后改革時代：打造全民社保網
南風窗
──全國人大常委、社會保障專家鄭功成專訪
本刊記者 陽 敏
《社會保險法(草案)》于12月23日由國務院提交十屆全國人大常委會第31次會議審議，這是首次提請審議，之前不足一個月，該法草案剛獲國務院常務會議的原則通過。進程可謂緊鑼密鼓。
盡管對于該法草案，尚存在諸多分歧與保留意見，但中國的社會保險體系建設早就呼喚一部“基本法”的到來，確已進入由局部試點到全面法制化的時期。為此，本刊專訪了全國人大常委會委員、內務司法委員會委員、中國人民大學中國社會保障研究中心主任鄭功成，鄭教授一直是中國社會保障改革與制度建設的積極推動者和參與者。
將GDP轉化為國民福利
《南風窗》：未來中國人人享有社保，這的確是個美好的愿景。您曾經提出“后改革開放時代”的概念，認為進入新世紀更要順應廣大人民的呼聲建設健全的社會保障體系，但從現實看，我國距離全民社保還很遙遠，很多人認為這是難以實現的夢想。您認為中國已經具備條件了嗎？
鄭功成：建設一個能夠解除國民后顧之憂的健全的社會保障體系，是順應時代發展與人民呼聲的正確選擇，也是我們國家在經歷30年的高速增長后將經濟增長成果逐步轉化為國民福利的理性選擇。
我認為，我國社會保障的發展目標已經明確，這就是到2020年建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，實現人人享有社會保障。這個目標明確以后，以往那種認為中國只需要面向少數人的補救式社會保障的觀點，那種認為建設統一社會保障體系是禍國殃民的看法，那種只強調個人自由、個人負責和漠視困難群體利益、固化群體福利權益差異的思維，那種分割取舍甚至嚴重曲解國民福利與經濟發展互促關系的片面取向，應當都不會再受到追捧。
我國的經濟基礎已經較為雄厚。2007年的GDP預計將超過23萬億人民幣，國家財政收入將超過5萬億，再加上國有企業的利潤收益與國有土地收益，政府控制的財力將達到7萬多億，以這樣的經濟發展水平與國家財力，建設一個水平適度的能夠覆蓋城鄉居民的社保體系是完全能夠做到的。
從現狀來看，在2006~2007年間，城市社會保障事業繼續發展，社會保險覆蓋面持續擴大，城鎮居民醫療保險試點正在進行，國家為解決城鎮居民的住房困難正在采取切實有效的行動；而在鄉村，義務教育的福利性通過《義務教育法》的貫徹實施正在恢復，新型合作醫療已經覆蓋了80%以上的農村居民，提前3年實現了國家十一五規劃的目標，今年又在農村全面建立了最低生活保障制度，這意味著城鄉最低生活保障制度一體化目標將很快變成現實，覆蓋城鄉居民的醫療保障體系亦有望在近3年間變成現實。還有國家決定未來3年將連續提高企業退休人員的養老金水平，以改善退休人員的生活并縮小企業退休人員與機關事業單位退休人員的養老金水平差距，等等。可見，道路雖然可能依然曲折，前景卻堪稱光明。
當然，基于我國城鄉差距、地區差距巨大的客觀現象，以及社會保障制度的殘缺現實，人人享有社會保障這一目標不可能一夜之間變為事實，它需要經過一個時期的制度建設才能逐漸實現。但加快社會保障制度建設已經刻不容緩，從現在起到2020年還有13年，如果不能馬上立足于中長期發展戰略統籌考慮城鄉社會保障體系建設問題，人人享有社會保障的承諾就可能成為難以完成的指標，甚至可能因城鄉分割、群體分割的固化而造成嚴重的社會分裂甚至對抗。
成就與教訓并存
《南風窗》：您曾經多次明確主張要確立“國民福利與國民經濟同步增長、社會保障權益公平的發展理念”，但如果法律和政策制訂者不能摒棄舊的思維模式，制度設計將無法順利推進，改革將舉步維艱。同中國其它各項改革一樣，社保制度改革也必然面臨巨大的體制性障礙，您一直致力于此，想必深有體會。
鄭功成：回顧中國社保改革20多年的歷程，我曾經用“成就巨大、教訓深刻”八個字加以概括。首先應當承認，社保改革的成就是巨大的，如果沒有社保改革及這些制度安排所發揮出來的功能作用，國家的改革發展不可能這樣平穩、快速，完全可能因社會分化的加劇與階層利益的進一步分割與失衡陷入社會危機之中，進而導致嚴重的經濟危機乃至政治危機。近10年來國家發展的事實已經充分證明，社會保障不是經濟發展的負擔，而是最有效益的投資。
強調教訓深刻，是因為以往改革中確實存在著不足、失誤，這些不足與失誤有些是漸進改革中無法避免的，有些則是應當避免而因各種人為原因而未能避免的，幾乎每點不足或失誤都會使國家與相關群體付出巨大代價，因此，以任何理由來為已經和正在付出的代價辯護都會顯得蒼白。
最為深刻的教訓，莫過于計劃經濟時期對各項社會保障事務的有序管理體制在改革時期被打破后未能夠及時確立新的有序的管理體制，反而是部門分割帶來制度分割。例如，上世紀80年代中期國家對勞動保險制度進行不當分割，讓勞動部門管理國有企業職工、保險公司管集體企業職工，到90年代更分割成11個部門或行業自行統籌社會保險，這種部門分割導致的制度分割造成了極為嚴重的后果，許多地方集體企業退休人員陷入沒有養老金的困境即是當初分割制度結下的惡果。
90年代初期，在缺乏嚴密論證并對必然出現的勞動者權益受損未做任何財務準備及預案的條件下，就輕率地用統賬結合模式簡單地替代當時的現收現付制，并在下發兩個方案的同時讓各地自主選擇并重新設計方案，幾乎是一夜之間就在一個國家出現數百種養老保險方案，結果造成了養老保險迄今仍然停留在地方統籌的層面，并在某種程度上蛻化成地方利益，甚至被國外看成了衡量投資環境的一個因素，許多勞動者因制度的地方分割而付出了很大代價。
再如2000年將社會保險費由社保經辦機構統一征收改為由各省市自治區自主確定征收機構，部分地區改由地方稅務系統代為征繳，結果制造了一個國家兩個征收機構并存的世界獨例，記賬不清的風險已經出現。日本2007年因養老金記賬不清，導致安倍政府垮臺的重大政治危機應當視為給我們的警鐘。
可見，部門職責紊亂確實是最值得擔憂的一個體制性障礙，它直接影響著制度設計與技術方案的理性選擇，造成制度分割并惡化了制度環境，同時損害著主管部門的權威與職責，造成無法問責的無序格局，也必然損害著社會保障制度的完整性、統一性與理性發展。
分歧與爭論的實質
《南風窗》：據我所知，在《社會保險法》修訂的過程中，社會保險費改稅的呼聲很強烈。在觀念爭論的背后，是否存在著深層的利益博弈？
鄭功成：我其實非常不愿意將社會保險費改稅之爭看成部門利益之爭，更愿意將這種分歧看成是對社會保險制度模式選擇的不同理解。但這種分歧客觀上完全可能損害社會保險制度發展的理性。
記得1998年前后，國內曾經熱議社會保險費改稅的問題，我當時即專門論證其不可行或者應當緩行，并將這一結果作為專題報告提供給當時的國務院主要領導同志，希望中央在所謂社會保險費改稅的呼聲中保持理性。
因為對社會保險選擇征費還是征稅都只是實施這一制度的工具與手段，它完全取決于制度模式及其財務機制的選擇。征稅方式要求與普惠性制度安排和現收現付式財務機制相適應，征費方式卻可以滿足選擇性制度安排和部分積累或者完全積累式財務機制。換言之，如果我們選擇的是普惠性的、現收現付式的社會保險制度，當然也可以采取征稅方式，但并不必然排斥征費方式；如果我們選擇的是選擇性制度安排和部分積累或完全積累的財務機制，就只能選擇征費方式。因此，征稅還是征費，決定于制度模式與制度目標，是目標決定手段，而不是手段來扭曲制度模式的目標。
從我國現行制度模式出發，很顯然，社會保險在相當長時期內仍將是選擇性制度安排，作為其主體項目的基本養老保險仍將采取統賬結合的特殊部分積累財務機制，這就決定了我們必須堅持參保人權利義務緊密結合并為應付人口老齡化而做相應的財務積累準備，這當然只能與征費方式相容而無法與征稅方式相容。因為稅收的公共性與個人賬戶的私有性沖突，稅收的平衡預算與基金的積累相沖突，稅收對勞動者權利義務直接對應關系的模糊性與現行制度安排要求參保人權利義務清晰對應相沖突。因此，社會保險費改稅至少在現行制度安排下是非理性選擇，其后果必定是扭曲社會保險制度自成系統地理性發展。
至于有人提出社會保險費改稅可以增強社會保險的強制性，這顯然是違背法治精神的。因為征費還是征稅，都是由社會保險法律規定的，都是強制性的，如果在中國只有通過稅務機構征稅才能籌集社會保險資金，社會保險經辦機構或者其他機構卻不能依法做到，那只能說人們尊重和敬畏的不是法律的權威，而是享有“特權”的部門權威，這不僅與社會保險制度的法律強制不符，更是對法治原則的漠視，是改革中必須徹底摒棄的人治遺產。因此，我10年前研究得出的結論在今天依然有效，因為我們國家還不可能就此走向社會保險普惠制，人口老齡化也不允許我們重回現收現付的老路上去。
《南風窗》：明確界定政府在不同社會保障制度中的財政責任、監管責任與服務責任，對于建設覆蓋城鄉的社保體系至關重要。
鄭功成：我一直主張，中國的社會保險制度應該遵循權利義務相結合的原則，理性地選擇走勞資雙方分擔責任、政府支持或者扶持的自我發展道路，最終實現社會保險自成系統、自我平衡的理性目標。要實現這一目標，首先應當讓社會保險與國家財政保持適當距離，這當然不是說國家財政對社會保險制度可以不承擔責任。對社會保險制度而言，政府至少有三種責任：一是政府承擔起對機關事業單位職工的社會保險責任，這是它的雇主責任；二是政府應當對社會保險制度的管理及運行承擔責任，這是它的公共財政責任；三是政府還應當承擔起社會保險制度轉型成本及對中老年職工的歷史欠賬清償責任。
這種責任的承擔，并不構成政府通過財政來主導社會保險制度的理由，國家財政最好是在與社會保險制度保持距離的前提下承擔自己的上述責任。反之，社會保險制度的權利義務對應關系將因國家財政的直接介入而模糊化，勞資分責的格局也將陷入混亂，這一制度將喪失長期理性地自我發展的動機與機制。
《南風窗》：那么中央政府與地方政府之間的職責劃分呢？
鄭功成：在中央政府與地方政府之間，有必要確立社會保障事權與財權相適應的體制，基本養老保險、軍人保障、國民教育福利等需要由中央政府承擔責任，社會救助可能需要分擔責任，而福利事業等在相當長的時期內由地方政府切實承擔責任將是合理的選擇。需要強調的是，社會保險制度轉型前的歷史責任急切需要找到合理的化解方案，這既是理清中央政府與地方政府之間責任的鑰匙，也是建設覆蓋城鄉居民社會保障體系的關鍵所在。
誰來監督社保基金？
《南風窗》：您一直主張社會保險制度應采取垂直管理體制，那么您能談談目前社會保險屬地化管理中存在的問題嗎？
鄭功成：社會保險制度的基本目標是解除勞動者的后顧之憂，并通過增進勞動者福利來達到化解勞資矛盾與維護社會公平正義的目的，同時它還肩負著創造公平的市場競爭環境、維系勞動力市場統一的重要職責。社會保險制度的本質要求必須是全國統一的制度安排，而全國統一的制度安排當然需要采取垂直管理體制，即地方社會保險機構應當成為中央社會保險機構的派出機構，而不宜成為地方管轄的機構。
類似于深圳、上海等地暴露出來的社會保險基金案件，其實是現階段對社會保險采取屬地管理格局無法避免的。選擇集中型垂直管理體制，將能夠從根本上改變現行社會保險分散管理易于失控的局面，同時還可以提高整個制度的運行效率，并有效規避社會保險基金管理及投資運營中的巨大風險。
屬地管理作為1998年國家統一部分行業分割統籌養老保險格局的過渡措施，其實已經或正在完成其歷史使命。當然，從社會保險制度的現實出發，垂直管理一步到位還有一定困難，但可以先從基本養老保險全國統一并實行垂直管理做起，這樣將改變地區分割管理的現有格局，真正讓社會保險制度走向統一，并成為人民放心的社會保障制度。
《南風窗》：具體到社保資金監管的問題上，如果沒有社會監督，那么無論地方管理或是中央管理，問題都有可能出現。在目前的情況下，是否有可能在制度設計上將有效的社會監管落到實處？
鄭功成：我完全贊同社保資金要強化社會監督。這一點與強調集權監督、集中管理是相輔相成的。集權監督、集中管理不僅是為了真正實行問責制，更是為了確保社會保險制度的完整性、系統性不被破壞，并實現有序運行。但集權監督、集中管理必須接受社會監督才能避免出現運行失范的問題。在這方面，我主張有相應的途徑讓勞資雙方參與監督，因為勞資雙方才是社會保險制度的最終責任主體。為此，還應當在制度設計中確保社會保險制度的運行公開透明，并明確賦予工會、雇主組織參與監督的權力，只要公開透明，就會有人監督，包括媒體以及社會各界都可以成為監督者。
步入法制化的新時代
《南風窗》：您一直主張要構建多元化、多層次的“中國特色”社會保障體系，并強調要在統籌考慮、整體設計、循序漸進的原則下，建設覆蓋城鄉居民的社保體系。那么，您是否能談談您所構想的社保改革路線圖呢？
鄭功成： 改革開放以來，我們長期將對社會保障的關注點放在社會保險制度上，其實是不太正常的現象，因為忽視了困難群體的需求和老年人、殘疾人等的福利需求。因此，現階段要討論的應當是一個健全的、完整的由多個保障系統及其項目組成的社會保障體系，各個保障系統與項目之間在嚴格分工的條件下共同構成一個嚴密的社會安全網，這是確保人民安全與幸福的基本制度保障。
從當前現實出發，我認為應當重點考慮“二免除一解除”的社會保障制度骨架，優先構建覆蓋城鄉居民的社會救助體系與醫療保障體系，前者可以免除全體國民的生存危機，確保全體城鄉居民不因生活困難而陷入絕望的境地，后者可以免除全體國民的疾病醫療恐懼，確保城鄉居民疾病后顧之憂得到解除。建立城鄉一體化的最低生活保障制度又構成了城鄉一體的社會救助體系的核心與基礎，然后再向綜合型的社會救助體系擴展；從相對公平的多元制度組成的覆蓋城鄉居民的醫療保障制度向公平的一元化的覆蓋全民的醫療保障體系邁進，也是合理的現實選擇。所謂“一解除”，即高度重視老年保障體系建設，盡快擴大基本養老保險的覆蓋面，積極促進各項老年福利事業的發展，真正解除國民養老的后顧之憂。
在重點完善上述三大制度骨架的基礎上，還應適時促進殘疾人福利事業等各項福利事業快速發展，積極引導社會慈善公益事業、企業年金制等各項補充保障機制的建設。這樣，中國社會保障體系的輪廓也就清晰了。
不過，從地域來講，我認為還應當確立鄉村優先的戰略，公共資源投入應當優先考慮并滿足農村居民的社會保障需求，并在滿足這種需求的過程中盡可能地消除城鄉居民的身份差異。
《南風窗》：《社會保險法(草案)》于12月23日由國務院提交十屆全國人大常委會第31次會議審議。您既是這部法律的積極推動者，又是國家立法機關的組成人員，在您看來，這部法律的制訂目前面臨哪些亟待突破的瓶頸？如果在關鍵問題上無法達成共識，立法的預期目標恐怕難以實現，即便法律出臺，是否可能成為一紙空文？
鄭功成：社會保險法終于進入國家立法機關審議的階段，這是我多年來的期望，因為我國的社會保險改革與制度建設不能長期試而不定，而是必須進入定型、穩定、可持續發展階段。那種依靠紅頭文件或低層級的法規來指導社會保險制度建設的時期不能再無限期地延續下去了。因此，法律草案進入立法機關審議是社會保險制度建設中的一件重大的事件。
然而，我們還不能指望剛進入立法機關首次審議程序的社會保險法就是一部完美的法律，這是現階段無法實現的目標。我曾經多次講過，我國是需要一部社會保險法律，但現階段還無法制定一部完美的社會保險法律。而在國際上，德國1883年通過的世界上第一部社會保險法——疾病醫療保險法迄今已經修正過70多次，這一事實也表明社會保險制度其實是需要在不斷修正法律中走向完善的。
就我國的現實而言，各項社會保險制度還在變革之中，一些改革試驗并未成熟，還需要深入探索，更需要科學評估，再加上各種利益關系錯綜復雜，新舊矛盾相互交織，審議中的社會保險法不可能超越這一現實。但毫無疑問，通過社會保險立法，必須要解決這一制度中的一些重大問題。1998年我曾在全國人大財經委員會的一次專家座談會上講過，即使法律只解決了社會保險的國家擔保信譽和覆蓋范圍內用人單位與勞動者參保并強制履行繳費義務的問題，對我國社會保險制度建設也會起到巨大的推進作用。
在社會保險法的制定中，法律當然必須確保這一制度的可靠性與穩定性，必須明確這一制度實施過程中的強制性及強制手段，必須明確勞資雙方的法定義務與權利，并在勞資分責、政府扶持、國家擔保的基礎之上實現對勞動者社會保險權益的切實維護，同時還要解決誰監督、誰管理的問題，并規范責任的分擔方式與問責制。如果這部法律在解決這些基本問題的條件下還能夠對這一制度的規范運行與良性運行做出相應的規范，社會保險制度就由此走向真正的定型、穩定發展階段了。
同時，即使這部法律在2008年獲得通過，也還需要有專門的養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險等法規或實施細則，才能達到全面規范社會保險制度的目的。無論怎樣，《社會保險法》(草案)提交立法機關審議，都是這一制度走向定型、穩定、可持續發展階段的實質性進展，它表明了我國社會保障體系建設由試點階段開始步入法制化建設時期。
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
