美國卡內基國際和平基金會（網絡版）2006年9月版刊登該基金會高級研究員蓋保德（Albert Keidel）撰寫的一篇政策簡報，題為《中國的社會動亂：故事背后的故事》，全文如下：

概述

中國正面臨著普遍的暴力性、甚至是致命的社會動亂，從而引起共產黨對國家安全的驚慌。一些觀察家推測，動亂可能會削弱中國的國家領導能力，就像在烏克蘭和菲律賓一樣。美國的一些決策者也許會歡迎中國的動亂，以此作為通向民主和“自由”的一條道路。但中國的社會動亂并不是改造中國的政治秩序的機會，而應當被理解為成功的市場改革和經濟與社會選擇擴大的不可避免的副作用，這種副作用由于地方上的腐敗而加重。要想以合乎人性的方式來處理這種動亂，就必須加快法律與社會制度的改革，尤其要關注腐敗問題。暴力活動的加重會造成更多的苦難，從而可能會破壞東亞地區的穩定，損害美國的利益。美國應當鼓勵中國加強社會和解能力，而又不讓選舉方面的政治改革成為加強全面接觸的先決條件。

大規模的公眾騷亂10多年來在中國一直呈上升趨勢。媒體的報道描述了暴力活動、人員受傷，甚至還有雙方的死亡，這些都與投擲磚頭、催淚彈、莫洛托夫燃燒彈、發射火箭彈、子彈、毆打、燃燒車輛、扎傷以及數百名警察和數千名抗議者之間的對峙。示威者和警察的說法常常大相徑庭，但是大家一致認為，局勢可能會轉變成致命的，嚴重的傷害和財產的損失很常見。問題包括勞工的不滿情緒、稅負、沒收土地和環境污染。腐敗使常見的不公正問題加重，進一步激化了公民的憤怒。

工業時代的中國不再假裝是工人的天堂。2005年在中國南方，由于沒有領到工資，100名鞋廠工人砸壞了車輛，投擲石塊，打傷了三名警察。由于工作條件和組建工會的權利問題，一家電器工廠的數千名工人舉行了四天罷工。在中國西部，2千名被解雇的工人修筑了路障，要求獲得退職費。2004年，中國南方的兩家工廠的1千多名工人罷工，要求增加工資和每周休息一天。在其它地方，工人們由于工資被拖欠而把老板扣做人質。此前兩年，即2002年，中國東北的8萬名退休工人抗議拖欠養老金。

直到最近為止，稅負和收費造成了普遍的動亂。2004年，在過橋費引發的一場暴亂中，3萬人與幾百名警察和武警對峙。1999年，中國中部的1萬名農民示威抗議稅負和收費。警察用催淚彈和警棍發動了襲擊。1997年有關5個省份的一項報道說，50萬名農民在300多個鄉鎮參加了暴力示威，造成250人受傷和包括5名警察在內的14人死亡。

目前，在沒有提供充分補償的情況下侵占農田造成了農村的大多數動亂。2006年1月，2萬名農民由于土地被劃做一條高速公路和一個工業園區而與警察發生了肉搏。2005年12月，警察對反對新建一家電廠的人群開槍，打死了3到20名農民，具體人數眾說紛紜。2005年，數千名南方工人試圖阻擋推土機，與手持棍棒的600名警察發生了搏斗。在中國北方，開發商和官員們雇用流氓地痞，手持長矛和刀子襲擊抗議的村民，打死6人，打傷50人。2004年在中國西部，由于一座水電大壩侵占了農民的家園，直到實施軍事管制方才阻止了9萬名抗議者與警察發生搏斗。

空氣和水的污染所引發的抗議活動也是普遍的，并且由于開發商和地方官員之間的腐敗串通而惡化。2005年在中國東部，3千名警察襲擊了3萬名封鎖一條公路的農民。這些農民的土地被化工廠侵占，而后者的污染毀掉了村里的全部耕地。當地官員據說在工廠中占有股份。

有限的信息

盡管有諸如此類的報道，但是很難找到使中國的社會動亂的性質得以澄清的統計數字。在偌大的一個國家里，媒體的這種報道寥寥無幾，甚至考慮到中國對這種新聞的壓制也是如此。但是，現有的信息卻表明了造成麻煩的發展趨勢。

有機會獲得機密信息的官員們說，中國的社會動亂很嚴重，而且愈演愈烈。胡錦濤主席很重視警察的執法和創建“和諧社會”的積極目標。其他領導人則強調了消極的方面。溫家寶總理2005年在政治局會議上說，對暴力發泄不滿的處理不善威脅到中國的安全。中國的公安部長周永康承認，“缺乏公正”、“干部的行為”和“國內經濟因素”造成抗議活動增加。具有廣泛的農村經驗的高級官員陳錫文說，農村的動亂威脅著國家安全，報道出來的抗議活動僅僅是“冰山一角”。

中國公安部對有關涉及15人以上的“群眾鬧事”的數字予以報告；2005年發生了將近8.4萬起這種騷亂，而1993年則只有8700起（見表1）。在全國人口的每100萬人當中的這種騷亂程度相當于在美國的每個州中每年每天都發生一場“群眾鬧事”。

2004年發生的7.4萬起騷亂涉及367萬人，但是并沒有按照糾紛問題或者嚴重程度進行詳細的統計。一位研究者報告說，2005年，40％的抗議活動發生在農村，30％發生在城市。公安部宣稱，中央政府每天記錄到的“抗議活動”為120到230起，但是不清楚這些抗議是否全都是“民眾抗議”。

表1提供了有關動亂原因的線索。騷亂最明顯地激增的兩年緊隨著異常頻繁的經濟政策活動。

1998年與1997年的水平相比，動亂增加了67％。這與解雇幾千萬國企職工、強迫農民種植獲利很低的谷物和房地產與金融泡沫的破裂相關。公安部2000年的年鑒列舉了城市勞工的動亂，認為這是抗議活動的最嚴重的來源，此外還有金融領域中的丑聞和迎合民眾的半宗教性質的運動法輪功。90年代中期通過自愿的“集資”——高回報但卻非法的債券——融資的房地產項目到1998年陷入了不景氣，以致一個個居民區喪失了儲蓄。

2004年發生的第二次動亂高潮反映了城市建設對農村土地的加速侵蝕。2003年，由于害怕非典疫情會使經濟增長放慢，中國官員放松了對投資的控制，以致嚴重依賴工業園區和郊區房地產項目對土地的侵占的投資迅速增多。

腐敗

胡主席于2006年夏季警告說，腐敗威脅到黨的權力，但是與其它國家的腐敗相比，中國腐敗的程度本身并不能對動亂加以解釋。

有關中國腐敗的國內信息主要來自于對腐敗官員的起訴。但這一點的用途很有限，因為不可能知道有多少腐敗沒有受到起訴。當去年冬天中國南方加強反腐工作時，帶來了案件的激增，從而表明北京肯定能夠進一步遏制腐敗，如果它做出這種選擇的話。把今天的腐敗案件中的逮捕與以往的逮捕人數相比也是無濟于事的，因為中國經濟現在更加貨幣化，從而為腐敗提供了更多的機會，因此訴訟工作的水平可能已經得到提高。

另一方面，國際組織的調查與研究報告提供了獨立的評估，表明雖然中國的腐敗問題在最近5到10年期間可能惡化了，但是情況并不像許多其它國家那樣嚴重。這些國家包括印度、印尼、菲律賓、俄羅斯和阿根廷（見表2及其腳注）?？紤]一下印度：在接受調查的印度家庭當中，100％都報告說，在與警方交涉過程中，在一定程度上有腐敗問題發生。

皮優研究中心最近的一項調查結果表明，在2002年到2006年期間，所有中國公民當中對國家的現狀感到滿意的所占份額從48％增加到81％，而在美國公民當中，這一比例卻從50％下降到29％。中國公民對腐敗的普遍擔憂看來已經趨于緩和。

總的來說，現有的數據資料導致的結論是，中國的腐敗并不十分嚴重，以致單單它本身就可能成為報道的如此嚴重的社會動亂的根源。一些中國學者斷言，腐敗并不是社會動亂的原因，而是一個使之惡化的因素，是一種在全國范圍均勻分布的“社會污染”。調查結果表明，抗議活動幾乎總是具有比較涉及個人的和直接的原因。

動亂的經濟根源

在整個發展中世界，經濟上的短缺和圍繞著有限資源的競爭都直接或者間接地造成社會關系緊張。在中國，使這種緊張局勢變得異常嚴重的是在其它情況下會對經濟有益的市場改革和成功的經濟增長。最重要的因素包括基于市場的價格調整、新的投資集中在沿海地區、來自農村的移民在城市勞動市場上的競爭以及城市的擴展侵蝕農村的耕地等。所有四個因素都反映出自然的市場力量，但是也挑戰了傳統的生活方式，造成了實際的痛苦和政府必須應付的社會動亂。

中國的價格改革已經使毛主義時代扭曲的政府定價被較好地顯示出社會的實際需要的價格所逐步取代。早先的毛主義時代價格有利于推行社會主義的樣板式工人“天堂”，通過對農村產品支付非常低的價格和對在農村出售的城市產品索取很高的價格。票證和城市市民的單獨地位使得城市里有戶口的居民分配到了消費品當中的過多份額。

由于這種種扭曲，所以當價格改革促使價格普遍上漲的時候，農村產品的價格上漲得最快。對毛主義傾向于城市的偏差的這種基于市場的矯正是必要的，但對于城市工人來說也是痛苦的。待在這場價格膨脹的不應該待的一端的享有特權的城市群體發現，他們曾經認為是自己所付出的“正常”水平的勞動換來的收入不再能夠支撐自己所習慣的生活方式。對于不得不變換工作、更加努力地工作和調整對自己未來生活水平的期望，他們感到不滿。這種不滿助長了社會動亂，盡管新近施行了具有三個階梯的城市社會保險網。

早先爆發的社會動亂——1985年、1986－1987年和1989年——也反映了這些因素。1989年天安門示威期間，學生們張貼在標語牌上的“七項要求”包括懲治一些官員，因為他們的政策造成了通貨膨脹，損害了學生們及其教師的生活水平。

90年代初，政府全面放開了食品的價格，取消了票證。它還提高了工資，以便為城市生活費用的暴漲做出補償。但是提高工資加重了公司的虧損，很快政府的公司補貼就多得無法維持。90年代末，最終影響到5千萬職工的普遍下崗終于使企業的盈利能力得到改善?？梢灶A料，勞工的動亂嚴重的蔓延起來。

具有諷刺意味的是，為了對城市居民下崗和通貨膨脹提供補償而采取的措施造成了農村的苦難和動亂。90年代末的新的城市社會保障網絡不適用于農村企業的雇員。強迫實施的谷物種植使供應增加，造成城市里的食品價格下降，但是谷物價格的下降使農業收入受損。90年代末農村家庭的消費下降，以致地方稅收受損。由此造成的額外稅負和收費成為引起普遍的農村動亂的主要因素。

改革以前的行政管理價格方面的調節延續到今天，從而提供了比較準確的市場激勵因素，以彌補短缺和成本，抓住使用生產性資源的機會。但是，補貼的減少，因而還有城市職工的醫療和教育費用的不斷上漲繼續造成了苦難、不確定性和不滿情緒。

市場改革造成社會動亂的第二個原因是沿海地區新興的經濟盈利。在那里，由于很容易打入全球市場，所以就業的增加得到了促進。早先的工業就業中心曾經反映了冷戰時期的實際情況：位于通往蘇聯的鐵路沿線或者中國內地深處的安全地方。今天的企業對在沿海地區投資的偏好意味著，其它地方的就業機會落后了。最嚴重的勞工動亂發生在內地陳舊的鋼鐵工業地帶。

改革和社會動亂之間的第三個聯系是農村人口向城市的遷徙，尤其是在城市里有戶口的職工紛紛下崗之后。農村來的移民通常在16歲到35歲之間，他們暫時離開了自己的家園，具有勤勞的習慣和已經大大改善的農村教育背景，并且愿意為很低的工資而工資。這種勞動方面的競爭尤其威脅到中年和上了年紀的低技能城市市民，因為他們不想做報酬很低的血汗工廠中的工作，而他們在毛主義時代所受的素質很差的教育一般使他們注定要長期失業。他們感到自己遭到背叛和不公平的待遇。

中國消除公民身份上的差別（北京和上海等大城市除外）的目標進一步刺激了人口的遷徙。在內陸省份河南省省會鄭州（人口9500萬）等改革試點城市，許多農村移民已經有了工作和住房，并且獲得了城市居民身份，從而使之能夠把子女送到城市里的學校上學。

改革和社會動亂之間的最后一項聯系是耕地被挪用到非農業用途。這個造成動亂的原因之所以加重，是因為2001年恢復了很高的經濟增長率。鬧市區土地的升值帶來了城市用地結構的急劇調整。住宅和工廠正在轉移到郊區農村，因為對地段具有敏感性的服務行業集中在鬧市區。就業崗位、產值和與郊區的擴展相關的盈利等方面的增長使得種地變成地理位置良好的土地的一種利潤很低的用途。郊區耕地轉而用于其它用途——在一些沿海地區大張旗鼓——在到2004年年初為止的期間有其迅速，這顯然助長了腐敗和社會暴亂。

罪魁禍首是中國把耕地轉變為其它用途的法律程序。各個村莊擁有農村土地，而不是農民自己。農民從村里承包土地。如果是公平的制度，就會把土地的出售或者出租的所得按照四種方式分配，即對農民的補償、村里的資本收益、向上級政府繳納的稅收和對開發商提供的價格優惠。但是，在有爭議的公共用途項目中，村里的領導人往往收取紅包，或者通過秘密交易獲得預算方面的外快。由于付給農民的錢很少，所以迅速導致了社會動亂。

補償

對于平息大多數鬧事來說，補償具有核心重要性。從原則上講，中國采取許多方式為經濟上錯位的人們提供補償——包括退職費、養老金、失業保險、轉業培訓補貼、住房補貼、安置補貼和土地的一次性補償。然而在實踐中，政府的補償往往捉襟見肘，薄弱的地方預算和腐敗又使這種補償進一步減少。

例如，中國的土地法規定，對征用農民土地的補償必須采用前三年種地所獲得的平均利潤的一個倍數。但是，國土部自己的調查結果表明，賠償未能扶持農民過渡到新的生產生活之中——對受教育水平很差的人來說尤為如此。因此，重要的改革必須確保占用土地能夠促進經濟上可行的項目，確保政府的補償能夠保障合理的生活水平，官員們也誠實地發放補償金。

在這一背景下，土地的補償就帶來了個人權利和投資項目的生產率的矛盾。中國對占用土地的補償制度顯然傾向于獎勵好的投資項目，而不是帶來意外的豐厚利潤。郊區的農民家庭原本是無償地獲得現在很值錢的土地——要么是在1982－1984年期間公社解體的時候，要么是在以后村里土地的重新分配時。問題在于，他們現在出讓土地是否應當獲得市場價格。

為了確保公私雙方對郊區土地的最佳利用，經濟上的激勵措施應當鼓勵設想得當、資金充足和管理妥善的項目。這意味著，降低基礎設施成本和吸引高素質的開發商要優先于將外快送給在土地上沒有任何歷史投入的農民。

在理想情況下，一國經濟的設計應當是為了獎勵個人的努力和精明的冒險。在一個成熟的市場經濟中，產權應當自動地起到這種作用。但中國的市場遠非成熟——在半個多世紀里，農村的地產市場一直都沒有適當地運作。如果突然間把耕地變成農民私人個人所有，會鼓勵郊區農戶發橫財，同時使把土地派上最佳用場的成本等障礙增加。

這大概就是為什么，當前有關引進產權的建議在中國的立法機構的審議過程中陷于停頓。它們肯定對正在尋求加快具有成本意識的現代開發和增加城市就業機會的合算途徑的決策者毫無吸引力。

但是當然，好的投資項目并不是唯一的重點。對充分補償失地農民問題，同樣必須予以重視。在這方面，中國常常做得很差。失地農民應當獲得能夠保障其生活質量最起碼與其損失相當的補償。大多數失地農民希望的是找到一個家和一份好工作。但中國的補償計劃所提供的工作往往是報酬很低的，或者是臨時性的，或者兩者都是。

這是一個棘手的問題。2006年6月在中國農村接受調查的地方官員們強調，很難為失地農民找到好工作。一些人認為，自動獲得城市市民身份應當成為補償計劃的一部分。如果制定這種自動規章，會大大有助于保障充分的補償，因為從郊區的經濟增長中獲益的城市能夠把城市的特權和社會保障網絡兩項資源都用作補償。

北京的反應

因此，普遍的市場改革和快速的經濟增長幾乎使社會動亂注定要發生。另外一方面，管理不善的市場激勵因素還使污染惡化。污染的成本由公眾來承擔，表現為無法飲用的水、被毒化的土壤和要命的空氣。腐敗使中國經濟現代化的所有這些影響加重。北京看來對腐敗現象采取的寬容態度破壞了中國自己的憲法保證——對農村人口來說尤為如此。

強調一點很重要，即中國的社會動亂并不是由要求建立新的政府或者西方式的民主的街頭示威所構成。除了一些民族分離主義或者像法輪功這樣的民粹主義的全中國范圍的運動之外，社會動亂主要包括地方上的單一問題所引發的抗議活動。就連2006年夏季的學生騷亂也不是政治性的；他們所抗議的是自己的學位證書上印出的所屬大學，因為校方沒有按照曾經許下的諾言使他們如愿以償。

然而，社會動亂構成了一種真實的，即使是間接的政治威脅。地方當局對治理、維持法律和秩序以及提供公共服務承擔著重要的責任。北京必須找到途徑來約束個別的腐敗領導人，而又不會削弱所有地方政府的合法權力。

中央政府對社會動亂所采取的一般對策是一項狹隘的和墨守成規的立場。它認為，破壞財產、打人、擾亂公共秩序和煽動抗議都是非法的活動，必須予以逮捕和起訴。中國為其暴亂控制力量人民武裝警察撥出的預算2004年超過了中央開支的3％，為法院和檢察院開支水平的3倍。但是，公眾的大多數不滿情緒甚至從未變得毫無秩序。由于被迫訴諸于現有的法律途徑和已有幾個世紀歷史的上訪制度，大多數不滿的人最終對于基本上不會做出反應的政府機構的拖延和拒絕忍氣吞聲。

在積極的方面，對動亂根源的重視已經產生結果。在2003年到2005年期間，北京取消了農業稅和非正式的農村收費。其結果是，中國的研究人員報告說，農村稅收所引發的抗議活動已經消失。收費和稅負的減少使得一些地方政府缺乏收入，從而加快了早就應當實施的人事改革的速度。這種改革使一些地方的政界官員減少了一半。另外一些節省開支的財政改革使為貧困地區提供的轉移支付增加，使腐敗官員未能撈到好處，方法是通過在教師等重要的政府雇員的工資支付方面實行直接的銀行轉賬。2004年政府暫停了土地交易，從而使土地買賣停止了將近一年。這也可能使與土地相關的社會動亂的增加速度放慢。

北京所沒有做的是在制約地方政府的非法行為方面進行充分的投入，而是在爆發動亂時拿地方官員個人試問——從而使他們可以選擇辦法來維持秩序和采取嚴厲的鎮壓。

前方的路

中國的社會緊張關系主要是由成功的市場改革所引起，因而在實施進一步的改革和迅速的經濟增長繼續的時候，很可能會惡化。如果得不到矯正，目前的警察執法加上肆無忌憚的腐敗，可能會導致地方上對公民的合理申訴的更加嚴厲的處置。最重要的是，北京必須管束地方政府，并加強糾紛解決機制，包括制訂有關政策透明度的標準和行政管理與法律救濟制度。

具有諷刺意味的是，由于中國政治體制的等級性質，所以很難約束地方官員，因為國家一級的政府機構通常必須通過其地方分支機構才能發揮作用。而這些常常包括正在接受審查的官員。與此形成對照，在美國的聯邦體制中，中央政府的部門所統領的地方辦事處完全獨立于地方政府之外。如果華盛頓懷疑一座大城市存在腐敗，它不必要求該市的權力機構去進行調查。聯邦調查局的地方辦事處負責調查，并得到獨立的聯邦檢察官、法院和監獄的支援。而中國則缺乏這種系統性的能力。

值得慶幸的是，中國似乎正在采納這種中央獨立的直屬體制。中國的國家統計局于2006年把對其地方經濟調研小組的全面監督權轉移到北京。2006年8月，中國的環?？偩肢@得授權建立獨立的地區執法中心，這些中心將超越地方官員的干涉范圍。它們將產生什么實際影響還要走著瞧。但是變化的方向是正確的。

重中之重應當是使國家和各省的反腐敗機構獲得更大的獨立性。這些機構包括政府的審計員和共產黨的紀律檢查委員會。建立獨立的權力機構的代價將是高昂的。但是社會動亂有阻礙經濟繁榮的危險。北京應當把社會動亂當作發展的制約因素來對待——因為它像阻礙運輸、電信和能源發展的瓶頸一樣實際存在和勞民傷財——并為解決辦法提供相應的經費。

華盛頓可以起某種作用嗎？

包括美國在內的國際社會通過鼓勵中國增強其諸多的爭端解決能力，包括法院、警察、行政上訪和政策的透明度，可以既有利于自己，也有利于中國。

幼稚的想法是，一股動亂的浪潮就會加快自由在中國的傳播。更大得多的可能性是，動亂會破壞經濟發展，助長有組織的犯罪，破壞社會凝聚力，招致政府的鎮壓。如果貧困狀況不斷惡化，就會加快中國的非法移民向世界其余國家的外流。在這種情況下，對中國的權力機構還會有很強的誘惑，迫使其把公民們團結在好斗的愛國主義旗幟下。這些事態發展都不會對美國有利。

為了加強對中國所面臨的挑戰和政策選擇——在中國國內外——的認識，美國應當設法使中國盡快正式參加7國集團財長會議和8國集團等國際決策機構，而又不使國家的選舉自由化成為中國加入的先決條件。如能幫助中國改善處理經濟改革所引起的社會動亂的方法，就能使生活水平加速提高，從而有助于削弱為社會動亂火上澆油的緊張關系的經濟基礎。（尹宏毅譯）

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