一

         

        那年夏天，我到單位報到后，先是當了一個多月機要交通員，然后開始在秘書處工作，被指定負責(zé)處理信訪。當年的中央書記處農(nóng)村政策研究室沒有信訪部門，信訪之類的事情歸秘書處代管。處理信訪只是我們?nèi)粘９ぷ鞯囊恍〔糠帧４笾律希刻鞎腥宸鈦硇牛嗟臅r候有十來封。秘書處準備了若干本“人民來信處理箋”，上邊打印好了文字，大意是：某某單位，今轉(zhuǎn)去人民來信若干封，請酌情處理云云，下邊是單位落款、日期和蓋章。處理方式很簡單，或者往中央有關(guān)部委轉(zhuǎn)，或者是往地方有關(guān)黨政部門轉(zhuǎn)。來信不做統(tǒng)一登記，也沒有處理記錄；究竟轉(zhuǎn)給哪個單位，沒有明確規(guī)定，由辦信人定。一年后，秘書處又來了新分配的大學(xué)生，開始編印“來信摘要”，大致十天半個月一期，每期兩三頁。

         

        當時我處理來信，沒有經(jīng)過任何培訓(xùn)，處里的老同志交代幾句，就算是上崗了。來信怎樣轉(zhuǎn)，主要是依據(jù)辦公桌玻璃板下壓的一張中央各個部門聯(lián)系表。當時許多部門都沒有專門的信訪機構(gòu)，或者雖然有機構(gòu)，人員也比較少，信訪工作量有限，工作也不那么規(guī)范。相比之下，“兩辦”(中辦國辦)信訪局的內(nèi)部管理就比較規(guī)范。因為有同學(xué)在那里工作，而且辦公地點距離我單位非常近，同學(xué)間時有走動。兩辦信訪局對來信有比較嚴格的登記，包括來信者的基本情況、信件內(nèi)容，轉(zhuǎn)往何部門等，有些來信還做了摘錄綜合，定期編印“群眾反映”、“來信摘要”之類的內(nèi)部資料，上報領(lǐng)導(dǎo)參閱。現(xiàn)在的信訪管理更加規(guī)范，手段更加現(xiàn)代化，甚至中央和地方開始聯(lián)網(wǎng)處理信訪。

        

        

 

      近年來在征收征用土地過程中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，上訪多反映此問題。

         

        除了處理來信，當時我也負責(zé)接待來訪。與來信比較起來，來訪就更加稀少了。大致上，每周也就是一兩起，基本上都是單個人。通常的情況下，是傳達室通知說有上訪者，我們便下樓去，問一下來者所為何事。大部分情況是站在門口說幾句話，偶爾也在接待室坐下來談一會兒。聽了對方的陳述，我給的一般解釋是，這個單位雖然負責(zé)農(nóng)村政策研究，但是沒有處理信訪的職能。他談的問題，我們會向上邊反映，作為政策研究的參考，但具體問題，應(yīng)該回到地方去解決，或者，我也會具體告訴他可以到某個部委去反映解決。來訪者對于我的解釋，多數(shù)很能理解，就告辭了；有的有所不滿，但不再說什么，也走了。經(jīng)常，看著來訪者離去的背影，我很歉疚，我的接待對他們幾乎沒有任何幫助。如果有的時候有所幫助，也只是在我的知識范圍內(nèi)解釋說明了有關(guān)的某個政策。他們來一次北京很不容易（當然也遇到過是順路來上訪的），而能找到這個單位往往也費盡周折，結(jié)果遇到我這樣百無一用的處理，內(nèi)心的失落是可想而知的，即使憤怒也屬于正常。但是，他們都還是平靜地走了。直到八十年代中后期，以本人經(jīng)歷來看，在單位接觸的信訪工作中，沒有遇到過那種來訪者軟磨硬泡甚至死纏亂打的事情。也沒有遇到過成規(guī)模的集體來訪。那個時候絕沒有今天這樣的集體訪，尤其是幾十人甚至幾百人的大規(guī)模上訪，與今天真是不可同日而語。

         

        根據(jù)本人工作經(jīng)驗，在八十年代上半期，來信來訪所反映的問題主要有三類。第一類，是土地承包過程中的糾紛，如土地承包分配不合理，或者是大型農(nóng)機具的承包分配不合理。這些糾紛主要發(fā)生在農(nóng)戶與集體之間，偶爾也發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間。第二類，是歷史遺留問題，屬于落實政策范圍的，數(shù)量有時候似乎超過第一類。比如，農(nóng)村摘帽“地、富、反、壞、右”的有關(guān)權(quán)利問題，“文化大革命”前從城市下放到農(nóng)村的一些家庭的待遇問題，還有老退伍兵、下放干部待遇問題。第三類是其他方面，內(nèi)容很分散，有的是關(guān)于計劃生育，有的是干部作風(fēng)，有的是農(nóng)民負擔，有的是家庭婚姻等問題。這個時期上訪所反映的主要是個人化問題。到八十年代中期，以名目繁多的收費罰款為主要內(nèi)容的農(nóng)民負擔問題已經(jīng)顯現(xiàn)，但是，在信訪工作中地位并不突出，主要因為這個時候加重農(nóng)民負擔的行為比較溫和，而農(nóng)民的反映也比較平和。后來逐步突現(xiàn)的基層組織暴力收費、農(nóng)民集體激烈抵抗等現(xiàn)象基本沒有發(fā)展起來。在這幾年間，我從來沒有直接接觸過后來所謂的群體性事件。唯一從內(nèi)部資料中了解到群體沖突事件，是湖區(qū)農(nóng)民為爭奪水面發(fā)生的集體械斗。這樣的事件顯然不同于現(xiàn)在，因為不是針對政府自身。　

         

        二

         

        當本人把農(nóng)民信訪作為專門研究題目的時候，距離最初接觸信訪已經(jīng)十幾年。

         

        九十年代中期，本人主要研究農(nóng)村勞動力問題，特別是民工問題。本來，農(nóng)村勞動力研究的實地調(diào)研在農(nóng)村，但是，當大批農(nóng)民離開家鄉(xiāng)進入城市，實地調(diào)研就變成了在農(nóng)村和城市之間的穿梭，或者說，民工研究必然有一部分工作在城市里進行。在城市里研究民工，往往比在農(nóng)村有更獨特的發(fā)現(xiàn)，上訪問題就是其中之一。在問卷調(diào)查和深度訪談的基礎(chǔ)上，我把民工外出的動因劃分為三種類型。第一種是發(fā)展型，在人口遷移的“推拉”理論中，主要是農(nóng)村外部“拉力”因素驅(qū)動的外出，或者說，這些人外出主要基于追求更好的發(fā)展，即便不選擇外出，也可以在農(nóng)村有持續(xù)穩(wěn)定提高的生活，如許多青年人外出是基于對外部世界的向往。第二種是生活型，在人口遷移“推拉理論”解釋中，主要是農(nóng)村內(nèi)部“推力”因素驅(qū)動的外出，或者說，這些人如果不選擇外出，將會面臨生活狀況的惡化甚至陷入困境，比如不少農(nóng)民表示不外出打工，就交不起孩子的學(xué)費。在我的調(diào)查里，這兩種類型的外出基本上各為半數(shù)，約占外出總量的百分之九十以上。第三種外出，我將其歸結(jié)為特殊型。大致上，這種外出是起因于一些個人的特定生活危機，如躲債、逃婚、家庭矛盾、與農(nóng)村干部的矛盾、逃避計劃生育等等。在這百分之七八的特殊型民工中，就有一些人在上訪，或者說是打工與上訪的結(jié)合，有時候說不清楚是因為上訪而當民工，還是因為當民工而上訪。這種現(xiàn)象非常集中地折射出當時鄉(xiāng)村社會沖突的不斷增加和積累。從八十年代末到九十年代末，農(nóng)民收入增長持續(xù)徘徊，而農(nóng)民負擔迅速增加，基層政府對農(nóng)民的巧取豪奪嚴重，表現(xiàn)為稅費負擔很重，鄉(xiāng)村干部很粗暴，上房揭瓦、進家牽牛、趕豬搬電視等現(xiàn)象時有發(fā)生，問題不斷擴展和深化。雖然中央政府很重視，可是治理效果有限。更重要的是，某些政策對于農(nóng)民權(quán)利的新歧視不斷增加。在這樣的社會情景下，上訪開始成為中國農(nóng)村矛盾的重要反映。但是，無論是學(xué)術(shù)研究，還是政策研究，對上訪的關(guān)注都不多。為了解上訪的已有研究，我曾經(jīng)做過文獻收集，發(fā)現(xiàn)媒體只局限于個別案例報道，有的學(xué)者在文章中信手拈來一些事例并議論一番，并沒有專門系統(tǒng)的資料收集。于是，我突發(fā)奇想，想系統(tǒng)收集一手資料，正面觀察農(nóng)民信訪。我使用的方法相當簡單，就是到農(nóng)民日報社去收集農(nóng)民來信。

         

        收集的第一批來信是196封。報社收信時間跨度為1997年11月至1998年4月。這些信件來自25個省（市、自治區(qū)），其中78%為署名信。當然，這些來信并不是報社在這段時間收到的全部農(nóng)民來信。通常，報社群工部在收信最初，會選擇那些可以考慮公開發(fā)表的來信編輯見報，也有個別的轉(zhuǎn)到相關(guān)政府部門，這些來信通常占來信總量的百分之五六。我收集的就是這些沒有特殊處理的來信。以這些上訪信為基礎(chǔ)，我寫了“社區(qū)沖突和新型權(quán)力關(guān)系”的內(nèi)部研究報告。主要意見是，信訪集中反映了農(nóng)民權(quán)利受到基層政府侵犯。這種現(xiàn)象已經(jīng)不同于改革初期的資源分配不公平。從具體內(nèi)容來說，則主要是農(nóng)民稅費負擔過重，突出表現(xiàn)了農(nóng)民與基層政府的利益沖突，已經(jīng)構(gòu)成了農(nóng)村社會矛盾的基本內(nèi)容。農(nóng)民來信反映最集中的問題是，鄉(xiāng)村兩級干部的剝奪和暴力。剝奪是基層組織對農(nóng)民的直接征斂和間接利益侵蝕，以及一些干部以權(quán)謀私、權(quán)錢交易。剝奪引發(fā)了農(nóng)民的抵制，基層干部則使用暴力手段進行強制，導(dǎo)致了沖突的升級。大致來說，我把來信控訴的暴力行為分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府暴力、村社組織暴力和干部私人暴力。報告認為，化解沖突的關(guān)鍵在于構(gòu)建新型權(quán)力關(guān)系，使鄉(xiāng)村干部的權(quán)力真正來源于農(nóng)民群眾并對其負責(zé)，培育一種作為生活方式的基層民主，通過農(nóng)民的主動參與和監(jiān)督實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的和諧。這個內(nèi)部報告后來公開發(fā)表。　

         

        

 

      《信訪條例》增加了暢通信訪渠道的內(nèi)容。圖為政府工作人員在街頭接訪。

         

        在閱讀分析196封上訪信的時候，我發(fā)現(xiàn)信中反映的許多情況難以把握，“紙上得來總覺淺”。因此，我在1999年又對來京上訪農(nóng)民進行了一次專門調(diào)查，方法是在農(nóng)民日報社接待上訪農(nóng)民并進行深度訪談。在1個月的時間里，共接待上訪農(nóng)民15批，39人次，錄音整理出個案報告15篇。訪談的重點，不僅了解上訪原因，而且了解上訪過程，力圖比較真切地觀察農(nóng)民怎樣啟動和組織上訪，上訪行為怎樣演進并對社會秩序產(chǎn)生影響。從訴求內(nèi)容來看，上訪和來信基本一致，主要涉及農(nóng)民負擔、土地問題、鄉(xiāng)村干部貪污腐敗、村級選舉、農(nóng)村教育、打擊報復(fù)等，但是上訪反映的問題顯然更加嚴重。這是可以想象的，并不構(gòu)成新的研究發(fā)現(xiàn)。與分析農(nóng)民來信的比較，訪談上訪農(nóng)民又有若干新發(fā)現(xiàn)。對于大多數(shù)上訪者來說，由于訴求難以實現(xiàn)，在上訪過程中對于政府的信心不斷流失，不滿不斷增加，與此同時，對抗作為上訪行為的新特征正在迅速增長。通過訪談還發(fā)現(xiàn)，上訪者多為群體性的利益代表，這些人了解法規(guī)政策，在農(nóng)民中間開展籌資，很有組織、有理性地推進逐級上訪。上訪者從家鄉(xiāng)走進北京其實是有一個上訪升級的過程。上訪升級的發(fā)生，一是因為基層政府在農(nóng)民提出訴求之初就無所作為，農(nóng)民因為對于基層組織失望而開始轉(zhuǎn)向到上級上訪；另一種是因為基層政府對上訪處理失當，增加了新的沖突，小事件逐步激化成大問題。訪談還發(fā)現(xiàn)，上訪過程如同一個大學(xué)校，不斷培養(yǎng)出“精英型”上訪者，他們熟知法律,動員能力強，是沖突過程中基層政府的主要談判對手。在處理信訪的過程中，信訪體制的問題也不斷暴露出來。由于權(quán)力和定位的局限，信訪部門其實處在一種比較尷尬的位置，難以發(fā)揮政府和農(nóng)民預(yù)期的作用。這個內(nèi)部報告在三年后公開發(fā)表，即“上訪事件和信訪體系”。報告建議，為了保持提高這種沖突化解渠道的有效性，可以考慮在各級人大常委會之下設(shè)立比較完備強大的信訪機構(gòu)，將信訪監(jiān)督和人大常委會對于政府及其他權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督結(jié)合起來，將上訪事件的處理和人大常委會經(jīng)常性的執(zhí)法檢查結(jié)合起來,充分發(fā)揮各級人民代表在代表群眾利益、化解基層矛盾、維持社會團結(jié)方面的應(yīng)有作用。