提要：最近幾年，審計署審計出的一系列違規、違法問題大部分都發生在部委所屬單位身上，這難道只是一種巧合嗎？不，這恰暴露出我國問責機制中的一個巨大漏洞，正是這個漏洞被有關部委利用，造成了其屢審屢犯、年年上榜的結局。同樣由于這個漏洞的存在，上級機關把部分審批、監督、管理等重要的行政職能交給下屬單位違規創收，上級機關則坐享其成……

部委屢審屢犯源于巨大制度漏洞被其利用
——上海證券報6月28日封5版
       時寒冰

    6月27日，受國務院委托，國家審計署審計長李金華向全國人大常委會報告2006年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況。
    今年披露的審計結果依然令人觸目驚心：發改委、文化部等25個部門所屬的92個單位挪用財政資金和其他專項資金等27.54億元；電監會、勞動保障部等23個部門所屬的33個單位采取隱瞞收入、虛列支出等方式轉移資金5.91億元，其中部分用于發放職工獎金福利等；中科院、水利部等13個部門所屬的50個單位對外投資管理不嚴，少計國有資產和權益等，涉及金額22.84億元；民航總局、信息產業部等4個部門所屬的5個單位存在未經批準和超標準、超概算建設辦公樓、培訓中心等問題，涉及金額17.39億元……
    最近幾年，審計署審計出的問題大部分都發生在部委所屬單位身上，這難道只是一種巧合嗎？不，這恰恰暴露出我國問責機制中的一個巨大漏洞，正是這個漏洞造成了個別部委屢審屢犯、年年上榜的結局。
    對預算執行違規行為的問責有兩種形式，一種是行政問責，另一種是法律問責，一般而言，兩者之中以法律問責的力度更大。但是，誰能想到，我國法律設計出來的懲戒措施與行政問責竟然是重疊的！  
    我國《預算法》中“法律責任”一節中包含三條：第73條、74條和75條。筆者驚訝地發現，這三條法律責任最重的竟然是“行政處分”。它們分別是：“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任”；“由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分”；“上一級政府或者本級政府財政部門責令糾正，并由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分”。
    法律問責是高于行政問責的，如果兩者重疊起來，并且是在行政問責軌道上重疊起來，法律的威懾力就不復存在。而且，法律責任中對行政處分的具體內容并沒有明確規定，這使得問責機制變得更加疲軟：到底用什么樣的尺度和標準進行何種行政處分？全都含糊其辭，完全由上級機關決定。如果下級與上級機關存在利益勾結，或下級能夠擺平上級，就可以將問責架空。
    于是，一個更可怕的漏洞展現在我們的面前：所有問責都是由“上級機關”執行的！倘若有個別部委通過所屬單位而不是自己“身體力行”去挪用資金或進行亂收費等違規行為，就可以避開行政問責，因為部委自己就是違規單位的直接上級，負責對下屬單位進行問責！
    一個細節不僅證實了這個巨大漏洞的真實存在，而且證實了這個漏洞正在被人利用。此次，李金華審計長在報告中提到：“抽查25個部門發現，有11個部門所屬的73個事業單位承擔了部分審批、監督、管理等行政職能……截至2006年底，上述125個所屬單位通過代行行政職能，取得收入4.56億元。”
    上級機關為何愿意把部分審批、監督、管理等重要的行政職能交給下屬單位？一個合理的解釋是：下屬違規創收，上級單位坐享其成，這樣，下級便不用擔心嚴厲問責降到自己頭上，上級機關也可以高枕無憂。這恐怕才是問題的癥結所在。
    另外，《預算法》中提到的三種法律責任，都是針對預算執行的，對于預算編制等不當行為，連行政處分的責任都沒有設立。我國《刑法》中也缺少對與預算相關的違規、違法行為追究法律責任的具體規定。
    很顯然，如果不對問責機制中存在的這些漏洞及時加以修補，部委就可能繼續有恃無恐，屢審屢犯的情況就難以避免。部委違規乃至違法的行為，動輒數以億計，無論是經濟危害還是社會影響都極其惡劣，唯有嚴懲不貸，才能阻止這種行為重演，才能重塑政府形象，取信于民。當然，要做到問責有足夠的威懾力，首先要健全和完善問責制度，因為一個漏洞百出的問責制度是無法發揮作用的。

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