提要：本文探討了農民上訪與政府信任流失之間的關系。問卷調查數據的因子分析結果表明，農民對不同層次政府的信任可分為兩個因子：農民對黨中央國務院和省委省政府信任的"高層政府信任因子"和對市委市政府、縣委縣政府以及鄉黨委鄉政府信任的"基層政府信任因子"。農民對高層政府的信任度較高，但對基層政府的信任度卻偏低。多元回歸分析表明，除性別、年齡、政治效能感等因素對政治信任的影響具有顯著性外，上訪對政治信任的流失具有很大影響：上訪者到達政府層次每提高一級，其對政府的信任就減少一個檔次。作者認為，現有的信訪制度有其根本的缺陷，但要從根本上解決問題，改革不能僅限于信訪制度本身，還應從更廣的范圍考慮解決問題的辦法，即一方面要建立農民利益的有效表達機制，另一方面要有健全的制度切實保障農民的利益。
關鍵詞：農民上訪；政治信任；信訪制度
*本文為教育部人文社會科學研究2006年度一般項目成果（項目批準號06JA840018）。
近年來，有關農民上訪的報道不斷見諸報端。據報道，近十多年信訪總量不斷上升，并在2003年遭遇了信訪洪峰（參看胡奎、姜抒，2003；于建嶸，2005a ）。隨著信訪人數的增加，有關信訪制度的作用和改革引起了許多學者的關注。有的主張取消信訪制度，有的則強調要加強信訪工作。雖然國務院于2005年1月10日頒布了新的《信訪條例》，但有關信訪制度改革的爭論并沒有停止。究竟應該如何看待現有的信訪制度呢？本文打算根據調查數據探討農民上訪對政府信任所產生的影響，并在此基礎上討論改革我國信訪制度的建議。
一、理論背景與問題的提出
政治信任通常被定義為公民對政府或政治系統將運作產生出與他們的期待相一致的結果的信念或信心（參看Easton，1965；Miller ，1974；Citrin，1974；Hetherington，1998）。政治信任具有不同層次的內容，在最高層次上，它指的是公民對待整個政治共同體——即公民所屬國家的態度。在第二個層次上，它指的是公民對待諸如民主等政治制度的態度。它還可以指公民對待諸如議會和政府機構等國家機構的態度。最后，是指公民對政治行動者——即作為個體的政治家的判斷和態度（Norris，1999）。由于政治信任的多層次性，它可能與特定職位的任職者相聯系，可能與特定的政權相關聯，也可能與制度相聯系（Craiget al .，1990；Craig ，1993）。公眾對政府信任的下降可能反映了公民對政府制度的不滿（Miller，1974），也可能反映了對在任政治領導的不滿（Citrin ，1974；Citrin et al .，1975）。
自從1960年代以來，公眾對政府信任的變化就引起了政治學者的興趣，一些學者對影響政治信任的因素做過研究。萊恩（Lane，1969）認為政治信任主要是一個人對他人信任的函數，就像阿伯巴克和沃克所指出的，是與政治因素無關的個人因素的結果（Aberbach Walker ，1970）。在萊恩看來"，如果一個人在一般情況下不能信任他人，他當然不能信任由于權力的誘惑而擔任公職的那些人。對當選官員的信任看來只是對一般人信任的特例"（Lane，1969：164）。艾杰等人發現在個人犬儒主義與政治犬儒主義之間具有相關性"，當從每一個受教育層次來看待個人犬儒主義對政治犬儒主義的影響時，我們發現每一種情況下，當個人犬儒主義增加時，政治犬儒主義也隨著增加"（Agger et al .，1961：490）。同樣，阿爾蒙德和維巴指出，政治疏離與社會信任和不信任的一般態度相關聯，那些對別人有較高信任者往往表現出政治方面的信任（Almond，1963：283）。另一些學者則強調政治效能感對政治信任產生的影響。阿伯巴克和沃克對政治效能感對政治信任的影響進行了詳細的研究，并得出結論認為，在對政治信任具有影響的諸多變量中，政治效能感是最重要的。在把政治效能感的項目和個人特征的項目進行對比之后，他們發現"，與對他人的信任相比，政治指標與政治信任感具有更強的聯系"（Aberbach，1970：1204）。在隨后的研究中，學者進一步從不同的方面分析政治信任流失的原因。正如尼所做的劃分一樣（Nye ，1997），這些因素可以被分為經濟的、社會文化的，以及政治的。有的學者認為政治信任受國民經濟和公眾對經濟的評估的影響，對經濟的負面評價會導致對政府的不信任（Citrin Green，1986；Citrin，1998；Feldman，1983；Hetherington，1998；Miller，1991），一些學者則把信任的流失歸結為諸如犯罪率的上升和兒童貧困等社會文化因素（Mansbridge，1997；Pew Research Center，1998），還有的學者把政治信任的流失歸結為許多政治因素，包括公民對在任領導和制度的評價（Citrin Green，1986；Citrin ，1998；Craig ，1993；Erber，1990；Feldman，1983；Hetherington ，1998；Miller Borrelli，1991；Williams ，1985）、不斷曝光的政治腐敗和丑聞（Garment ，1991；Orren ，1997），以及冷戰的結束（Nye ，1997）。
阿伯巴克和沃克曾討論過政治信任對于民主社會的規范意義和實踐意義。在規范方面，不信任的公民的存在是實現"民主理念"的障礙；在實踐方面，在代議民主制下領導人只有獲得公民的信任才能成功。
他們指出"，如果不信任的群體沒有接近決策者的渠道，或是制度剛性太強而無法適應變遷，那就可能在社會中造成破壞性的沖突或崩潰"（Aberbach，1970）。伊格利津也認為對制度的信心可以"促使對制度和平的和自愿的支持。但是，當這種信心轉變為冷漠、不信任和犬儒主義之后，這些態度就很容易轉化成無法控制的行為"（Iglitzin ，1972）。達爾認為信任促進"多頭政治"（民主）而不信任產生"霸權"（專制），至少有三個方面的理由：第一，信任可以增進對民主政體來說必不可少的溝通；第二，信任使得公民促進他們目標的組織成為可能；第三，如果人民缺乏互信，沖突具有更大危險性，并因此危及民主（Dahl，1971）。其他一些學者也認為，公民對政府的信任對于政治領導人做出有約束力的決定、動員資源以實現全社會的目標（Gamson，1968）以及在不訴諸武力的情況下獲得公民的順從（Barber，1983；Levi，1997；Scholz Lubell ，1998；ScholzPinney，1995；Tyler，1990）都是非常重要的。如果公民收回對政府的支持而且不太愿意服從政府的決定，那么民主政體的合法性就會產生問題（Easton，1965，1975）。
雖然政治信任問題在西方得到學界的廣泛研究和關注，但目前對于中國的政治信任的研究并不多。一些學者已經討論過農民對政府的信任問題，例如，李連江發現，農民對政府的信任是分為不同層次的（Li，2004）。歐博文和李連江指出農民中有兩種不同的觀點看待政府：順從與反抗的村民都把政府看作是統一的；而依法抗爭者則在基層干部和上層領導之間進行了區隔（O'Brien ，1996；Li ，1996）。伯恩斯坦和呂曉波也發現，一些村民相信在限制地方官員的過度盤剝方面，中央是站在農民一邊的（Bernstein ；L ü，1997）。
信訪問題近年來得到學術界的高度關注，不少人在這方面進行了研究（參看行健、黃嘯，2003；鄭衛東，2004；房桂芝、董禮剛，2005；于建嶸，2005a ）。但是還沒有人運用實證的方法分析上訪與政治信任之間的關系。與現有的研究不同，本研究打算運用問卷調查的數據，通過建立回歸模型，在控制各種變量的情況下，著重探討上訪與農民對各級政府的政治信任之間的關系。
二、調查數據與研究設計
本項研究的數據來自2003-2005年的問卷調查。調查共分兩部分。第一部分于2003年11月在福建省壽寧縣和浙江省泰順縣入戶調查。這一部分的樣本完全按照隨機原則抽取，先從各縣各抽取5個鄉鎮，再從各鄉鎮隨機抽取4個行政村，每個行政村再隨機抽取20戶左右村民。此行共成功訪問村民812人，其中在過去十多年中有過上訪經歷的村民45人，占總數的5.5%.第二部分采用同樣的問卷調查訪問曾經有上訪經歷的農民，分別在2004年1月、2004年8-9月和2005年1月通過廈門大學學生假期返鄉之便進行調查。這一部分無法按隨機原則抽樣，范圍遍及全國沿海和內陸不同省份，共成功訪問上訪者205人。在這二部分合計的總樣本1017人中，男性599人，占58.9%，女性418人，占41.1%；不同年齡段受訪者的比例分別是：30歲及以下23.4%，31-40歲32%，41-50歲21.5%，51-60歲15.1%，61歲以上8.1%；受訪者中有過上訪經歷者共250人，占總樣本的24.6%；黨員180人，占17.7%.
本項研究的因變量是農民對政府的信任。我們在調查中要求受訪者分別對黨中央國務院、省委省政府、市委市政府、縣委縣政府以及鄉黨委鄉政府的信任程度進行評價，答案根據利克特量表設計成5個等級："很低"、"較低"、"一般"、"較高"和"很高"，并由低到高分別賦值1至5分。如表1顯示，多達70.5%的受訪者對黨中央國務院的信任程度"很高"，對省委省政府信任程度"很高"的有45.1%，對市委市政府信任程度"很高"的比例則降為30.5%，而對縣委縣政府信任程度"很高"的僅占17.8%，對鄉黨委鄉政府信任程度"很高"的則僅為12.4%.依此統計顯示，被調查者對黨中央國務院的信任程度最高，省委省政府居次，市委市政府排第三，縣委縣政府較低，鄉黨委鄉政府最低（見表1）。
那么，哪些因素影響農民對各級黨委和政府的信任呢？本項研究的主要目的是要弄清上訪與農民對政府信任之間的關系，因此農民上訪的情況是本文的主要預測變量。在問卷中，我們的提問是："在過去十幾年中，你本人是否上訪過？"在我們所調查的1017人中，有過上訪經歷者共250人。接著的問題是："如果你上訪過，請問你最高到過哪一級政府？"結果為：到過中央國務院的有23人，到過省委省政府的68人，到過市委市政府的81人，到過縣委縣政府的51人，到過鄉黨委鄉政府的18人。我們把這一問題的5個答案都作為虛擬變量進入回歸方程，參考變量為"從未上訪者".
基于以往研究的結果，在本項研究中，我們也加入了一些測量社會經濟地位、個人變量和政治效能感的變量作為控制變量。在回歸方程中，我們加入了受訪者性別、年齡、上學年限、是否黨員，以及是否當過村干部或小組長這幾個變量。在這些變量中，年齡和上學年限為定距變量，性別、是否黨員和是否當過村干部或小組長為虛擬變量。
為了測量受訪者的經濟狀況，我們問了這樣的問題："你家經濟狀況與五年前比有什么變化？"答案分別為"好多了"、"好一些"、"沒變化"、"差一些"和"差很多"，依次賦值5至1分。雖然這是一個定序變量，但在回歸方程中我們將其看作一個定距變量。
為了測量受訪者的政治效能感，我們問了5個問題：（1）如果你聽了鄉鎮長的工作報告，能不能判斷他干得好不好？（2）如果你聽了縣長的工作報告，能不能判斷他干得好不好？（3）如果你聽了市長的工作報告，能不能判斷他干得好不好？（4）如果你聽了省長的工作報告，能不能判斷他干得好不好？（5）如果你聽了國家主席的工作報告，能不能判斷他干得好不好？答案分為"肯定能"、"也許能"、"大概不能"和"肯定不能"4種，分別記作4到1分。運用主成分法對測量受訪者政治效能感的5個問題進行因子分析，得到一個因子，命名為"政治效能感因子"，并將其作為控制變量加入回歸方程（見表3）。另外，我們還加入了"你和你的家人在歷次政治運動（如反右、四清、文革）中是否受過不公待遇"這一變量。
三、研究發現
我們先來看一看作為控制變量的個人因素對政府信任所產生的影響。在比較平均數的分析中，我們發現男女兩性對基層政府和高層政府的信任度有顯著差異，女性對基層政府的信任度高于男性，而男性對高層政府的信任度高于女性。在多元回歸中，加入其他變量后，性別對因變量的影響仍然具有一定的顯著性。
在比較平均數的分析中，年齡對政府信任的影響均具有統計顯著性。受訪者隨著年齡的增長對基層政府的信任相應減少，30歲以下年齡組對基層政府信任的平均值為58.3677，而到61歲以上年齡組降為45.5372.然而，對于高層政府的信任則存在相反的趨勢，即年齡越大者信任度越高，30歲以下年齡組的信任度為75.9951，而到了61歲以上年齡組則升為83.4586.然而，在多元回歸模型中，在控制了其他變量后，年齡對因變量的影響不再具有統計顯著性。我們在本研究中發現的受訪者年齡與對基層政府的政治信任度的關系與國外的發現是一致的（參見Agger etal .，1961；Litt，1963；Milbrath，1965：81）。
從受教育程度看，雖然在多元回歸分析中，在加入其他控制變量的情況下，上學年限對政治信任的影響不具有統計顯著性，但在表4的比較平均數中還是可以看出教育程度對政治信任有一定程度的影響。盡管受訪者教育程度對基層政府信任的方差檢驗不具統計顯著性，但顯示出一個趨勢，即受訪者文化程度越高，對基層政府的信任度也越高。
教育程度對高層政府的信任度的影響具有一定統計顯著性，不過，其趨勢與對基層政府的信任剛好相反，即隨著受教育程度的提高對高層政府的信任度逐漸減弱：受教育程度6年以下者對高層政府的信任度為79.6217，7-9年者為77.6747，10年以上者則降為75.6204（參見表4）。我們這里發現的教育程度與基層政府信任之間的關系和國外學者的發現相一致（參見Agger et al .，1961：484；McDill Ridley ，1962）。
除了性別、年齡和受教育程度的個人變量外，我們還加入了是否黨員和是否當過村組干部兩個變量。在中國農村，黨員和村干部的身份是社會地位的重要標志。以往的研究也表明，如此身份對政治參與具有顯著影響（胡榮，2006）。不過，在比較平均數和多元回歸分析中，這兩個變量對政治信任的影響都不具有統計顯著性（參見表4）。
以往的研究表明，包括種族、階級在內的社會經濟地位對政治信任具有很大影響。阿伯巴克和沃克使用底特律的調查資料表明，種族對政治信任具有影響，黑人比白人信任度低（Aberbach Walker ，1970）。
麥克迪爾和里德利通過對美國納什維爾市（Nashville ）數據的分析發現，階級和疏離之間有著直接的聯系："較低的社會地位更可能導致失范和政治疏離"（McDill Ridley ，1962）。萊恩貝利和薩坎斯基認為，"低收入人群對政府及其政策最為不滿"（Lineberry ，1971）。還有一些學者的研究表明，對經濟狀況評價的改善會增進人們對政府的信任（Citrin Green，1986；Miller，1983）。在本項研究中，我們發現受訪者的家庭年收入對他們的政治信任沒有影響；但是，不管是在比較平均數的分析中，還是多元回歸模型中，家庭經濟的變化對于基層政府的信任的影響均具有統計顯著性。這與國外學者的相關研究也是一致的。家庭經濟的明顯改善可以增進受訪者對基層政府的政治信任，家庭經濟狀況改善程度越大，對基層政府的信任度也越高。不過，家庭經濟的變化對于高層政府信任的影響卻不具有統計顯著性。
以上的多元回歸分析表明（見表6），農民上訪的直接結果是造成了各級政府在農村的信任流失。對于包括市、縣和鄉在內的基層黨委和政府來說，其信任度不僅普遍偏低，而且農民上訪的級別每上升一個層次，他們對政府的信任就減少一個檔次，即農民上訪走訪過的政府層級越高，對基層政府的信任度越低。另一方面，雖然到市級以下政府的上訪沒有對高層政府的信任產生直接影響，但隨著上訪層次的提高，上訪也對高層政府的信任產生了顯著的負面影響，到過省級政府和北京的上訪者，對包括中央和省級政府的信任度明顯降低。實際上，到北京上訪次數越多、逗留時間越長、走訪部門越多，對中央的信任度越低。
必須注意的是，上訪所造成的負面效應并不僅僅局限于上訪者，而且也會對其他未上訪的農民產生不良影響。絕大多數農民或許不言不語，但他們對于發生在身邊的事情是關注的，對于上訪人員的經歷是清楚的。上訪農民經歷的失望乃至幻滅，不可避免地會影響感染到他們。
政治信任對于政府的順利運作和穩定都具有重大意義，因為它是“政治支持”的重要組成部分，并構成政治制度合法性的基礎（Easton 1965：273；Easton ，1975）。信任政府的公民更可能遵紀守法、支持政府的倡議和在無需借助強制力的情況下追隨政治領導（Luhman，1979）。
較高的信任與較少介入動員式參與相聯系（Seligson，1980），而低度的信任使得政治領導的成功更為困難（Hetherington，1998），并導致政府在一系列國內政策方面無法得到支持（Chanley et al .，2000）。對政府信任的缺失還與參與騷亂（Paige ，1971）和其他反對體制的政治活動（Muller et al .，1982）相關聯。再者，公眾對政府信任的長期缺失還會導致對政治制度及其基本原則信任的崩潰（Nye ，1997）。在某種程度上，政治信任獨立于直接的政策結果，因此，享有較多信任的政府，在完成緊迫的政治任務時，一旦遇到困難便具有更大的機動空間（Patterson et al .，1970），獲得公眾高度信任的政府在遇到政策失誤之后具有更大的回旋余地。
對于中國政府來說，改革是一條前人沒有走過的路，在“摸著石頭過河”的過程中不可避免有一些政策失誤，在這種情況下公眾對政府的信任就顯得更為重要。政府信任流失的直接后果是政府在決策方面的回旋空間變小了。對于信任度高的政府來說，一方面，正確的決策可以獲得民眾的廣泛支持；另一方面，在決策失誤的情況下也可以得到民眾的諒解，避免由于決策失誤直接導致的合法性危機。
雖然在因子分析中，高層政府的信任與基層政府的信任分屬兩個不同的因子，而且高層政府的信任值也遠高于基層政府的信任值，但當政者決不可以因為目前高層政府還享有較高的政治信任而心安理得和掉以輕心。如果說基層政府是高層政府的防火墻的話，高層政府應該竭力維護這個防火墻，以防基層政府信任的流失影響到對高層政府的信任。政府信任的流失還可能導致政治上的激進主義。雖然絕大多數上訪代表仍然堅持在體制內維權，但是一些上訪代表，特別是到北京上訪的農民，已經與體制漸行漸遠，甚至到了離心離德以至于對抗的地步。上訪漸變為政治激進主義思想、激進主義行動、乃至激進主義政治組織之溫床。
為什么農民上訪會導致政治信任的流失？首先要從中國的信訪制度中去尋找答案。現行信訪制度的根本性缺陷使之成為政治信任流失的渠道。從政治思想角度看，信訪的觀念基礎是中國的封建人治傳統，設立信訪制度的初衷是建立一條民意“上達”的渠道，而不是民意“表達”的渠道（李連江，2004）。這個制度在計劃經濟和階級斗爭時代是能夠起到一些積極作用的，但是到了以規則平等、程序正義和利益團體為根基的市場經濟時代，到了掌握國家政權的共產黨由革命黨轉變成執政黨的時期，就顯得捉襟見肘了。信訪活動本來是《憲法》和國務院《信訪條例》承認的政治參與，但實際上經常被地方政府視為鬧事甚至敵對行動而無情打擊和鎮壓。因為地方政府輸不起，直接導致了上訪農民的輸不起。在地方政府的高壓下面，農民一旦由于對上級政府特別是中央的高度信任而上訪，就會被地方政府逼入要么徹底認輸，要么與地方政府對抗到底不共戴天的絕境。上訪農民因為對中央有信心而普遍低估上訪的實際風險，所以，一旦上訪，幾乎必然遭遇失望。面對各種挫折、屈辱、打擊和失敗，有些上訪農民吞下了找不到正義的苦果。但是，也有不少上訪農民拒絕接受不正義。他們愈挫愈奮，百折不回。他們的抗爭心理和行動，一旦開始，就必須進行下去，不能中途退卻或放棄。其結果是不少到北京上訪的人的主要控訴已經不是最初促使他們上訪的冤屈，而是上訪過程中遭受的打擊。
有關如何改革中國的信訪制度，國內學術界曾有過不少的討論。
于建嶸（2005a ）概括了三種不同的觀點：一是主張重新構建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過立法統一規范信訪工作，從而建立高效的信訪監督監察機制，其核心觀點是擴大信訪機構的權力，使之具有調查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權力。國家信訪局研究室負責人認為，信訪機構權力有限是導致信訪效率低下的主要原因，而要解決信訪洪峰就得強化信訪部門的權力。這種觀點以杜鋼建與康曉光等人為代表。第二種觀點以于建嶸等人為代表，主張從政治體制現代化的視野來重新確定信訪功能目標，即在強化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，要把公民權利救濟功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟的權威性。其次要改革目前的信訪體制，撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，以加強系統性和協調性。再次，也是最為重要的是，要切實保障信訪人的合法權益，對少數地方黨政迫害信訪者的案件要堅決查處。第三種觀點則主張廢除信訪制度，因為現行信訪制度的許多規定，其實是直接跟憲法或法律相抵觸的，出現了行政權僭越立法權或者司法權的現象。這既體現在行政法規和地方性法規或者政策中，也體現在具體的實踐里。
其實，我們應該從更廣泛的制度背景來審視現有的信訪制度。信訪制度有自身的不足與缺陷，但要從根本上解決問題，并不能僅僅從信訪制度本身的改革著手。在目前人大代表權利十分有限的情況下，于建嶸等人主張撤銷各部門的信訪機構，把其他政府機關的信訪機構合并到人大，這會在很大程度上削弱信訪機構的作用。我們要解決由信訪帶來的政府信任流失問題，一方面，應該從源頭上解決問題，即在減少農民上訪的原因上做文章。例如，前幾年農民上訪者中相當一部分是由于負擔重引起的。在取消農業稅之后，由此問題而導致的上訪已經大幅減少，近幾年更多的是征地過程中農民利益被侵犯而導致的上訪（于建嶸，2005b）。另一方面，更為重要是在更廣范圍進行制度改革，建立一套較為完善的制度來切實保障作為弱勢群體的農民的利益。因此，當務之急應該探討如何在現有的制度下建立較為完善的農民利益表達機制，使廣大農民的政治參與不僅僅限于行政村的地域之內（參看胡榮，2006），讓他們在更廣的范圍對更重大的事情能夠表達自己的意見。黨和政府還應該通過切實有效的措施來消除司法腐敗，使老百姓對司法制度有信心，讓農民更多地通過司法途徑而不是上訪來保護自己的利益。當然，人民代表大會制度也應在憲法的框架內進一步完善和加強。
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作者單位：廈門大學社會學系
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