重分“土地出讓金”
    常紅曉/文  /總155期    2006-03-20 00:00:00
 
土地出讓金主要給予農民，目前仍是一個立意宏大但難以實現的目標

　　“土地出讓金”，一個原本專業且冷僻的術語，隨著“新農村建設”的提出，逐步成為熱門詞匯。
　　“土地出讓金”，系指國有土地使用權出讓的收益，通俗地說就是“地價”。由于現今被出讓的土地主要源于農地征用，因此現階段土地出讓金的實質，是農用地轉為建設用地的增值收益。
　　在實際操作中，地方政府獲得土地出讓金后，一般要先行支付各種土地規費和征地補償；此后如有凈收益，則多用于城市建設和土地開發，用于農業和農村的比例其實很低，學者戲稱之為“取之于農，用之于城”。其結果，是“城市日新月異，農村山河依舊”；而由于農民權益受損，土地出讓金分配亦成為引發農村諸多群體性事件的根源之一。
　　2004年上半年，中國社會科學院農村發展研究所王小映博士等專家，對四川成都市新都區、安徽桐城市、江蘇昆山市三地的土地出讓金分配問題做了專題調查。調查組發現，工業用地出讓的增值收益扣除征地管理費后，用于農業和土地開發的比例，在中國西部最高為45％，東部最低是29％；而經營性用地出讓的增值收益中，用于農業和土地開發的比例只有10％到25％。
　　為了改變這種失衡狀況，2004年初，國務院出臺文件，要求地方政府至少要拿出“土地出讓金純收益”的15％，專項用于農業土地開發；今年2月20日，溫家寶總理在中央黨校新農村建設省部級專題研討班講話中又提出：“政府征用土地出讓收益主要用于農村。”據接近決策層的人士介紹，“主要用于”——應該意味著到一定階段，土地出讓金的純收益至少50％以上要用于農村。
　　今年3月14日，十屆全國人大四次會議閉幕后，溫家寶總理在答記者問時進一步宣布：“占用農民的土地要給予應有的補償，土地出讓金主要應該給予農民。”這可視為政府將土地出讓金收益分配向農民傾斜的最為明確和徹底的表態。
　　但問題的復雜性在于，土地出讓金是如何管理和使用的？中央的如是決心能否得到有效執行？《財經》記者采訪發現，目前土地出讓金的收繳、統計、使用和管理都極為粗放，并涉及中央和地方、中央相關部委的多重博弈。如果沒有更加徹底的土地制度改革，政府關于土地出讓金回流農村的決策，貫徹執行起來將極為困難；要實現“土地出讓金主要給予農民”的目標，幾乎是可望而不可及。
 
地方角力中央
　　政府征收土地出讓金始于上世紀80年代末。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅8588平方米地塊50年的使用權，土地使用權在中國第一次作為資產進入市場。1988年4月，全國人大修改《憲法》，增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的內容，國有土地使用權出讓由此正式“合法化”。
　　1989年5月，國務院發出《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》，規定國有土地使用權出讓的收入中，“40％上交中央財政，60％留歸地方財政。不論上交中央財政還是上交地方財政的收入，都主要用于城市建設和土地開發，專款專用”。
　　上述文件未及實施，兩個月后，財政部公布《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》，中央在土地出讓金分享上后退一步：土地出讓后，當地政府可“先留下20％作為城市土地開發建設費用，其余部分40％上交中央財政，60％留歸取得收入的城市財政部門”。
　　盡管按照此文件，中央提取的比例已降至32％，但面對全國3000多個縣市政府，中央政府實在鞭長莫及。由于無法核實土地開發的成本，很多地方與中央“打太極拳”，隱瞞、截留土地出讓收入，中央提取32％也很難落實。
　　在此種情勢下，1992年9月，財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，把中央對土地出金的分成比例縮小為5％；1993年底實行分稅制改革時，又把土地出讓金作為地方財政的固定收入，中央提取5％的規定也被取消。從此，土地出讓金全部劃歸地方政府，結果依然“主要用于城市建設和土地開發”。
　　在中央獲取土地出讓金比例節節后退的同時，地方政府越來越將此收益作為預算外收入的主要來源，有的比例甚至高達60％以上，遂有“第二財政”之稱。據2004年國土資源公報，當年全國共出讓土地17.87萬公頃，建設占用耕地14.51萬公頃，土地出讓價款高達5894.14億元。
　　國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英向記者回顧這段過程時認為，中央要求把征用土地出讓金主要用于農村，其初衷固然值得稱道；但是，“基于歷史教訓，如果沒有更加徹底的土地制度安排，沒有地方政府職能的調整，中央調整土地出讓金分配格局的意圖很容易被地方政府‘化解于無形之中’。”
 
失控的土地出讓金
　　一個基礎性的問題是：中央和省級財政部門目前并不掌握各縣市土地出讓金的準確信息。
　　這是一個扭曲的現實——全國每年真實的土地出讓金到底有多少？純收益有多少？不僅財政部說不清楚，甚至連國土資源部也說不清楚。之所以如此，主要是土地出讓金作為預算外資金，沒有真正納入財政預算，收入和支出都極不規范；更多的地方政府則用土地出讓金直接支付征地成本及各種稅費，甚至用于行政開支和腐敗消費，收支漏洞多多。
　　據全國人大2004年《土地管理法》執法檢查組的報告，“1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中近三年累計達9100多億元，扣除成本后的純收入約占四分之一。這些收入并未納入本級財政預算，成為一些地方盲目擴大城市建設規模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。”
　　受制于現有政績評價體系，很多縣市領導為了招商引資，大多采取壓低地價甚至“零地價”方式招商。如遼寧省，從1996年到2000年，由于土地出讓市場化程度低，免征、減征嚴重，土地出讓總收入僅80多億元，平均每年只有16億元。而沈陽“慕馬大案”曝光后，遼寧省通過改革土地出讓制度，嚴格土地出讓收益管理，僅2001年就獲利76億元，是2000年的2.6倍。
　　2004年初中央決定，地方政府要拿出至少15％的“土地出讓金純收益”用于農業土地開發，這是“土地出讓金回流農村”的第一步。但由于土地出讓金管理和使用混亂，中央無法確定各地的土地出讓金純收益。
　　所謂“土地出讓金純收益”，應該是土地出讓金總價款減去征地成本和各項稅費后的凈收益。但是，中央并無法核實各地真正的土地出讓金凈收益，于是在國土資源部的主導下，財政部、國土資源部聯合發文，對“土地出讓金純收益”制定了定額標準：首先把全國的土地以縣市區為單位分為15個等級，對各等級分別確定一個純收益標準；如要提取15％的純收益用于農業土地開發，就用經審批的農用地轉用面積乘以相應等級的純收益標準，再乘以15％即可。
　　對此，專家指出，采取上述定額計提純收益的辦法，并沒有考慮不同地段的差異，甚至也沒有考慮地價上升的因素，亦反證了土地出讓金管理的巨大混亂。
　　更值得關注的是，土地出讓金按規定應該如數上交國庫，但一些國土資源管理部門擅自設立“賬外賬”，將其截留。財政部綜合司住房土地處一位官員告訴《財經》：“一些國土部門截留土地出讓收益，財政部門根本無法管。土地出讓金的入庫數遠遠低于實際出讓金收入。”
　　因此，要把土地出讓金主要用于農民，前提是把目前全國的土地出讓金按照項目核算清楚，并嚴格收支管理，否則一切制度設計都是空中樓閣。但中國地域遼闊，地區差異巨大，加上高度分權化的財政體制，中央要把全國的土地出讓總收益和純收益核算清楚，絕不輕松。
 
分割殆盡的“蛋糕”
　　中央讓土地出讓金回流農村、回饋農民的決策，無疑是得民心之舉；可是，土地出讓金這個大蛋糕到底是怎么構成的？其中有多少真正可用于農民？對此很多人并不清楚。
　　記者采訪得知，在這個大蛋糕中，相當大的一塊叫做“新增建設用地有償使用費”（下稱土地有償使用費）。早在1999年，中央為遏制亂占耕地搞建設，規定在批準農用地轉用、征用時，對縣市政府征收土地有償使用費，由中央和省財政按三七分成，專項用于土地整理，確保耕地占補平衡。
　　這個土地有償使用費對地方政府來說，亦屬征用農地的成本，只能從土地出讓的增值收益中支出。目前中央和省征收到的土地有償使用費，大約占土地出讓總價款的10％-15％。這是從土地出讓金中切出的“第一塊蛋糕”。
　　地方政府征地時還要支付成本，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償、青苗補償費等。這些費用每畝地數千元到數萬元不等，這是從土地出讓金中切出的“第二塊蛋糕”。
　　此外，農地轉建設用地，還有耕地占用稅、耕地開墾費、各種土地規費等；征地后，為了招商引資的需要，地方政府還要自己投資搞基礎設施建設，把“生地”變為“熟地”（所謂“七通一平”）；土地管理部門還要按照土地出讓金入庫數，提取2％的征地業務費。這些林林總總的開支也要從土地出讓金中支出，可稱為從土地出讓金中切出的“第三塊蛋糕”。
　　據國務院發展研究中心中國土地制度改革課題組的調查，在東南沿海很多地方，政府協議出讓的工業用地，除去上述三塊的費用，已基本上沒有收益，甚至要低于成本供地；只有經營性用地在市場化“招拍掛”后，其收益彌補上述虧損后，如有剩余才能用于城市建設。
　　而對中西部地區的縣市，由于土地市場化程度差，招拍掛出讓土地的收益有限。同時，大量的公益性用地、重點工程用地、工業用地都是虧本供地；兩相抵消，真正的土地出讓金純收益可能是負數。
　　如此看來，土地出讓金這塊大蛋糕，在正常情況下已被各項費用分割殆盡。“土地出讓金主要用于農民”更多地被視為一個良好的愿望，因為可真正調整使用方向用于農民的已所剩無幾。
　　
“國有土地收益基金”懸念
　　中央新近提出“建設社會主義新農村”之后，方方面面已開始行動。據財政部長金人慶近期在中央黨校的一份內部講稿，今年國家將“調整土地出讓金使用和管理及其收入分配政策”。財政部正在研究在國庫中設立“國有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設用地有償使用費收支情況。
　　《財經》獲知，財政部的初步考慮是，“在保持現行國有土地出讓金一次性收取方式不變的基礎上，按國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，并規定不得作為政府當期收入安排使用，避免寅吃卯糧。”
　　這一思路的核心，是把土地出讓金收支納入財政預算，從土地出讓金中切出一塊，建立“國有土地收益基金”，給后任政府預留一些發展建設資金。
　　與此同時，國土資源部也向國務院上報了關于“建立國有土地出讓收益專項管理制度”的方案。據記者了解，該方案由國土資源部土地利用司和財務司共同起草，于去年底上報國務院副總理曾培炎。據接近決策層的人士透露，國務院已經把該報告批到財政部，具體由財政部牽頭調查研究并提出意見。
　　該方案的核心，是把土地出讓金和征地支出納入政府的特別預算管理，制定各項收支管理的獎懲規則；在此基礎上，在中央、省、市縣分別建立“國有土地出讓收益基金”，并規范各級土地收益基金的支出方向。
　　按照國土資源部方案，改革后，對農民的征地補償統一由政府承擔；縣市政府的“國有土地收益基金”在支付各種征地成本后如有結余，應該作為備用金，用于失地農民的社會保障、土地收購儲備、破產企業人員的分流安置、城市建設和土地開發等。
　　據記者了解，國土資源部的方案事先并沒有與財政部溝通，后者對該方案持有某些不同意見。其中最主要的分歧是，國土資源部建議從國有土地出讓金純收益中劃出一定比例，集中到中央和省級政府；財政部的看法是，1994年分稅制體制就已明確土地出讓金歸地方政府，目前再向上集中資金，并不符合法律程序。
　　以上方案都有其合理性。現實的問題則是，只要涉及土地出讓金的分割，就難免“上有政策，下有對策”；地方政府可能通過“虛增城市土地開發成本，把土地出讓金做小”，以規避中央的控制。國土資源部官員也認識到，實行“土地出讓收益專項管理制度”，首要問題是明確區分土地出讓金的“毛收入”和“純收益”。地方政府在出讓土地時，一年內所有用地者交納的土地出讓金總額就是“毛收入”；而真正的“純收益”，則應是剔除前述征地成本和各項收費、政策性支出后的凈收入。但要在全國范圍內把這兩個數據搞清楚，無疑難有結果。
　　諸多土地學者指出，在現存城鄉土地二元體制下，把土地出讓金主要給予農民，存在諸多制度難題和操作的困難；而要確保農民的土地財產權利，土地產權制度改革無論如何不可回避。
　　“在現行體制下，賣地權實際上在縣市政府，而批地權在中央和省政府，這才是土地出讓金問題的核心。如果不能阻斷地方政府的賣地機制，不能在土地問題上還權于農民，農地轉用的增值收益農民就很難得到，更談不上主要給農民了。”國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英這樣警告說。

西溪濕地公園征地調查
      《財經》雜志/總176期    2007-01-08 00:00:00
 
城市化與農地沖突系列調查之三
杭州市西溪濕地保護工程中的征地糾紛，凸顯中國現行農地征用的諸多制度缺陷

□ 本刊記者 常紅曉 楊海鵬 實習記者 于達維／文
    冬日明媚的陽光普照大地，溫暖宜人。在浙江省杭州市西郊的一個居住小區，47歲的農婦蔣明芝曬著太陽和鄰居閑聊。
　　“往年這個時候，也是農閑，但我們可以照料魚塘，收柿子。”蔣明芝對《財經》記者說。
　　蔣明芝的家，原來在距此不遠的西湖區蔣村鄉周家村二組，如今已成為西溪國家濕地公園的一部分。兩年前，隨著杭州市政府征地建設西溪國家濕地公園（下稱西溪濕地公園），她和鄉親們離開了祖居之地。因拒絕拆遷，蔣明芝還曾被治安拘留12天。
　　與蔣明芝有類似遭遇的還有蔣村鄉的其他農戶。自2004年初，杭州市政府決定建設西溪濕地公園一期工程始，世代居住于此的農戶們的生活就被打亂了。忽然間，他們于2004年1月15日被一次性轉為城市戶口；緊接著，杭州市政府以其身份已轉為市民為由，征用蔣村鄉周家村、深潭口村等四個村共5605畝農田、魚塘，用于建設西溪濕地公園一期工程。
　　在此同時，一期工程涉及的650戶農民的房屋被拆除。政府對宅基地未做任何補償，因拆遷補償問題，村民與當地政府也是糾紛不斷。一些農民上訪，曾被當地警方以各種罪名拘留。據不完全統計，被拘留的農民超過14人，拘留時間最長者達一個月。
　　
事緣“西溪濕地保護”
　　蔣村鄉的變遷，緣于杭州市政府主導的西溪濕地公園興建。
　　西溪位于杭州市西部，是一塊面積10平方公里左右的濕地，東距西湖僅5公里之遙。這里和西湖、西泠并稱為杭州“三西”，有“副西湖”之稱。稠密的水網、河道、水塘、沼澤、灘涂、島嶼，構成了獨特的水域生態景觀。因其生態調節作用，又被稱為“杭州之腎”。
　　據生態學專家介紹，所謂“濕地”，是指天然或人工，長久或暫時的沼澤地、泥炭地和水域地帶，包括河流、湖泊、灘涂、水庫、稻田以及低潮時水過6米的海域地帶。作為陸地生態系統的調節器，濕地可凈化水源、保護自然生態、供野生動物棲息、繁衍等。世界各國都很重視濕地的保護。
　　2003年9月，杭州市開始實施西溪濕地綜合保護工程。其中一個重要步驟，就是建設國家濕地公園。2004年1月，杭州市政府批復同意《西溪濕地綜合保護工程總體規劃》。
　　根據該總體規劃，西溪濕地保護分三個層次：一是濕地保護區，共計11.4平方公里，用于建設“西溪濕地公園”；二是外圍保護地帶，占地15.7平方公里；三是周邊景區控制區，用地范圍約為50平方公里。
　　西溪濕地公園則分五大區域：濕地生態養育區、民俗文化展示區、秋雪庵濕地文化區、曲水庵濕地景觀區、濕地自然景觀區等。整個公園規劃占地10.08平方公里（合計約1.6萬畝），共分三期工程，總投資40億元。其中，一期工程占地3.46平方公里，征地范圍涉及西湖區蔣村鄉周家村、王家橋村、深潭口村、三深村等四個行政村。
　　顯然，這是一個雄心勃勃的計劃。該計劃也得到國家林業局的首肯，被列為國家林業局示范項目。
　　不過，從一開始，在西溪濕地上生活和居住的農民對此就有不同的看法。由于征地后農民陷入失地又失業的境地，杭州市政府征地、拆遷的各項補償標準又大大低于同類土地和房屋的市場價，他們質疑：原來的農民世代在此務農并未破壞濕地，近年來依托當地特色自行開發的以“農家樂”式餐飲為主體的小型旅游活動也沒有破壞濕地。保護濕地生態是否一定要把原住農民全部遷走？以犧牲農民利益為代價搞濕地公園是否恰當？
　　杭州市政府則認為，遷移更有利于保護，而建設公園是保護濕地諸模式中的一種較具效益的選擇。在征地問題上，政府認為，西溪濕地公園一期工程征用了5600多畝農地，但并沒有改變其農用地性質，因此并不違規；其次，征用這些土地，除了征地補償費應付給村組集體，安置補助費、青苗補償費等都依現有政策支付給失地農民，還承諾給農民辦理“社保”等，應該說考慮到了農民的利益；第三，雖然未能對農民房屋實行“拆一補一”，但政府低價提供的農民公寓可以保障農民居住，農民還可因此有房租收入。
　　兩年來，因一期工程引發的矛盾和沖突并未平息。至2006年底，西溪濕地公園二期工程又正式實施，由此引發的沖突還在持續。
16次“分拆征地”
    西溪濕地公園項目的征地，以其面積大、力度強、速度快而矚目。
    2004年1月8日，杭州市政府決定成立由杭州市副市長項勤為總指揮、西湖區副區長黃春雷為副總指揮的“西溪濕地綜合保護工程建設指揮部”，成員由杭州市計委、建委、旅游委、財政局、規劃局、西湖管委會、國土局、林水局、環保局等單位負責人擔任。
    有如此眾多政府部門協力，相關征地拆遷審批異常迅速。2004年2月11日，杭州市政府發出《關于先行收購蔣村鄉周家村等撤村建居村土地的批復》。這份標為“杭政函（2004）21號”的文件宣布：“同意杭州市土地儲備中心對西溪濕地綜合保護前期涉及的蔣村鄉周家村、王家橋、深潭口、三深等四個已完成撤村建居村約373.6531公頃（合計5604.8畝）土地先行收購。”
　　兩個多月后，2004年5月8日，杭州市國土資源局、西湖區國土資源局聯合發出16個征地拆遷公告，宣布由杭州市土地儲備中心把西溪濕地公園一期工程所需農村土地約4364畝農地征為國有，并無償劃撥給西湖區政府，交由西溪濕地工程指揮部開發建設。
　　記者注意到，這16份“征地拆遷通告”都簽發于2004年5月8日前后，且文號相連，對應著西溪濕地保護第1至16地塊。上述通告顯示，這16個地塊的征地批準機關為杭州市國土資源局。
　　當地農民告訴《財經》記者，這16個地塊本是一幅完整的土地。
　　依照現行土地法規，中國只有省級政府和國務院具有征地審批權。而省級只有“一般耕地”525畝的審批權。超過525畝，就必須報國務院審批。西溪濕地擬征地面積為這一標準的八倍強。依據于此，當地農民認為，鑒于這16個地塊其實是一整塊土地，杭州市其實無權征用如此規模的農村土地。
　　這4300多畝農地中，還有相當一部分屬于基本農田。根據《基本農田保護條例》，征用基本農田，一分一厘都要報國務院審批。因此，征用這些土地更應報國務院審批。
　　杭州市國土資源局在上述16份征地文件中，每一地塊的面積都控制在525畝以內。記者輾轉得到九份由杭州市政府發布的征地通告，其中面積最小的為第12地塊，共計167畝；最大的為第6、9、10地塊，皆為450畝。
　　因此，當地農民認為，從征地權限看，杭州市政府以建設濕地公園的名義，一舉征用上述四個村4364畝相連的農村集體土地，超越其法定職權。
　　在《財經》記者采訪中，杭州市國土資源局有關人士對上述16份征地的正式批準文件諱莫如深，既不愿提供文本，也不肯接受采訪。
　　針對農民對征地程序的質疑，杭州市和西湖區兩級國土資源局一致答復說，西溪濕地綜合保護工程“在不改變農用地前提下征用土地是符合相關規定的”。但是，記者在西溪濕地保護現場看到，這些被征用的耕地，早在2004年后就被切斷了水源，早已不再用于耕種。同時，西溪濕地公園內正在修建兩條橫穿園區的公路和用于旅游休閑的會所，很難說“不改變農用地”。
　　不過，杭州市政府的征地行為，得到了上級有關部門的支持。據《西溪濕地公園簡報》，2005年9月15日，西溪國家濕地公園管委會副主任黃春雷，陪同浙江省林業廳副廳長葉勝榮、杭州市林水局副局長陳勤娟前往北京，向國家林業局匯報西溪濕地公園工作。
　　據該簡報，國家林業局野生動植物保護司領導與浙江省林業廳、杭州市林水局“達成共識”：盡快把“西溪國家濕地公園列為國家林業局示范項目，以利于二期綜合保護工程用地指標的爭取”。
“撤村建居”與“農轉非”
　　杭州市政府在回應當地農民和外界的種種質疑時，一再引證西溪濕地公園一期工程征地數千畝的另一個理由：上述四個村已經完成“撤村建居”。依照《〈土地管理法〉實施條例》第二條第五項，“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地歸國家所有”——因此，西溪濕地綜合保護工程征地符合法律規定。
　　但是，有權威農村問題專家在接受《財經》采訪時指出，上述手法并不鮮見。2004年上半年，深圳市未經審批把所屬兩個區27萬農民一次性轉為市民，并把956平方公里的農村土地一次性轉為國有。這一做法曾遭到諸多學者的強烈反對，并遭到國土資源部調查，最后明確“深圳做法下不為例”。
　　2005年3月4日，國務院法制辦、國土資源部等專門針對《〈土地管理法〉實施條例》第二條第五項發出解釋意見，重申“不得以征地為目的搞撤村建居”；并明確指出：只有在農民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉為城市居民后，才能對農民集體剩余的少量土地轉為國有（參見《財經》2006年第22期“深圳農地國有化‘特例’”）。
　　2005年6月12日，浙江省國土資源廳據此發出《關于進一步加強撤村建居土地管理工作的意見》，亦明確規定：“在土地利用總體規劃確定的城市規劃近期建設用地范圍內，土地被征收后剩余的人均耕地在0.2畝以下的行政村，經依法批準撤村建居，全部成員轉為城鎮居民的，其剩余集體所有土地可以依法征收為國有土地。”
　　也就是說，只有在城市規劃建設用地范圍內，人均耕地在0.2畝以下的行政村，才能實行撤村建居并征收剩余的集體土地。
　　以此為據，西溪濕地范圍內幾乎所有的行政村的農民，人均耕地多在1畝以上，顯然不適合通過集體“農轉非”和“撤村建居”的“創新”征用其土地。“西溪濕地公園一期工程征地發生在上述解釋頒布前，尚可不受約束，那么正在進行的二期工程就不應該繼續援用這種手法。”一位專家評述說。
　　采訪中，農民也反映，“撤村建居”和集中居住并沒有征求過農民的意見，也沒有召開村民大會討論。
　　《財經》記者曾多次聯系杭州市國土資源局有關負責人，要求就征地具體審批過程進行采訪。該負責人表示，需要和各個科室的人會商后再定。截至發稿時，《財經》尚未得到正式答復。
強制拆遷
　　杭州市政府給出的征地拆遷的又一個理由是，“農民高層公寓用地已經通過國土資源部審批”。據杭州市官方提供的資料，2005年8月18日，國土資源部《關于杭州市西溪濕地綜合保護及拆遷復建農居公寓工程建設用地的批復》（國土資函（2005）699號），批準杭州市拆遷安置用地67.0193公頃（合計1005畝）。
　　但是，有土地法律學者認為，由于西溪農民并不符合撤村建居的條件，上述文件自然不應成為當地政府征用農地和強制拆遷農民房屋的依據；同時，征地和拆遷發生在2004年上半年，而上述審批卻是一年后的事情，豈能將此審批“追溯”為征地和拆遷的依據。
　　為了加快征地拆遷進度，當地政府多方設法。在采訪中，記者看到西湖區蔣村鄉黨委、政府2004年4月28日聯署的一份文件，名為“關于群策群力加快征遷工作的意見”。該文件要求蔣村鄉所有機關干部“如實填報”在征地拆遷范圍內的親戚，并要求在三天內做好該親戚的工作，確保房屋拆遷的“及時丈量、評估、簽約”，如未能完成，“將停止單位工作”，并給予“相關行政處分直至辭退處理”。
    這份文件被當地農民稱為有“株連九族”之功，亦確有人“以身試法”——西湖區蔣村鄉政府經濟發展辦公室原聘用干部周玉法，家住周家村，由于沒有按時簽訂房屋拆遷補償安置協議，被鄉政府辭退。
    正是在這樣的政策攻勢下，僅僅半年時間，蔣村鄉一期工程涉及的650戶拆遷對象，便有630戶簽訂了拆遷協議。
　　西湖區蔣村鄉三深村農民沈炳炎告訴《財經》記者：“對堅持不搬的人家，從2005年上半年起，政府斷了電，村民沒辦法抽水種地，稻田都荒了。現在全村房屋大多已經拆掉了。”
    據當地房地產界業內人士透露，這些農民世代耕種和居住的土地，目前市場價至少每畝500萬元以上，但政府的征地成本只有不到10萬元，不及土地市場價的2%。
    據記者了解，上述蔣村鄉四個村的農地征用，按照各村人均土地面積，征地補償的費用有所不同。最低的為每人4.8萬元，最高的為每人7萬元。這些補償費用中，其中有3萬元屬于勞動力安置補助費，還有很少的青苗補償費和地上附著物補償費。
    又據當地農民反映，政府對農民房屋的拆遷補償標準為每平方米600元左右。當地市場房價每平方米則在5000元以上。“我們的地和房子怎么這么便宜呢？”沈炳炎對《財經》記者說。
    因動遷不力而被辭退的西湖區蔣村鄉政府經濟發展辦公室干部周玉法，最終也還是搬家了。他的原住房建于2003年，是一座漂亮的五層小樓。他告訴《財經》記者：“我們家的房子原來是550平方米，政府說有200多平方米是違章建筑，只按300平方米給了補償。安置房也只補了225平方米，沒有做到‘拆一補一’。”
誰來經營公園
    西溪濕地公園的征地之舉難以使農民信服，還在于這個“公益項目”已經發現了明顯的逐利色彩。記者在采訪中曾多次聽聞當地農民抱怨說：“早先我們在家門口自己搞旅游，政府看我們搞得好了，就來和我們爭利了。”一些當地人士也質疑：目前商業化的濕地公園運作模式，究竟有利于保護濕地，還是恰恰相反？
    2005年4月，在西溪項目工程開工時擔任西湖區委書記、“濕地公園”管委會主任的高乙梁曾撰文《打造西溪模式》稱，對于如何保護西溪濕地，曾有三種不同的規劃意見：一是“風景旅游區模式”；二是“濕地保護區模式”；三是“濕地公園模式”。最后，“濕地公園模式”以及“積極保護”的思路，被決策者采納，即“在保護的前提下進行適度利用，通過適度利用實現更好的保護”。
    據介紹，三種模式中，“風景旅游區模式”是盈利目的，商業開發強度大；“保護區模式”更多強調保護；而“濕地公園模式”在兩者之間。
    不過，浙江大學城市規劃系教授周復多對此評論說：“他們說是一套，做是另一套。到具體操作中，還是風景旅游區那一套。”記者采訪的當地市民也對西溪濕地是否屬于純粹的“公益項目”大為質疑。
    西溪濕地公園的建設持續了20多個月，正式開園在2005年5月。杭州人至今記得，在建設西溪公園之前，西溪濕地的蔣村也是城里人周末“農家樂”郊游活動的場所之一。通常是三五個朋友相約，駕車到濕地后，乘農民的小船進入農民家吃頓農家菜，花費相當有限。而2006年5月開園后，公園的門票定價40元，手搖船為每小時100元，農家菜變成濕地的商家飯館，游客的花費大大超過以往。
    蔣村農民都知道，目前負責濕地公園經營的是上海一家民營公司，叫“中靜實業”。一些蔣村人現在成了這家公司治下的公園船工。西溪濕地管委會辦公室工作人員劉想告訴《財經》記者，引入中靜實業是西湖區委和區長辦公會議決定的。
    中靜實業全名為上海中靜實業（集團）有限公司，引入性質是“委托經營”。《財經》記者曾就合作具體條款向雙方問詢，但或語焉不詳，或托詞回避。
　　記者查閱了中靜實業的工商資料，得知公司成立11年間曾從事多類經營，包括了投資、進出口貿易、典當、生物工程、能源等，但并無涉足旅游業、特別是生態旅游業的記錄。
    中靜實業在資本市場上，因在周正毅事件爆發時接手“農凱系”所持北汽股份為人所知，后來又因意欲收購鵬潤基金股份被證監會否決而再度引人注目。
　　中靜實業持股65%的大股東魯家善在金融界也小有名氣。今年73歲的魯家善曾是交通銀行副行長，1998年因為經濟案件落馬，被判處三年有期徒刑，緩刑三年。中靜實業的工商資料顯示，魯氏控制的這家公司總資產5億元，但資產負債率近80%。
    《財經》記者同時獲悉，該公司目前尚拖欠交通銀行貸款1.3億元，在上海第二中級人民法院判決后，至今未履行還貸責任。法院有關人士告訴記者：“中靜實業的四件執行案件現已中止——因為這間公司無償債能力。”
    沒有人能夠解釋，在民營企業陣容雄厚的浙江省，杭州西湖區何以選擇了中靜實業來經營“國家公園”。不過，西溪濕地管委會的劉想也承認，“二期和三期的委托經營權歸屬未必屬于中靜了”。
　　
環境保護質疑
　　不僅公園的委托經營顯出蹊蹺，公園內外的建設項目，也在當地規劃和環境專家中引起很大爭議。
　　浙江大學的周復多教授告訴《財經》記者，目前西溪濕地綜合保護區一期工程范圍內，已經興建了3.6萬平方米的建筑，包括王家蚪品味酒店、泊庵垂釣會所、小上海會議酒店、百家溇國際會議中心、煙水魚莊、國際水療中心以及六星級水上度假酒店區等旅游設施。
　　一位旅游規劃專家告訴《財經》記者，其中這個百家溇國際會議中心，原本是想做成一個“水上娛樂中心”，后來遭到專家的激烈反對而更改了方案。“可是，幾個月后到現場，我們嚇一跳，還是建成了一個超豪華的國際會議中心，與周圍格調甚不協調。”
　　據《財經》記者現場了解，上述經營性建筑多已在2005年開業。一些遺留下來的經過修繕和內部裝修的民房，據說將來也會為游客提供住宿。
    又據《杭州日報》報道，在西溪濕地保護區的東南角，一個面積約為26.26萬平方米的“紫金港旅游集散中心”已與二期工程同時啟動。這個旅游集散中心分為旅游集散換乘中心、展示中心和商業中心、會議酒店、高檔會所、公寓式酒店及公寓式寫字樓。西溪國家濕地公園管委會負責人對該報稱，該中心將提供集換乘、休閑、文化、展覽、購物、旅游觀光為一體的全方位服務。
　　一位早在十余年前就呼吁保護西溪濕地，并參與西溪規劃的浙江工業大學規劃專家說：“我原以為西溪公園會和美國的國家公園一樣，是自然保護區的概念。”可是，當施工隊進入后，他才發現與他原先想象的大不一樣：四十幾個施工隊同時進入現場，用的都是大型設備。為方便電動船進入，淺沼和小溪成了寬闊的水道；原本曲折起伏、泥土有彈性的小徑，被平整的碎石路和石板路取代。核心區一半的地形地貌都被改變了。
　　“以前，農民用樹樁子打入泥土作為駁岸，現在興建了許多新建筑，這些地方多用平整的機制石料來建駁岸。水和土之間由此被隔絕了，很多水生動物、微生物的生存可能會成為問題。”這位專家指出。
    一位曾參與公園建設的專家告訴記者，為了保證游船四季進出便捷，在枯水季節也能航行無阻，公園管理方用水閘將四面的進出水口封死，人為將西溪水位提高一米。這使得西溪的蘆葦因浸泡時間太久，曾出現大片死亡。他還認為，這樣一來水體缺乏流動性，愈趨渾濁了。
　　西溪文化是古典的漁樵文化、水鄉田園文化和隱逸文化。浙江大學教授周復多說，最早一批倡言保護西溪的專家學者和文化界人士認為，“原住民是西溪文化的載體和靈魂”，因此更傾向于在不大量搬遷原住民的前提下，對農民進行環保教育，調整產業結構。政府所能做的，就是為西溪保護創造外部條件，比如流域治理，對周圍商業開發的控制等。
　　“本來這是花上現在十分之一的資金，就可以辦得更好的事。”周復多說。
　　《財經》記者實地踏訪了解到，一期園區內的部分建筑物，在杭州市規劃局2006年11月公布的《杭州西溪國家濕地公園總體規劃（修編）》中未見顯示。
　　而在濕地公園內的二期工程中，尤其是“特級保護區”之外的“二三級保護區”，配套用房更為密集。《杭州西溪國家濕地公園總體規劃（修編）》中，有董家桃灣休閑度假酒店，還有五個類似“私人俱樂部”式的會所，以及一些其他用途不明的建筑。
　　杭州消息人士稱，其中那些會所是以“以租代售”形式出讓的，是通過簽訂30年租約完成的。但記者在采訪“西溪濕地管委會辦公室”時，“私人會所”的有關傳言被矢口否認。
　　根據杭州市“西溪濕地保護區總體規劃”，西溪濕地的保護范圍有三個層次，即保護區范圍、外圍保護地帶、周邊景區控制區，總面積50平方公里。
　　記者得知，核心保護區即濕地公園規劃范圍不過10平方公里，在此范圍外的近40平方公里范圍內還有大量工廠、農地、建筑物，其中相當一部分不符合環保標準或景觀協調要求的，正在或即將被強令拆除遷移。所屬土地使用權將重新回到杭州市和西湖區兩級政府手中。杭州市房地產界一位人士一言道出其要害所在：“這些土地的用途除了小部分用于移民安置，相當數量土地的出路還是房地產市場。”
　　當地農民也告訴記者，隨著濕地公園的建設，周邊的眾多房地產項目驟然漲價，且引發諸多地產商對周邊地塊的爭奪。目前，西溪一帶已被浙江地產界視為杭州又一“豪宅板塊”。
　　例如，在園區西南，有一塊300畝左右地塊建成了“西溪名園”，2004年開盤時售價8000元/平方米，現已經漲到12000元/平方米。西溪西側“大華西溪風情”的售價，也達每平方米13500元。
　　根據杭州市規劃局2006年4月發布的《蔣村規劃控制單元控制性詳細規劃》，蔣村在濕地保護區北部的部分地塊被劃成六個區塊，其中四個是居住區塊，一個是公建中心區塊，另一個是科研辦公區塊。
從這個規劃上看，在這片緊鄰濕地公園、遷走全部村民后騰出的地塊上，即將興建的是與濕地保護并無關聯的大型住宅區。
　　在西湖區2006年6月赴滬招商的資料中，記者發現“西溪濕地建設指揮部”推出一塊編號為“西溪濕地蔣村A10，A11地塊”，占地224.8畝，規劃用途是住宅。
　　杭州政府房產部門一位人士對《財經》記者稱，圍繞濕地公園建設，政府在外圍保護帶和周邊景區最終獲得多少土地，現在還未有一個準確的數字。其可見的收益，包括回收土地出讓、土地的增值，應該超過政府投入的建設成本。
　　目前，二期工程正在如火如荼地進行，征地拆遷的規模和強度比一期工程更大。杭州市政府的杭土資拆許字（2006）第072號《房屋拆遷許可證》顯示，在2007年5月9日前，蔣村鄉政府被要求完成二期工程所屬范圍內的龍章、合建、包建三個村莊的拆遷，涉及土地面積達4.89平方公里，總戶數1845戶。
    知情者對《財經》記者稱：因為一期拆遷的沖突，二期的補償價格略有提高。然而，在這片待開發的土地上，圍繞著西溪濕地的爭論還在繼續。

江蘇：“農民集中居住”得失
      《財經》雜志/總173期    2006-11-26 21:54:37
 
城市化與農地沖突系列調查之二

三大爭議：法律框架、進度把握和補償額——土地集約化該如何實現？

□ 本刊記者 常紅曉/文
　　無論在經濟發達的蘇南，還是相對落后的蘇北，一項政府工程——“農民集中居住”，正在各地大力推進。
　　“農民集中居住”，就是把住在自然村的農民集中到小區居住。在這一主題詞下，大量農村房屋被拆遷，眾多自然村迅速消失，成千上萬農民住進公寓樓，城市與鄉村的界限日漸模糊。
　　對于延續數十年的城鄉分割的中國社會來說，這樣的變化是巨大且深刻的。同時，這種目前被一些人稱為“新農村實驗”的模式，也引起了種種爭議。

“居住向社區集中”
　　在江蘇，“農民集中居住”作為經濟發達地區基層政府的分散性做法，可以追溯到本世紀初。
　　大約在2001年前后，在蘇南的蘇州、無錫等地的富裕鄉鎮，就出現了一些小規模的“農民集中居住”試驗。那時正是蘇南地區工業化的高速發展階段，中青年農民大多進廠做工或經商，一些自然村人口絕對減少，變成“空心村”。當地基層政府便開始嘗試，把一些人口較少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建設公寓型農民小區。
　　這樣做，既改善了農村居住環境，也提高了農村投資效率，在當時被稱為“居住向社區集中”。
然而，這一本來是基于經濟發展的務實舉措，于有意無意之間，在江蘇漸次升級為全局性做法。
　　2003年7月，江蘇省委召開十屆五次會議，提出“兩個率先”（即“率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化”），決定 “到2010年左右，全面建成更高水平的小康社會；到2020年左右總體上基本實現現代化”。此后，蘇南地區被賦予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社會，2012年前基本實現現代化。該地區城市化步伐大大加快，工業用地倍顯緊張。
　　如此情勢下，江陰市新橋鎮“農村三集中”被發掘成為集約用地的典型。概括來說，新橋鎮的“農村三集中”，就是把全鎮19.3平方公里分為三大功能區——7平方公里的工業園區，7平方公里的生態農業區，5.3平方公里的居住商貿區；工業全部集中到園區，農民集中到鎮區居住，農地由當地企業搞規模經營——是為“農村三集中”的原型。其中，“農民集中居住”是最重要的組成部分。
　　農民集中居住后，原有的村莊宅基地、空閑地等屬于集體建設用地，不必經過審批就可直接用于工業建設，這對“用地饑渴”的基層政府來說，無異于一場“及時雨”。
　　由此，基層自發的試驗被當作“統籌城鄉規劃”的先進之舉，一時為全省各地效仿。2004年以來，它與“工業向園區集中”、“農田向規模經營集中”一起，被蘇南一些縣市概括為“農村三集中”。據江蘇省委農工辦有關人士介紹，后來為了“避免外界誤解”，不再提“農田向規模經營集中”，而把“農村三集中”改為“工業向園區集中，農民向城市集中，居住向社區集中”。

要不要時間表？
　　2005年10月后，中共中央提出“建設社會主義新農村”。這是一項長期任務，但在江蘇省，“農村三集中”也順勢成為“新農村建設”的典范——因為農民集中到小區居住后，環境衛生有了較大改善，正符合“社會主義新農村”十六字方針中“村容整潔”的要求。
　　當年11月底，江蘇召開大型全省城鄉建設工作會議，要求三年內實現“城鄉規劃全覆蓋”，并把“農民居住集中”當作村莊建設的“重要導向”，“積極穩步推進農村三集中”。
　　2006年2月，主責全省村鎮規劃和建設的江蘇省建設廳發布消息稱，“全省鎮村布局規劃編制”已初步完成。據此規劃，在未來20年至25年內，全省目前約25萬個自然村，將逐步撤并為4萬多個“規劃居住點”。
　　江蘇省現有1.7萬個行政村，平均每個行政村有14.7個自然村。按照江蘇省有關部門的鎮村布局規劃要求，每個行政村原則上規劃建設兩個集中居住點。如果依照此標準執行，每個行政村至少要撤并12個自然村，撤并比例高達81.6％。這意味著未來20多年中，由于行政性推動，江蘇省絕大多數農民勢必舉家搬遷。
　　25萬個自然村變為4萬多個規劃居住點，如此規劃的客觀依據是什么？江蘇省建設廳有關人士對《財經》記者表示，這只是一個大概的計算：目前江蘇省約有4000萬農民——隨著城市化的發展，還會減少一些；如按每個規劃居住點集中800人計算，則需要4萬多個居住點。
　　至于20年至25年內的時間規劃，則主要源于一些地市的調查。據淮安市村鎮建設部門調查，目前農村每年新建、翻建房屋的農戶大約有4％－5％。如果這個比例保持不變，今后新建房屋的農民都遷入“鎮村布局規劃”確定的集中居住點，大約需要20年至25年的時間。
　　據江蘇省建設廳村鎮辦副主任趙慶紅介紹，“鎮村布局規劃”作為“城鄉規劃全覆蓋”的第一步，必須在2006年內全面完成。截至8月底，全省各市縣的鎮村布局規劃已編制完成。
　　這當然是一項有爭議性的主張，《財經》記者在江蘇采訪時，亦曾聽到不少理性的批評，認為硬性確定“三集中時間表”、在全省統一布置頗有大躍進之勢。江蘇省委農工辦副主任程玉松也對記者表示，“省委、省政府從來沒有定指標、排時間表”，并認為 “農村三集中”目前事實上只適于蘇南發達地區，而對蘇北地區農村“至少需要三四十年”。
　　不過，江蘇省城鄉建設會議之后，大多數地區都在“只爭朝夕”，“農村三集中”在全省已有主旋律之勢。

糾紛凸現
　　江蘇目前操作中的農民“集中居住”，主要分兩個步驟——
　　首先是房屋拆遷。一般而言，自然村整體拆遷后，農民的宅基地、自留地和村莊其他土地，都會被用于“工業集中區”、“農民集中居住區”建設或充作“土地儲備”。其次是集中安置。在拆遷的同時，鄉鎮政府選定某一地塊，委托當地的房地產公司建設農民小區，建成后由政府統一分配給拆遷農民。
　　據記者了解，拆遷農民的房屋，由政府成立的拆遷辦與農民簽訂拆遷補償協議，一般按照房屋合法的建筑面積給予補償。農民當時拿不到現金，只是在到政府統一規劃的農民小區購買新房時，才能按照政府確定的安置房成本價，用拆遷款購買安置房。
　　而由于在蘇南及蘇中一些地方推進“集中居住”，圍繞宅基地產生的糾紛日漸增多。據記者了解，或因對拆遷程序有異議，或者對宅基地處理有爭議，或者對補償安置不滿意，南通、無錫等地都有一些農民到省城和北京上訪，反映縣鄉政府“違法違規”。
　　一些農民認為，宅基地及附近的自留地本來就是自己的資產，政府停止審批“宅基地”，強行推進“集中居住”，只給房屋進行補償，對宅基地不給補償，或者補償很少，這損害了自己的利益，也違反了中央有關農村土地征用和房屋拆遷的政策。
　　縣鄉政府則認為，農民的宅基地屬于集體所有，并非農民的私有財產；同時，農民集中居住后，新建農民小區用的是農村集體土地，通過“宅基地置換”，農民仍然可以擁有一份土地；再者，通過集中居住節省的土地，可以用于發展工業，有利于農民進廠做工，增加農民收入。
　　農民集中居住到底是賺是賠？記者發現，不同的計算方法會得出不同的結論。
　　按照基層政府的計算，農民房屋拆遷，政府要按照市場評估價給農民補償；同時，又要以成本價賣給農民同等面積的安置房，還要負責農民小區的基礎設施建設。由于安置房的成本價與拆遷補償價相差不是很大，地方政府認為自己額外承擔了農民小區的基礎設施投資，因此覺得做了“虧本買賣”。
　　農民心里則有著另一本賬。在他們看來，地方政府搞集中居住“穩賺不賠”。首先，拆遷農民的房屋的補償標準都低于安置房的價格；其次，安置房建設使用的大多是農民的土地，基層政府并沒有支付土地成本；其三，收回農民的宅基地，地方政府基本沒有補償。這些土地一旦被政府掌握，必然大大升值，出讓后升值的部分自然落入政府囊中。

宅基地前世今生
　　其實，簡單的拆遷安置賬只是一筆小賬。更重要的大賬是：從25萬個自然村變成4萬個集中居住點，“集中居住”到底能帶來什么？
　　據江蘇省建設廳村鎮辦負責人孫廣仁計算，江蘇近4000萬農村人口分布在近25萬個自然村，“村莊規模小，集聚度低，農村人均建設用地達186平方米，是城市的兩倍”；如果新的鎮村布局規劃實施后，“據理論測算，全省可節地約400萬畝以上”。
　　不過，農村專家們提出，如此“節約”的土地是什么性質的土地？答案其實很清楚：節約出來的是農民的宅基地及村莊內閑置地。這些土地，依照《土地管理法》，目前屬于農民集體所有，農民對宅基地擁有使用權。
　　所謂“宅基地”，顧名思義，就是農民用以建造住房的那部分土地。自1949年以來，包括宅基地在內，中國農村的土地制度屢經變遷。
　　中國共產黨在取得政權后不久，即在全國范圍內實行了土地改革。農民普遍獲得了宅基地和農用地的所有權，即“耕者有其田”，并由地方政府頒發土地所有權證書。這時，農民的土地可以買賣、可以抵押。上世紀50年代農村實行初級合作社之前，農民的農用地、房屋和宅基地一直是他們的私有財產。
　　在隨后的農村社會主義改造和人民公社初期，農民交出了用以耕作的農用地，但宅基地和房屋作為生活資料，仍然歸自己所有。在1959年到1961年的史稱“三年大饑荒”期間，農民的宅基地及其周圍的自留地成為農民的“保命田”。
　　宅基地正式由“農民私有”變為“集體所有”是在1962年。當年9月27日，中共中央頒布《農村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”。這是中國農村土地集體所有的開端。
　　但是，雖然上述條款規定宅基地歸生產隊（即今天的“生產小組”）所有，但該文件又同時規定，“社員的房屋，永遠歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權利”。而由于農民的房屋建筑在宅基地上，農民實際占有并支配這些宅基地。宅基地作為一種不動產，一直被農民視為自己的家產。
　　1978年后，中國政府把農村土地承包給家庭經營，大大解放了生產力，開創了農村改革的新紀元。可是，全國共2億多畝的農村宅基地的產權性質，依然維持著人民公社時期的制度安排，沒有得到進一步的法律界定，被認為是“農村改革不徹底”所致。
　　進入上世紀90年代后，土地管理部門給農村宅基地發放了“農村集體建設土地使用證”，進一步確認了農民的宅基地權利。事實上，除了不能進入市場公開買賣，宅基地形同私有。今年10月底提交全國人大常委會審議的《物權法（草案）》第六次審議稿，更是明確把農村宅基地使用權定義為“物權”，亦即農民的“財產權”。
　　諸多農村問題專家指出，農民宅基地目前的產權模糊狀態，實屬中國土地制度改革不徹底的產物，應該通過進一步的制度性變革加以解決。也正因此，有專家認為，江蘇等省的“居住集中”，縱以其意愿可收“節約農村土地”和“讓農民變市民”之利，也挑戰了農民宅基地的產權歸屬這一根本性問題。
  “無論如何，你做這事缺少一個適用的法律框架。”一位在中央機關工作的資深農村問題專家這樣看。

蘇南蘇北“大合唱”
　　啟動新的鎮村布局規劃后，盡管蘇南與蘇中、蘇北差距很大，但通過鎮村布局規劃推動農民居住集中的步調相當一致。從各地看，不僅規劃撤并村莊的比例差不多，且對規劃執行的時限都有明確要求。
　　在蘇南地區的無錫市，為了“率先實現現代化”，全市的“鎮村布局規劃”被納入“現代農村規劃”范疇。在2005年全市農村基本現代化建設八項重點工作中，首要的一項，就是“制定現代農村規劃”。
　　自全省鎮村布局規劃啟動以來，無錫市“現代農村規劃”進展相當迅速。2005年4月，江蘇省建設廳下文件要求編制鎮村布局規劃；到2005年底，無錫所轄宜興市、江陰市、錫山區、惠山區、濱湖區、新區等都已完成了“現代農村規劃”成果的論證。目前，各縣市區正在積極實施“農民集中居住”。
　　無錫市目前共有1.2萬多個自然村莊，大多數都在規劃撤并之列。據《無錫市推進農村基本現代化建設農村規劃編制工作總結》，無錫市“現代農村規劃”確定，全市農村新型社區分為兩類：一類是城市規劃區范圍內的農民集中居住點，共計250個；第二類是城市建設用地外的農村新型社區，共有173個，規劃撤并的自然村數量超過95％。
　　與此同時，“撤并自然村個數”與“農地適度規模經營比例”，被納入無錫市“農村三集中”的大盤子，成為2005年全市“農村基本現代化八項重點工作”考核目標之一，并由無錫市對所轄兩市四區進行年度考核。
　　根據無錫市委、市政府的計劃，從2005年初到2007年底，全無錫市要用三年時間撤并2165個自然村，約占全市自然村總數的六分之一。據全市“目標完成情況一覽表”，無錫市2005年計劃撤并433個自然村，到當年年底“實績”為525個。如果按照這個速度，也許不到18年，無錫就可以完成農民集中居住。
　　在江蘇中部的南通市，去年5月底，該市召開農村居住規劃工作會議。會議決定在農村集中居住區規劃確定前，一律暫停農民建房審批；各類項目建設需要拆遷安置的村民，一律安排到集中居住區；凡是農村新建住宅，一律安排到規劃的集中居住區進行統一建設。
　　南通市還決定，力爭用20年左右的時間，分三個階段完成農民集中居住：2005年底前為第一階段，主要完善各類規劃體系；2006年－2015年為第二階段，遷入集中居住區的農戶數達50％以上；從2016年－2025年為第三階段，農民全面進入城鄉集中居住區。
　　南通市規劃局村鎮規劃處處長單金林告訴《財經》記者，目前南通市550萬農民分布在近4萬個自然村，居住相當分散。通過編制鎮村布局規劃，該市確定了4481個農民集中居住點。除依托大村改建擴建，需要新建的農民居住點超過一半。
　　“截至8月上旬，全市鎮村布局規劃編制已經完成，六個縣市區中，有四個已經當地政府批準。對于規劃撤并村，今后政府將不再進行基礎設施投入。集中居住后，至少可以節約53萬畝土地。”單金林告訴《財經》記者。
　　在蘇北欠發達地區宿遷市，“農民集中居住”也在積極推進。到今年3月，已經完成了全市的鎮村布局規劃。
　　據宿遷市規劃局村鎮規劃處處長金龍成介紹，宿遷市現有350萬農業人口，1.2萬多個自然村，鎮村布局規劃確定建設2566個集中居住點，平均五個自然村合并為一個新村。
　　今年4月12日，宿遷市政府下發《關于推進農村集中居住點及康居示范村創建工作的實施意見》，要求“以全市1259個行政村為中心，完成農村集中居住點布局規劃和建設規劃；爭取用10年－20年乃至更長一段時間，將全市現有的12028個自然村莊逐步遷并為2566個農民集中居住點”。
　　上述文件還要求，在完成全市鎮村布局規劃的基礎上，“全市104個鄉（鎮），每個鄉鎮選定一個基礎條件較好的村作為康居示范村”；“從2006年起至2008年，進行高標準建設”，確保“每個康居示范村新建、遷建的農戶達到100戶以上”。
　　“這2566個農民集居點，大多數是擴建，原自然村保留的比例不到三分之一。通過村莊整治，每家農戶的平均占地面積減少一半，全市可節約村莊建設用地近79萬畝。目前正在編制具體的村莊建設規劃。”宿遷市規劃局村鎮規劃處處長金龍成對《財經》記者說。
“過上城市人生活”的代價
　　 “農民從此過上了城市人的生活”——這是在江蘇許多地區的宣傳材料中對于“集中居住”最常見的頌揚之聲。與此相伴，農民世代習慣的自然經濟也隨之結束。據記者采訪中所見，往昔在外務工的年輕人對此改變尚可適應，而老年人無法繼續在自留地上種菜，只是在“農民公寓”下曬太陽、閑聊，一切生活資料都需自購，許多人仍然感到極不習慣。
　　更重要的當然還是農民土地權利的變化。按照國土部門規定，每戶農民有0.3畝宅基地，但在實際操作中，農民的宅院已經包含了劃給農民的自留地，一般每戶一畝地左右。集中居住后，農民的宅基地和自留地被用于工業和城市開發，但得不到補償；即使安置房有集體土地使用權，土地面積也大大縮水。
　　對于城郊農民來說，“城市人的生活”還意味著減收。在大多數城郊結合部，房租收入曾經是農民家庭收入的主要支柱，即所謂“房東經濟”，有的城郊農村幾乎家家出租房屋。集中居住后，這些農民的房租收益很可能落空或減少。
　　不過，對縣鄉政府而言，集中居住可謂好處多多。
　　其一，不必經過土地征用，集中安置房建設成本低。由于農民小區用地大多都是農村集體土地，不必經過國家征用，也不用支付征地費用，這大大降低了用地成本。由于原宅基地也屬農村集體土地，地方政府以“宅基地置換”為名，不給拆遷農民宅基地補償。
　　其二，農民拆遷后，原宅基地可集中用于工業和城市建設。一些地方甚至不經過征用，直接由基層政府在原村莊集體土地上搞工業，稱之為“農村集體建設用地流轉”。
　　其三，農民集中居住后，由于距離承包地較遠，基層政府實際上強化了對農民土地的支配權，可以集中農民的承包地招商引資，搞生態農業或農業示范園區等。           
　　據記者調查，江蘇很多地方的農民集中居住，由于集中居住區規劃面積大，為了節省農民安置小區的成本，大多都是占用平整的耕地建房。
　　宿遷市宿豫區蔡集鎮張油坊村是宿遷市集中居住示范點。按照村莊建設規劃，該村的集中居住區需要占用45畝耕地。記者看到，未來村莊的設計圖板已經豎在稻田邊上。村里一個張姓農民告訴《財經》：“規劃是鄉村干部的事，普通老百姓根本不了解。我只聽說這些祖宗傳下來的良田要蓋房了。”
　　這些用于建設農民小區的土地，一般都屬于某個自然村所有。占用了這個自然村的耕地，就需其他自然村拿出一部分土地補償，這必然引發行政村內的承包地調整。這就可能動搖農地家庭經營的基礎。
　　以張油坊村為例，該村有九個生產小組，3000多人。該村規劃的農民集中居住區，將占用第五組耕地45畝左右。當地農民介紹，目前解決的辦法是，全村每個農民拿出0.15畝的耕地，以平衡被占地農戶和小組的利益。
　　據記者調查，農民的居住集中和農地集中往往同時發生。農民集中居住后，這些村組的土地就被鄉村干部以土地流轉或實行土地股份制名義集中起來，招商引資，搞所謂“農業規模經營”。由于農民對土地流轉沒有發言權，這實際上弱化了農民對承包地的支配權。
　　江蘇省正在實施的村莊撤并計劃引起了方方面面的關注，前來調研包括取經者絡繹不絕，同時也有許多不同的聲音。
　　針對諸多贊賞的言論，國務院發展研究中心農村部研究員劉守英接受《財經》記者采訪時，并不否認“農民集中居住”帶來的節約土地的效應，也認可給農民生活環境帶來的積極變化。但他也提出疑問：“關鍵在于——你節約的這些土地到底是誰的土地？是否給予農民合理的賠償？”
　　在他看來，“農村三集中”著眼于土地資源和公共投資的集約利用，本身沒有任何問題，關鍵的問題在于如何推進“農村三集中”。如果政府強行推進農民集中居住，通過支付房屋拆遷補償的方式，無償收回農民的宅基地，這就意味著對農民土地財產權的侵犯。
　　在資深農村問題專家、原江蘇省委農工部部長吳熔看來，農民在原自然村居住時，家家都有一份宅基地，宅基地附近還有自留地，可以有一份收入。但是自然村撤并后，農民搬進多層公寓，“看上去很美”，但實際上“他已經沒有土地，只剩下一塊樓板了”。
　　吳熔認為：“要用25年把全省農村變成4萬多個居住點，我認為不可能實現。農民居住集中必須征得農民同意，不能定指標，而且不能無償收回農民的宅基地。”
　　針對目前農民宅基地管理和使用的諸多問題，有多位專家建議，中央有關部門應該盡快明確和賦予農民宅基地以完整的物權，給農民發放統一的、具有法律效力的宅基地證書。同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉辦法，確保農民土地財產權利不受侵犯。
　　“農民對宅基地享有永久的使用權。假如要集中農民的宅基地，必須要有一個制度安排，給農民發一個宅基地轉移的等面積、具有同等權利的證書。我們再也不能靠犧牲農民的土地，來搞工業化和城市化了。”吳熔警告說。■

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