生存還是死亡：基層的“招商引資”政策分析
  ——基于山東省西村 化工廠問題的思考

       招商引資已成為各地方政府加快發展的共識。招商引資戰略是我國整個國民經濟和社會發展戰略的重要組成部分。經濟發展的快慢、持續時間的長短，取決于投資、消費和出口“三駕馬車”拉動功能的強弱。而招商引資能擴大需求，增添“三駕馬車”的牽引力。
       改革開放多年來，地方政府日益成為具有獨立利益和決策權力的經濟主體，這提升了各級地方政府對于經濟的決策權，招商引資工作成為地方政府工作中的重要事項和政府政績考核的重要指標。對于農村來講，尤其是經濟欠發達地區，伴隨著中央費改稅政策的出臺，地方政府的財政出現問題，這更加加劇了以環境為代價的地方政策——放寬限制的“招商引資”政策的出臺。引發筆者“生存，還是死亡？”這一問題的思考。

一、個案介紹
       西村坐落在魯西北，840人（234戶）（以電費收繳清單為依據統計），總居住面積419畝。這個村算得上是一農業型村莊，一直以來村民以種田為生，無特色手工業和自然資源。只有一大規模養雞廠 、幾戶小型養雞戶和一些做小生意的（食品為主）。全村人無憂無慮地勞作者。但是2003年上級政府撤銷剛上任半年的村長張某 ，同時任命大型養雞場廠主的大兒子孫某 為村長 。
村民們以為自己的好日子就要到來了，就像一馬姓村民所說，“我們真是精神百倍，就等著跟能人支書致富奔小康了。”但也就在這位村支書上任后不久，一化工廠在本村正式籌建。當時說是鎮政府引資，村民們也以為是臺灣商人投資的呢（造成這種誤解的原因，我以為是因為在縣城馬上就要建一與臺灣合資的化工廠）。村民對我說：“以為這是村長引入的一富民項目，于是人們紛紛報名，希望能夠被錄用。另外，由于其產品――化工物品的特點，對體力的要求不大（主要是察看儀表等是否正常。）這對于靠體力勞動掙錢的村民來說無疑具有極大的吸引力?！本瓦@樣，在村民正生長旺盛的玉米地上，不足半個月占地86畝的化工廠即正式投入運營。
        由于其對工人“特別慷慨”，每日（按每日8小時算）工資按工種不同分為：20、25、30元不等（最高者還可得100多元），另外還有工作餐，說到工作餐對人們也具有很大吸引力，據說一人上班，家中兩人可吃“公糧”。一時間，本村有這樣一個工廠成了本村村民的炫耀資本。尤其是在上級大力倡導村村通自來水、通公路時，村里每戶只收取了一少部分，而在附近一些村由于要求村民自己出的部分多，資金無法到位，自來水水塔等建設至今還未排上日程。當然了，還有一些優惠，如限本村村民乘坐化工廠通往縣城的班車，村里代繳農村合作醫療費（就是戶口在村里的人每人交10元）等。
       其實這時許多問題已經暴露出來了，尤其是化工廠的負面新聞接二連三地出現。首先是工廠生產對其工人身體的副作用，頻繁發生的工人中毒事件。據了解，大凡在這里上班的村民身體都有不適的癥狀，如原來酒量還可以的人，現在不能喝酒或者只能喝很少的；原來吸煙的，現在很少吸或者不能吸。還有就是它所釋放的味道，有時村民們包括附近幾個村莊的村民們早上起床不敢打開門窗，生怕難聞的味道進入室內；許多時候是村民們半夜被氣味熏醒；這種氣味甚至使附近幾個村子的某些村民拉肚子、嘔吐。最嚴重的要屬2007年10月×日晚間，本村村民孫某中毒死亡事件。另外還有工廠設施落后造成工人身體受傷事件，如鹽酸灼手、毀容等。再就是農作物污染問題。由于工廠建在村民耕地中間，其生產排放的大量氣體（據稱是氯氣，當然不是每天都排放的，是由于管理不善等原因泄漏的）和廢水對周邊農作物產生極大危害作用，使土地堿化，產量銳減。且污水流滿溝渠，氣味甚是難聞。尤其是在氣體泄漏時，使附近地塊村民無法繼續勞作，隨時有生命危險。筆者本人就親身經歷了一次。
      奇怪的是，就是情況到了這種程度，本村村民居然無一人上告有關部門處理，來維護自身權益。有投訴的也是外村的，主要是反映此廠的環境污染問題。但事實是無一次告狀成功。多是縣環保局來人，罰一些錢，就上車走人，車子走后，工廠繼續上班。對于工廠背景的各種猜測也越來越嚇人，有的說市委、縣委書記在該廠都有股。對于這些說法還沒有認證或者根本無法驗證其真實性。圍繞賠款問題，爭執頻繁發生，只去年暑假筆者在家期間，就發生了多次集體談判。但由于各種原因，其談判結果不盡如人意，一直拖到現在仍未解決。
        值得引起注意的是，2005年浙江省某地農民因為污染問題而發生的集體暴動事件。慶幸的是，本廠于2007年5月28日由市政府強令相關部門將其關停，原因是環境污染。
二、個案分析
       1.利益相關人及其各自利益
       通過上面的描述我們可以知道，其中的相關利益人有：本村村民、本村村長、附近村莊村民、化工廠、鎮政府和縣環保局。可以這樣說，在這一個案中，除了本村村長、化工廠擁有者、鎮政府和縣環保局在其中是純受益方外，其余的就都是這一放寬限制的“招商引資”政策的受害者。
       在此案例中，作為直接受害人的村民又可分為：普通村民、在化工廠上班的村民和與化工廠有土地租讓或作物賠償關系的村民。對于普通村民來說，其自認為的利益受損是：大氣污染和水污染（現在主要是河道水污染，至于地下水的污染現在還沒有顯見，主要原因是沒有對地下水質進行檢驗，如果進行過檢驗，我相信肯定是有影響的。這一判斷并不是無中生有的，主要源自統計顯示，本村最近患癌癥的人數呈上升趨勢。）在化工廠上班的村民，由于他們中的大多數是無法另謀其他職業的人員。因此除農業收入外，化工廠的較豐厚工資就成為其收入的主要組成部分了。對于與化工廠有土地租讓或作物污染賠償關系的村民們，其主要利益就是是否能夠拿到補償金。需要進一步說明的是，對于與化工廠有土地租讓關系的村民，由于其大多數就是不想耕種的村民，因此對于他們來說，唯一利益訴求就是拿到租讓金。而對于有作物污染賠償關系的村民來說，他們主要考慮的是追求自己利益的最大化，其從兩種收入中擇其一：農作物增產收入或是減產后化工廠賠償金。在筆者采訪過程中，了解到他們中的大多數傾向于選擇前者，不愿去與化工廠交涉。如果減產嚴重，他們才會去要求賠償。
         作為本村村長，一方面他的上臺就是鎮政府相應“經濟能人治村”策略的結果，發展本村經濟理應是他任期的主要任務，當然了還有就是最終在村中很好地完成鎮政府下達的任務。另一方面就是其本人與化工廠主的關系非同一般，再加上其本人的不太好的品行。在具體利益等糾紛中，其立場是可想而知的。經常是或偏袒化工廠或欺騙雙方，自己從中漁利。不得不提的是，其全家早已經不在村里居住，只是有事情才到村中，污染損害與其無礙。
        附近村村民除了遭受難聞氣味的影響之外，并不能像該村村民一樣享受一些所謂的“福利”。當然他們也可以來此廠打工，但廠主明確規定優先錄用本村村民。雖然其中有幾個意識強的，通過媒體等將之告發，但結果總是不了了之。在他們中的大多數看來，自己完全是一旁觀者，麻木地看著該村村民如何受化工廠影響。
       鎮政府行為的考慮，還要涉及一個背景：當中央政府開始實施稅費改革并進而取消農業稅之后，地方政府對于農民的無節制攤派幾乎不再可能，原本財源緊缺的當地政府的運行成了較為嚴峻的現實問題，這就迫使他們要通過促進工業的發展來培植稅源，從而在現實中出現了大量的以降低環境門檻為優惠條件的“招商引資”活動。
        對于環保局，人們總有一種這樣的成見，那就是受制于政府，為政府政策服務。在日常執法過程中，他們將“依法行政，執法必嚴，違法必究”這一要求的貫徹是不力的。通常只是看到的是罰款，而且是可以通融的。比如說事例中的工廠，造成這樣嚴重的環境問題了，作為專管部門，在接到群眾反映后，僅是到現場進行罰款，拿到錢之后就走人。這樣做事群眾會怎樣看待你？除此不妥外，環保局還有通風報信之嫌，每次有群眾向省市級環保部門反映后，上級領導來檢查時，此化工廠總是有準備的，所以結果是不了了之。于是，我們得出，環保部門也是僅從自身部門利益出發，來搜刮民脂民膏。這樣的政府老百姓怎么會不怨聲載道，對之失去信心。因此，發生浙江東陽群眾暴動事件是正常的，不發生是不正常的。

     2.利益相關人間的博弈
      從上面事例中，我們看到化工廠一方是這場博弈的勝利者。不但自己充分利用自身資金等方面的優勢來維護自己的運作，依托政府的“招商引資”政策，甚至受損但在此工作的村民也維護它。在這場博弈中，真正受益的少數當權派：企業主、少數政府領導和部分相關部門。但同時，我們也應看到，雖然政府要求的GDP上去了，財政緊張問題有所緩解，政府高官的政治資本有了。村里出現了一些近幾年暴富的村民。但是卻帶來了社會的不和諧，村民們怨聲載道，對政府的這一“招商引資”政策滿腹不快。雖然在當下的西村尚未發生諸如浙江省東陽市的大型事件，但是俗語說得好“兔子急了還咬人”。作為有血有肉的村民，且在近年來的人口流動過程中，農民的見識增長了，不再是封閉的群體。他們熱衷于看新聞、報紙，漸漸地懂得了對政府說“不”。誰敢保證，浙江省的事件不會在將來的西村重演？
      3.這一“招商引資”政策得以實施的原因
      就像上面對于利益相關人的分析中所說，后農業稅時代，鄉鎮政府的財政問題十分突出，尤其是像西村所在的鄉鎮。政府除了征收農民的稅費以外基本上沒有什么收入，鄉鎮企業僅1家造紙廠，也是環境污染嚴重。除了這種比較污染的企業外，政府好像無法引進其他無污染的新型產業進駐本鎮。這種狀況是多種原因造成的，除了客觀原因外，筆者覺得地方官員的自身不作為是至關重要的原因?？偸羌惫叵氡M辦法拿錢，而不是從本鎮村民的利益出發，真正地為民辦事，謀求全鎮的發展。
       同時，這也是集體行動的困境所治。就如奧爾森在其《集體行動的邏輯》中所言，如果一個集團中的所有個人在實現了集團目標后都能獲利，由此也不能推出他們會采取行動以實現那一目標，即使他們都是有理性的和尋求自我利益的。在經濟大潮中，好像每個人都在談賺錢，講求自身經濟的轉變。個人主義不斷蔓延。原本和諧童叟無欺的情況不多見了，鄰里間關系緊張；為了點蠅頭小利，兄弟間不和睦；集體生活枯萎，人們公共精神缺失。其實，面對如此禍害一方，殃及子孫的引入項目能夠在西村存在如此之久，人們早就應該組織起來同仇敵愾，對政府和化工廠施壓，迫其停產。但事實是，所有利益相關人，雖然大家處于相同的境地，有共同的利益訴求，但卻不行動或者行動了，但沒有達到應有的效果，以維護自己的合法權益。無論是何種程度的受害人，人們似乎都不自愿地采取行動。一個個村民都在等別人出頭，自己搭便車。這樣，就使違法者繼續非法牟利，自己群體利益繼續被損害。
       另外，之所以西村沒有發生像浙江東陽市的暴動，其中一個很重要的原因就是李人慶所說的村落文化與地區文化差異問題，他認為，南方由于宗族關系較強，村落村干部的村莊認同相對要高于北方村莊。換句話說，南方農村傳統社會關聯度較高，而北方農村的社會關聯度較低。按照賀雪峰教授的理論，具有高社會關聯度的村民較易以一致行動來維護自己群體的利益。
        當然，不可排除，少部分村民確實在其中有所獲利，因此，對于化工廠的存廢問題上，村民間也是意見不一的。再加上本村村長的力量，村民的不作為也是可以理解的。
        三、放寬限制的“招商引資”政策的問題及建議
       由于地方政府對“投資”的饑渴和各地方間的激烈的競爭，使得處于談判優勢地位的是投資商而非地方政府。談判的結果往往是地方政府的妥協退讓，以至違反原則。就像個案中，這種高污染的產業，造成當地人文和生態環境遭到嚴重破壞。招商引資過程中損害群眾的利益，大量農田被征用，只給予失地農民極少的補償款且要久費周折；地方環境被污染乃至延及人民群眾的生命安全。地方政府過分看重這種招商引資的正面作用，為了蠅頭小利，甚至連國家的法律都要“靈活變通”，為其大開綠燈。
也許本文用“生存還是死亡”這個題目有點小題大做的意味，但這里我的意圖主要是強調這種放寬限制的“招商引資”政策的實施結果方面。
        關于這種政策存在的問題，我想大家已經很是清楚了。那就是以環境為代價的經濟的發展。是有利于生存還是走向死亡的路呢？近二十年來，特別是中國加入WTO以來，我國正以前所未有的速度融入全球化進程。隨著經濟的持續高速增長，中國正在成為帶動全球經濟發展的重要引擎。然而中國的經濟發展并非全無代價，環境的急劇惡化就是其一。改革前，由于過多強調“征服自然”、“與天斗其樂無窮”，造成了對自然環境的巨大破壞。在1970年代初以后開始發生轉變，但是伴隨著“發展是硬道理”等的出臺，我們過多地關注經濟增長，關注GDP。1998年長江洪水的襲擊，造成的損失慘重，使許多中國人開始反省人與自然的關系問題。誠然，由于本鎮本身沒有什么自然資源可以開發，并且由于各種原因，也似乎沒有其他的辦法來發展，以增加鎮政府的財政收入。于是鎮政府就在某些人的建議下推出此放寬政策。
發展理論的研究向人們表明，影響一個國家或一個區域經濟和社會發展的不僅僅是經濟因素，還有社會組織、社會傳統、社會制度以及道德規范等各種文化因素。如果對中國近20年的發展和20年前的發展進行比較，我們不難發現，發生變化的主要是思想觀念、制度和運行規范。這些變化卻帶來了中國經濟的巨大發展。

         在今天，對較發達的東部地區與相對落后的西部地區進行比較，我們也不能否認這些因素在其中的重要作用。因此，正如李惠斌所言：“不論你投入多少人力物力，如果不首先改變它的社會資本狀況，它的發展可能是難以想像的?！币虼?，對于自己家鄉這種狀況的地方，要想發展必須先從社會資本著手，改變人們的思想觀念，鼓勵創新、提高政府效率、增強公民的權利和責任意識，等等。自力更生，憑借自己的聰明才智發展本土經濟。
       同時，在個案中，我們也可以看到政府在招商引資方面的作用非常重要。尤其是在村民自治這一制度尚處于不完善階段和村民自治的觀念不強的情況下，鎮政府和村干部共同掌握著村莊大型事務的決策權。其的政策導向事關全局，事關人民群眾的根本利益。其中對于鎮政府的有關干部和村主要干部的任命一定要慎重，以為人民群眾選好頭，這樣才能實現管理好農村公共事務的目的。同時，令人欣慰的是，此化工廠最終難逃被關停的命運，其中有來自民間村民的反映，顯示了村民權利意識的增強和思想觀念的進步；但不容忽視的是上級政府的清撤決心，顯示了政府對民生問題的重視和全力為民辦事的決心。
       但愿這種放寬限制的招商引資政策就此止步，不會在其他地方再現。我們要的發展是生存基礎上的錦上添花，而不是一步步走向死亡，以至殃及子孫后代。

參考文獻
1. 賀雪峰著，《鄉村治理的社會基礎——轉型時期鄉村社會性質研究》，北京：中國社會科學出版社，2003.8。
2. 李惠斌，楊雪冬主編，《社會資本與社會發展》，北京：社會科學文獻出版社，2000.8。
3. 曼瑟爾•奧爾森著，陳郁，郭宇峰，李崇新譯，《集體行動的邏輯》，上海：上海人民出版社，1995。
4. 陳吉元、胡必亮主編：《當代中國的村莊經濟與村落文化》，山西經濟出版社1996年版，第245—247頁。

姓名：張彥飛        單位：浙江大學公共管理學院政治系

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