中國當依靠社會力量反腐敗
[鄭永年] (2007-09-04)
中共總書記胡錦濤6月15日在中央黨校的講話中強調，要把反腐敗放在更加突出的位置，要標本兼治。最近以來，隨著中共十七大的臨近，中共反腐敗的力度也在不斷加深。可以相信，十七大以后，反腐敗會是中共高層重要政治議程之一。
實際上，反腐敗一直是中國政治改革的核心課題。自八十年代后期以來，所有中共領導人和政府都非常強調反腐敗的重要性。這并不難理解。
這么多年的反腐敗不能說是不力。每年都有成千上萬的大大小小官員因為各種腐敗而被黨的紀律和國家的法律所懲罰，但腐敗官員似乎是前赴后繼。
中國領導層所面臨的一個難題就是，反腐敗力度越大，就發現越來越多的官員卷入腐敗。腐敗的廣度和深度隨著反腐敗的力度而提升。
這并不是說反腐敗導致腐敗，而是一方面意味著腐敗已經深入到黨的機體，另一方面表明要對到目前為止的反腐敗舉措進行反思，為什么這些舉措沒有取得預期的效果。
改革政府與人民的關系
反腐敗的這種困難局面在很大程度上和有關方面反腐敗的指導理論有關聯。正如中共高層歷來所強調的，反腐敗的確是政治改革的重要議程，就是說只有通過政治改革，反腐敗才能取得成效。但在實際層面，反腐敗往往是和政治改革脫節的。
筆者一直強調，真正意義上的政治改革必須從執政黨及其政府與人民的關系變革中來展開。從學理的角度來說，就是要改革國家和社會的關系問題。
這些年來，不能說國家和社會的關系沒有變化。例如基層民主的推展、全國人民代表大會系統權力的加強和非政府組織的興起等等，都促使著國家與社會關系，從而是政府與人民之間的關系的變化。但是，這些方面的變革在政治改革的議程中所占的分量并不大。
中國的政治改革的焦點和軸心一直在體制內部的調整和變化。表現在反腐敗上，有關方面強調的是體制內反腐敗、在體制內部制約腐敗，而對利用社會力量反腐敗、利用外部力量制約內部腐敗強調得不夠，甚至對外部力量心有余悸。
體制內反腐敗不可說不力。到目前為止，政府方面已經出臺了無數的法律、法規。黨內也是這樣，各種紀律、條規和各種文件不計其數。
最近這幾年，針對第一把手腐敗問題，中央有關方面正在推行黨委會常任制的試點。此外，中央巡視制度也正在推進。相信所有這些新舉措如果不能完全消除腐敗，也能夠對腐敗起到不同程度上的制約作用。但是另一方面，也應該清楚地認識到，內部反腐敗有其固有的局限性。
就拿第一把手腐敗問題來說。顧名思義，第一把手就是一個部門或者地方政府的最高權力者。迄今，如何制衡第一把手的權力的問題還遠遠沒有解決，更何況反第一把手的腐敗問題。
如果第一把手是單個的個人還好處理一些，問題是第一把手往往并不是單個的個人，而是一個利益集體。就是說反腐敗面臨的是圍繞著第一把手的一個龐大的利益關系網。在這樣的情況下，如何有效反腐敗？
集團性的腐敗掩蓋信息
自從九十年代中期以來，中國各地的腐敗越來越具有集團性質，例如早些年的湛江和寧波。最近的上海陳良宇案，盡管多數干部還是好的，但在陳良宇周邊也聚集了不少官員，可以說是一個腐敗的小集體。
在面臨集體腐敗時，上級政府必須付出巨大無比的信息成本。反腐敗首先要得到腐敗的信息。這樣的信息從何而來？盡管中國建立了很多內部信息管道，但當集體腐敗時，內部信息管道的有效性就成為問題。
因為任何一個腐敗的集體必然能夠有效地隱瞞信息，甚至能夠做到滴水不漏的程度。當集體腐敗時，這個腐敗集體必然拼命抵制上級權力機關的干預。
在遠華案，因為官商結合，中央有關部門費了九牛二虎之力才找到突破口。在處理陳良宇案過程中，中央派出了龐大的隊伍，花費了這么長的時間和這么多的精力，才使問題得到解決。
人們在慶幸問題得到解決的同時，是否也應當計算一下反腐敗的高額成本呢？如果很多地方都存在著集體腐敗，那么中央如何反腐敗呢？即使能反，但是否是可以持續的呢？
反腐敗因此必須引入外部社會力量。外部社會力量的引入可以制衡腐敗的發生。在談論外部力量反腐敗時，一些人擔心的是，在現代中國社會，很多社會力量也同樣是腐敗的，甚至是更為腐敗。
如果外部力量也是腐敗的，那么如何利用它們來制衡內部的腐敗呢？主張外部反腐敗并不是說，只要是外部力量就是正面的，就不會腐敗。
外部力量之所以可以用以制約腐敗，其原因表現在以下幾個方面。
首先，如果反腐敗只局限于內部，因為內部人數較少，腐敗者就很容易操縱其環境。但如果外部力量介入反腐敗，環境就隨著人數的增多而變得非常復雜，腐敗者就很難操縱其環境，至少操縱環境的成本就會變得很高。
其次，外部力量并不是一個整體，它們之間存在著不同的利益，會造成一種互相制衡的局面。很難有一個外部力量能夠操縱其他所有相關的力量。
第三個相關的因素就是，外部力量的介入會使得上級部門的信息成本會大大減低。如果讓人民掌握各級官員的信息，那么上級有關部門就很容易得到信息。沒有任何一位腐敗官員或者集體能夠操縱所有人民或者賄賂所有人民。
如果查看一下各個腐敗案例，不難看出，任何一個腐敗案例，一些或者很多社會成員早就在上級發現腐敗案前就擁有信息。只不過是上級有關部門沒有管道得到這樣的社會信息或者這些信息無法達到上級部門罷了。
在西方民主國家，自由媒體是人民擁有和傳達信息的有效管道，但在中國人民沒有這樣的管道。當然，媒體也是會腐敗的。正因為這樣，媒體之間也必須是通過競爭得到相互制衡的。
有效的反腐敗因此必須結合體制內和體制外的力量。在體制內反腐敗進行了那么多年而其成效并不理想的情況下，就必須加大引入體制外力量的力度。
實際上，中國歷屆領導人都強調要通過人民的參與來反腐敗。這個指導思想是明確的。問題是有關部門并沒有真正從體制上來保證人民的參與，外部力量反腐敗流于概念層面。
這也就是為什么說反腐敗需要通過政治改革，因為只有政治改革才能保證人民的參與。從這個角度來說，有效的反腐敗取決于一種新型的以及民主的國家和社會關系、政府和人民關系的確立。
·作者是英國諾丁漢大學中國研究所教授、研究主任
《聯合早報網
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