理數據庫，也沒有認真執行過例行檢查制度，有的地方連驗收報告都找不到，更別說跟蹤校舍管理，做到及早發現、及早改造了。一旦問題發生，部門內部互相推諉，根本無法問責到人。正在富新二小現場調查的專家鄧方透露，當地政府主管部門至今仍未將倒塌教學樓的竣工報告、驗收證明交予調查組。
　　財政部財政監察專員辦公室曾對甘肅省一期中小學危房改造資金檢查情況做過通報，顯示出的問題在全國相當普遍。其中一項就明確指出，各縣（區）出于打造“標準化”學校的需要，借“工程”實施之機，隨意調整項目計劃，有些項目超出計劃好幾倍，有限的資金大部分集中在了某幾所重點項目學校。
　　通報稱，“部分項目沒有嚴格按照計劃執行,存在擅自調減計劃的情況；主要原因就是地方配套資金不到位，集資、攤派等問題比較突出。而項目計劃執行過程中的隨意性比較大，超規模、超投資問題比較突出。”
　　5月30日，教育部和發改委聯合下發了《關于進一步加強中西部農村初中校舍改造工程質量管理的通知》，要求汲取汶川大地震教訓，對目前正在實施的“中西部農村初中校舍改造工程”提出更嚴格要求；同時要求教育部門、發展改革部門與建設部門緊密配合，確保工程施工質量。
　　“中西部農村初中校舍改造工程”是繼“全國中小學危房改造工程”之后，又一大型農村基礎教育設施改造工程。“十一五”期間，中央財政將累計投入100億元，地方配套50億元，重點改造7000所農村初中學校。作為牽頭單位，各級教育部門承擔了改造工程的主要建設組織工作。由是觀之，這一教育系統內自我循環的校舍建設改造機制仍在持續。以汶川大地震中的數千名的生命為警示，體制性變革必須來臨了。

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