《財經(jīng)》封面文章：公共建筑何處補牢

http://www.caijing.com.cn/20080607/68117.shtml

《財經(jīng)》記者 張映光 陳中小路楊彬彬 實習記者 韓薇

汶川大地震不幸扮演了一個最公正的“監(jiān)理”角色，為中國建筑行業(yè)特別是公共工程建筑敲響了警鐘

　　生長在農(nóng)村的王邦進16歲時曾在一個建筑隊當農(nóng)民工。他的工作很簡單——用鐵鍬將水泥、砂子、河石和水混合在一起，攪拌成混凝土。
　　多年以后成為一名土木工程系的本科生，王邦進才知道這道工序對于建筑工程的重要性。
　　“幾種材料要經(jīng)過嚴格的配比，才能獲得質量合格的混凝土。隨意配置強度肯定不夠，蓋出來的房子容易塌。”王邦進說。
　　建房中如此重要的這道工序，一個16歲孩子卻可以任意決定。“當時沒有人告訴我必須按什么標準去做，以及國家規(guī)定的標準是什么。多加一些砂子或多加一些水泥，沒人管。”如今已是交通部公路科學研究院一名土木工程師的王邦進回憶道。
　　十多年過去了，這種現(xiàn)象依舊普遍存在。“混凝土的強度是一棟建筑物能否抵御強烈地震的一個重要環(huán)節(jié)。但我從電視上看到，汶川大地震中一些倒塌校舍的混凝土像渣滓一樣，一揉就碎了。”
　　《財經(jīng)》記者從四川省政府投資非經(jīng)營性項目代建辦公室在6月2日提交省抗震指揮部的一份報告中獲知，省建設廳調(diào)查組的初步結論，將汶川大地震中大量公共建筑倒塌的原因歸結為三點：抗震標準不達標、結構設計不合理、施工質量不合格。這與此前四川省教育廳把房屋倒塌歸結為“地震烈度超過建筑設防強度”的結論并不一致。
　　如今，四川省震區(qū)縣市已紛紛擬定重建計劃，所需資金相當龐大。不過，資金或許不是學校災后重建最大的挑戰(zhàn)，如何善用政府投入和社會募捐而來的每一分錢，蓋出安全的建筑，更重要。

“不至出現(xiàn)如此慘烈的倒塌場面”
　　5月23日，汶川地震兩周后，清華大學城市規(guī)劃設計研究院院長尹稚曾帶隊的多名建筑專家進入災區(qū)調(diào)查建筑倒塌情況。此時，震區(qū)已聚集上千名來自全國各地的專家，但幾乎沒人愿對建筑倒塌問題作公開評價。
　　一周后，《財經(jīng)》記者獲得幾份清華大學城市規(guī)劃設計研究院對部分地震倒塌建筑的調(diào)研工作簡報。報告顯示，調(diào)查的地震建筑多存在嚴重質量問題。
　　因北川等震中地區(qū)尚處在封鎖狀態(tài)，這份報告主要針對都江堰及綿陽兩個非震中地區(qū)的建筑倒塌情況展開分析。
　　報告稱，“都江堰絕大多數(shù)為多層建筑，結構形式主要為磚混結構（含底框）及框架結構。破壞較為嚴重的是磚混結構，特別是底框結構。”
　　“磚混結構的整體倒塌較為嚴重，初步分析其原因為：多數(shù)樓板采用預制板，結構整體性較差；樓面未作現(xiàn)澆層；預制板安裝未采用硬架支模方式與圈梁連為一體。”據(jù)專家介紹，這種結構的建筑違背了建筑抗震的質量標準，即使未倒塌，亦屬不合格建筑。
　　清華大學專家還對綿陽市三棟建筑進行了對比調(diào)研，結論是：三座建筑均存在質量問題。
　　清華大學專家赴震害較嚴重的綿陽安縣老城考察發(fā)現(xiàn)，“多層磚混變形為嚴重的剪切破壞，某些裂縫的寬度達50毫米以上，承重墻已嚴重破壞。從已破壞的墻體可以看出，多數(shù)建筑的施工質量較差，砂漿飽滿度甚至不足50％，從而加重了震害。”
　　梁偉副院長表示：“這次地震，很大部分的人員傷亡都是由于建筑導致。按照建筑規(guī)劃嚴格施工的建筑，在地震中并不會倒塌。凡是瞬間垮塌的房屋，肯定不符合建筑規(guī)劃要求。”
　　他具體分析說：“要么設計不符合，要么施工不符合。如果按照規(guī)范建造的房屋，即使地震烈度達到11度，頂多有錯動，成危房，不應該倒。”
　　另據(jù)1989年11月原建設部發(fā)布的《建筑抗震設計規(guī)范》，建筑物必須達到一定抗震設防標準的強制性規(guī)則。這部強制性的國家技術規(guī)范明確規(guī)定：“按本規(guī)范進行抗震設計的建筑，其抗震設防的目標是：當遭受低于本地區(qū)抗震設防烈度的多遇地震影響時，一般不受損失或者不需要修理可繼續(xù)使用；當遭受相當于本地區(qū)抗震設防烈度的地震影響時，可能損壞，經(jīng)一般修理或者不需要修理仍然可以繼續(xù)使用；當遭受高于本地區(qū)抗震設防烈度預計的罕遇地震影響時，不至于倒塌或者發(fā)生危及生命的嚴重破壞。”
　　建筑業(yè)內(nèi)俗稱“小震不壞，中震可修，大震不倒”的說法，即由此而來。
　　“這場地震對土木工程業(yè)的震動不止8級，每一個搞建筑的人都在心痛。”王邦進說。他在地震后寫了一篇博客，題為“一個土木工程師的懺悔”，在網(wǎng)上廣為流傳。在這篇文章中，王邦進亦提到，按照建筑抗震標準設計的房屋，即使遭受超過其設防強度的地震，也不會在瞬間倒塌，從而為人們留下充裕的逃生時間，避免如此重大的人員傷亡。
　　王邦進告訴記者，建筑遭遇強烈地震后倒塌的方式，可分為“脆性倒塌”和“延性倒塌”。按照抗震標準建造的房屋，因為有充足的鋼筋結構支撐，在遭遇強烈地震時，即使嚴重扭曲變形，也不會在瞬間倒塌即“脆性倒塌”，而只會“延性倒塌”，從而確保更多的人逃生。“汶川地震中倒塌的校舍，多在幾秒鐘內(nèi)變?yōu)閺U墟，極為罕見。”王邦進說。
　　結構力學專家、湖南大學設計研究院第四研究所所長何放龍亦對《財經(jīng)》記者表示，如果按照新修訂的抗震設計規(guī)范施工，不至出現(xiàn)如此慘烈的倒塌場面。“混凝土建筑技術已經(jīng)非常成熟，事先按照安全計算公式設計防震標準，已經(jīng)沒有任何問題。”
　　美國喬治亞州注冊建筑師安德斯卡洛斯曾在美國亞特蘭大安全監(jiān)理機構從業(yè)七年，并在建筑業(yè)從業(yè)30余年。他在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，以其從事建筑結構設計多年經(jīng)驗，僅從照片便可發(fā)現(xiàn)，許多倒塌校舍系建筑質量問題。
　　“那些倒塌的學校，如果運用更充足的金屬絲加固鋼筋，之后灌注水泥，地震發(fā)生的話，建筑可能會開裂，但是絕不會倒塌成這個樣子。”卡洛斯表示，中外建筑成本及技術性差異，并不是造成此次地震中大量建筑倒塌的主要原因。
　　“讓建筑達到合格的質量標準，只需增加2％-5％的成本，沒有任何技術難度，建筑質量的問題主要是監(jiān)管。” 卡洛斯說。

脆弱的公共建筑
　　截至記者發(fā)稿，汶川地震死亡人數(shù)已近7萬。因地震發(fā)生在上班時間，人口稠密的學校、醫(yī)院等公共建筑的大量脆性倒塌，是傷亡如此慘重的原因之一。四川省建設廳報告便明確提出，公共建筑在此次地震中倒塌嚴重，急需提高建筑質量。
　　原建設部頒發(fā)的《民用建筑設計通則》規(guī)定，我國的建筑主要分為兩類，即工業(yè)建筑和民用建筑，其中民用建筑根據(jù)功能分為居住建筑和公共建筑。公共建筑一般由政府出資興建，城鎮(zhèn)住宅建筑一般納入市場體系，由開發(fā)商出資興建，農(nóng)村住宅則一般以自建為主。
　　2004年修訂的《建筑工程抗震設防分類標準》規(guī)定，大部分公共建筑依其重要性均屬甲類及乙類建筑，其中，醫(yī)院等特別重要的建筑屬甲類建筑，學校則屬乙類建筑。其抗震標準要求在該地區(qū)設防的烈度標準基礎上，增加一度。而住宅建筑屬丙類建筑，僅需按該地區(qū)設防烈度標準建造即可。
　　“這次地震中，公共建筑暴露的質量問題，與投資主體所決定的建筑制造體系有一定關系。”全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會秘書長張雪舟表示。該商會赴震區(qū)調(diào)研組的初步調(diào)查亦顯示，學校等公共建筑在地震中多呈現(xiàn)脆性倒塌，顯得比許多商品住宅更加脆弱。
　　“公共建筑投資主體一般為政府，由政府確定施工單位、監(jiān)理單位，權責及利益主體均不明確，缺乏第三方監(jiān)督，較易滋生腐敗，質量亦難以保證。”張雪舟說。
　　不同特點的公共建筑，在此次地震中的表現(xiàn)亦不盡相同。“國家重要工程建筑責任重大，在建造時一般都能保證工程質量，但一般公共建筑上行政問責的制約力量效力很弱。這也使得公共建筑既缺乏市場監(jiān)督，也缺乏來自第三方的行政監(jiān)督。”張雪舟說。
　　一些捐資興建的學校，在此次地震中體現(xiàn)其質量遠高于政府投資興建的學校，這也說明投資主體的參與對確保建筑質量的直接影響。
　　據(jù)《南華早報》報道，香港同胞在四川捐資興建的62所希望學校在地震中均未倒塌。被網(wǎng)友稱作“史上最牛希望小學”的劉漢小學，亦是一所捐資興建的學校。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，這些學校既未提高抗震設防標準，亦未額外增加建筑成本，主要是在施工過程中嚴格監(jiān)理，確保質量。
　　“捐助工程中，捐助方對工程質量的嚴格監(jiān)督，是這些學校質量強于政府投建學校的主要原因。”張雪舟說。
　　據(jù)北京市建委一位原主管領導向《財經(jīng)》記者介紹，公用建筑通常的建造管理模式是地方財政撥款出資，出資方僅負責項目立項及資金審批。由使用單位臨時組建業(yè)主委員會或基建辦，確定施工單位、監(jiān)理機構。業(yè)內(nèi)俗稱“項目開了搭班子，工程完了散攤子”，投資實體不明確，權責不明確，對工程質量的監(jiān)督效力很弱。一旦發(fā)生質量問題，一般只能問責到施工方，難以問責到建設方。
　　另一方面，《建設工程質量管理條例》規(guī)定，國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務院鐵路、交通、水利等有關部門按照國務院的職責分工，負責對全國的有關專業(yè)建設工程質量的監(jiān)督管理。即各部委機關均下設基建管理部門及質監(jiān)部門，負責本系統(tǒng)內(nèi)公共建筑的建造施工。這使得各系統(tǒng)公共建筑的管理體系形成一個個“獨立王國”。
　　以學校為例。其招標、施工、監(jiān)理、質監(jiān)，均由各省教育廳下屬建設部門負責管理，建設部門幾無監(jiān)管權。教育系統(tǒng)集多種角色與一身，既是投資人，也是工程執(zhí)行者，還是裁判員。每個項目均自投、自建、自查、自糾。
　　很難想象這樣一套投資建設和監(jiān)控體系能夠有效維護工程質量。而一旦工程發(fā)生質量問題，面臨的另一層尷尬是很難明確直接的責任人。

弱勢監(jiān)理
　　清華大學城市規(guī)劃設計研究院常務副院長梁偉認為，建筑質量問題不僅是建筑標準的問題，更重要的是施工規(guī)范的問題。
　　“建筑工地各環(huán)節(jié)監(jiān)管缺失，使得建筑喪失了起碼的‘免疫力’，是地震中大量建筑瞬間垮塌的癥結。”王邦進認為，確保建筑質量的這一“免疫系統(tǒng)”，是工程監(jiān)理制。
　　建筑工程監(jiān)理，是指工程監(jiān)理單位受建設單位的委托，對建筑工程進行監(jiān)督和管理。
　　1984年，世界銀行在中國貸款修建的魯布格水電站，是監(jiān)理制實施的開端。其時，該工程首次引入日本大成公司等國外承建商。在施工管理中，實行國際通用的標準化FIDIC (國際咨詢工程師聯(lián)合會)合同制，引發(fā)了中國建筑工程管理的一次深層體制改革。
　　咨詢工程師體制，是國際通行的一種工程管理模式。項目業(yè)主與咨詢工程師訂立合同，由后者負責協(xié)調(diào)該項目招標、工程造價、并全權負責監(jiān)督工程質量。
　　仿效這一體制，原建設部于1988年發(fā)布了《關于開展建設監(jiān)理工作的通知》，推行以公司為主體的監(jiān)理制度，隨后要求公共建筑及成片開發(fā)的住宅小區(qū)必須實行監(jiān)理制。
　　該制度旨在令監(jiān)理公司、施工承包單位及建設投資主體形成一種相互制約的“三角關系”。監(jiān)理公司的職責在于對工程的質量、投資、進度實施控制，對合同和信息實行管理，并協(xié)調(diào)參建各單位間的關系。業(yè)內(nèi)俗稱“三控二管一協(xié)調(diào)”。
　　然而，這一職能卻很難完整實現(xiàn)。“現(xiàn)實情況是，監(jiān)理公司一般只負責工程質量，而僅此一項也往往名存實亡。”一位監(jiān)理業(yè)人士向《財經(jīng)》記者透露，“監(jiān)理公司在實際工程管理中，處于毫無權力的弱勢地位。”
　　在監(jiān)理公司、施工承包單位及建設投資主體三方關系中，建設方掌握工程各項目招標的最終決定權，具有較強的議價能力。
　　工程項目中，普遍存在的拖欠施工款現(xiàn)象，令施工承包單位不得不墊資承建，監(jiān)理公司的勞務費用亦難保障。
　　據(jù)上述監(jiān)理業(yè)人士透露，國家發(fā)改委規(guī)定，監(jiān)理工程費用按項目投資規(guī)模，以一定比例提取。如工程投資在500萬元至1000萬元之間的工程，其施工階段監(jiān)理費為2％-2.5％。但是，由于建設方惡意壓價以及監(jiān)理單位的惡性競爭，監(jiān)理公司一般只能獲得0.3％的監(jiān)理費。這一費用有時尚不足以支付一名監(jiān)理工程師的工資。
　　另一方面，盡管原建設部明確規(guī)定了總監(jiān)理工程師在施工進展各環(huán)節(jié)的職責，并要求每一個工程環(huán)節(jié)必須有監(jiān)理工程師簽字，方可進入下一階段，但因建設方與施工方為追求工程效率，處于弱勢地位的監(jiān)理公司很難因工程質量問題強迫施工方停工整改。
　　受利潤及權限制約，一些監(jiān)理公司逐漸蛻變?yōu)閽炫乒荆踔翆⒈O(jiān)理制演變?yōu)椤凹t包”制，成為建筑業(yè)灰色利益鏈的一部分。

官方質監(jiān)責權不對稱
　　某種意義上，汶川大地震不幸扮演了一個最公正的“監(jiān)理”角色，給那些倒塌的房子打出了“不合格”分數(shù)，也給中國建筑行業(yè)特別是公共工程建筑敲響了警鐘。
　　在這一鏈條上，與監(jiān)理制一同失效的，還有來自政府的質監(jiān)體系。
　　1986年，原建設部及各部委下屬基建主管部門建立了一套縣以上四級工程質量檢測管理體系，主管工程驗收。只有驗收合格的工程，才能取得竣工許可證。
　　但是，和政府有著千絲萬縷關系、充當“裁判”職責的質監(jiān)所，卻還具有“創(chuàng)收”功能。質監(jiān)所具有檢驗工程質量的義務，并收取費用，卻不承擔相應責任。《建設工程質量管理條例》第三條規(guī)定，建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位依法對建設工程質量負責，這其中卻沒有列入質監(jiān)單位。
　　前述北京市建委領導告訴記者：“只要在工程驗收階段沒有發(fā)現(xiàn)嚴重問題，質監(jiān)系統(tǒng)一般不會與建設方為難。在這個階段，由質監(jiān)所決定工程返工是不現(xiàn)實的。在權力博弈中，質監(jiān)系統(tǒng)也是弱勢機構。”
　　“作為確保工程質量的最后一個環(huán)節(jié)，質監(jiān)所卻無需為此承擔任何連帶法律責任。這一問責環(huán)節(jié)的缺失，令其幾乎形同虛設。”上述監(jiān)理業(yè)人士表示。
　　“中國政府需要建立一個強有力的監(jiān)督機構，以保障建筑工程質量。”卡洛斯說，他在中國工作多年，屢為施工階段不遵從質量標準的現(xiàn)狀而感到震驚。
　　四川省代建辦在此次地震后，特別在報告中建議針對學校、醫(yī)院等公共建筑推行代建制，以解決公共建筑的質量監(jiān)管問題。
　　代建制，是指政府通過招標方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理企業(yè)，負責對公益型、非經(jīng)營性政府投資項目進行投資管理和建設實施，項目建成后交付使用單位的制度。這一國際通行的公共工程建設制度，主旨在于引入市場機制，解決公共建筑項目權責不明晰的問題。
　　“代建制的確是一種公共建筑管理模式的制度進步，但現(xiàn)實中，亦受各種因素影響，并不能一定保證其實施效果。代建公司若如監(jiān)理公司一般被異化，仍舊解決不了根本問題。公共建筑監(jiān)管最主要的問題是令投資方擔負責任，對政府問責到人。”上述北京市建委人士分析指出。
　　中國提高公共工程的質量已經(jīng)刻不容緩。《財經(jīng)》記者采訪的諸多專家認為，當務之急是在引入市場機制的同時，設立強有力的監(jiān)督和問責環(huán)節(jié)。一方面，建筑業(yè)鏈條上最為強勢的兩端——建設方與政府，必須承擔質量監(jiān)督責任；另一方面，在公共工程建設問題上，賦予公眾以知情權和監(jiān)督權，以多層次的監(jiān)督來設置行之有效的質量監(jiān)管體系；一發(fā)現(xiàn)問題，立即啟動問責機制——這才是解決中國建筑危機的途徑。

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