建立改革的動力機制
——2007年中國宏觀經濟與改革走勢座談會綜述
胡玉平（中國經濟體制改革研究會）
來源：中國改革　　日期：2007-6-8

　　中國經濟體制改革研究會于4月21日在北京召開了中國宏觀經濟與改革走勢座談會，就當前一些突出的社會矛盾及其背后的體制性原因進行了深入討論和分析；緩解當前的社會矛盾，改善民生，提出了一些建設性意見。
　　導致當前諸多社會矛盾凸顯的體制性原因
　　與會者普遍認為，從經濟指標來看，最近幾年是我國改革開放以來經濟發展最好的時期，但也是民生問題日漸凸顯和能源、資源消耗強度最大，環境污染日益加劇的時期。這巨大的反差，主要是體制和制度原因造成的。
　　一些地方政府片面追求GDP增長，忽視民生問題。有專家從干部考核制度層面分析認為，這些年來，我國將經濟增長作為考核干部政績的一項重要指標，從而導致一些地方政府片面追求GDP增長、“政績工程”和“形象工程”，而忽略了民生問題。
　　而且，由于財稅體制不合理，更加劇了地方政府片面追求GDP增長的行為。有專家指出，1994年實行分稅制以后，地方政府的財政收入減少了，但是支出責任沒有變，這導致地方政府財權與事權相背離的情況比較嚴重。因此，為彌補財政缺口，地方政府只能盡快發展經濟，并且把所壟斷的資源變成財源。
　　從稅制結構上看，增值稅是地方政府的主要收入來源。在以增值稅為主體的財稅體制下，固定資產投資規模越大，工業特別是容易增加產值的重化工業發展越快，越有助于財政增收。
　　另外，由于預算法對超收資金的使用，規定得非常模糊，而且在超收轉化為超支的過程中，基本不需要人代會的授權和審批，而是事后走一個向人大常委會通報的手續，這就導致地方政府可以先支用，后通報，或者邊支用邊通報。而且，超收部分可以在本級政府的范圍內根據自己的需要靈活調用，這就促使各級地方政府從過去被動地接受超收結果，改為主動追求超收的目標了，而且數額越來越大。
　　但是，由于政府職能沒有實質性變化，結果是地方財政收入被大量用于經濟建設，投資規模越來越大，而社會保障、義務教育、公共衛生和基本醫療等公共服務投入明顯不足。因此，有專家提出，如何理解“以經濟建設為中心”與全面履行政府的“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”職能的關系，與建設“服務政府、責任政府、法治政府”的關系，都需要從理論上進一步澄清。這些理論問題不解決，就很難從體制上解決問題。
　　由于政府的權力過于集中，并且對權力缺乏有效的制約和監督，導致腐敗現象越來越嚴重。在計劃經濟轉向市場經濟的過程中，由于政治領域和經濟領域中大量存在“權錢交易”，導致腐敗問題很多。因此，有專家提出，如何防止仍然高度集中的政治以及行政權力和日益發展起來的各種分散的市場主體之間，通過權錢交易形成權貴階層，是一個需要研究和解決的重大問題。
　　有專家通過最近的調查研究表明，非法收入、違規違紀收入、不符合社會道德規范的收入和不明來源的收入等灰色收入，已經達到4.4萬億。它主要來自五個方面：一是財政資源、社保和國有固定資產投資等方面資金的漏失；二是金融領域的腐敗；三是政府官員在各類審批、許可等方面的尋租行為；四是壟斷行業的超額收入；五是土地資源征用和出讓過程中的資金流失形成的灰色收入。這些方面足以說明，目前，我國收入差距擴大的主要原因不是市場化的結果，而是腐敗和制度不健全造成的。
　　由于多數資源的價格由國家控制，資源價格沒有體現出資源的供求關系和稀缺狀況。所以，中國的經濟增長雖然越來越受到資源瓶頸的約束，但是資源依然被不合理地開采、使用。有專家認為，這是資源產權改革不到位的結果。比如，礦產資源名義上歸國家所有，但是，國家所有者的權益并沒有很好地體現出來。我國多數礦山企業的開采權是通過審批取得的，而且國家向采礦企業征收的資源稅稅率和資源補償費都很低。這樣，資源開采成本自然被壓低了。在這種情況下，采礦者便不會珍惜資源，往往“采厚棄薄”、“吃肥丟瘦”，造成資源浪費和環境破壞。還有專家指出，目前礦難頻頻發生，也與現在的資源產權制度有關。由于產權不明確，私人采礦主擔心今天擁有的采礦權，明天就有可能被收走。因此，他寧可用錢行賄政府主管部門，不關掉他的礦山，也不愿意在礦山的安全生產設備方面投資，礦難的高發以及礦工安全知識缺乏也就不足為奇了。
　　有專家提到，目前，山西正在推行礦產資源有償使用的做法，但是難度很大，因為涉及到已有利益格局的調整。而且負責資源采礦權審批的政府部門與礦主的利益深深地攪在了一起，更增加了改革的難度。但是，也有專家指出，盡管資源產權改革涉及利益結構的調整，短期內會遇到既得利益集團的阻力；但我們只有下決心推進這項改革，價格扭曲狀況才能扭轉，資源使用效率才能提高。
　　國民收入分配結構不合理，是導致收入差距擴大，影響社會和諧的原因之一。有專家認為，近年來，一般的國家積累率只有20-30%，消費率占70-80%。而我國的積累率往往達50%，去年超過了60%，消費率只有30%多。由于積累的比例太高，必然帶來投資增長速度過快，貨幣供應過多，國內消費需求不足，外貿順差過大等一系列問題。特別是積累比例高了，就會使低收入階層的收入不可能提高。所以，要縮小收入差距，首先應該提高消費在國民收入分配中所占的比例。
　　農民工同工不同酬，工資可以任意壓低，甚至惡意拖欠，這不是市場法則，而是行政手段分割勞動力市場的結果，也是權利不平等的結果。針對當前社會上關于農民工工資低是由于市場競爭造成的看法，有專家給予了駁斥：現代勞動力市場首要的一條，就是反對就業歧視，國際勞工組織專門就有反對就業歧視的國際公約。我們長期對農民工的身份界定相當于歐美一些國家對外國公民就業的規定，是不符合一國公民平等就業權利的。國際勞工組織半個世紀前就通過了集體談判的國際公約，而我們還很少有人提集體談判工資理論和工資分享理論。還有專家認為，中國經濟能夠快速增長的一個重要原因，是因為勞動力成本低，而勞動力成本低又由于工人缺乏集體談判能力，使企業能隨意壓低工人的工資。因此，勞資關系在一定程度上失衡的背后，是勞動者缺乏基本的利益訴求表達機制。

　　改革是解決當前社會突出矛盾的根本出路
　　與會專家一致認為，要解決當前影響民生的突出矛盾和問題，決不能像一些人提出的那樣，回到高度集權的計劃經濟。正如胡錦濤總書記多次強調的，面對新的挑戰，只有堅定不移地進一步推進改革。
　　加快政治體制改革。有專家從反腐敗的角度，提出了加快政治體制改革的必要性。現在，腐敗案件已經從經濟領域滲透到政治領域，涉及的金額越來越大，涉案官員級別也越來越高。盡管有關部門對腐敗案件懲處的力度并不小，但是，到目前為止，還沒有出現腐敗被有效遏制住的跡象。為了從源頭上治理腐敗，必須加快政治體制改革，建立起一套有效的民主法律制度與輿論監督的制度。我們現在對政府權力的監督，主要靠黨內監督，這遠遠不夠。從權力來源的角度看，還必須接受人民群眾的監督。新聞輿論監督是公民行使監督權利的主要渠道。新聞自由度越高，對權力監督的力度就越大，腐敗現象就會減少。特別是要真正消除現在廣泛存在的不正之風和腐敗現象，沒有一套比較完善的民主法治是根本不行的。
　　對于政治改革的具體思路，有專家提出，為了避免社會動蕩，必須堅持在黨的領導下改革，堅持先內后外，即先在黨內搞出一套經驗來，不要急急忙忙在社會上鋪開。為此，最好在黨內允許有不同意見存在。我們不可能搞多黨制，但可以考慮在黨內有某種派別存在，像日本的自民黨那樣，奮斗目標只有一個，但政策不一定完全一樣，各派可以在黨內公開發表意見，然后由黨員選擇，最后讓社會來選擇。這樣有利于提高黨的執政水平，進一步加強和改善黨的領導能力，也符合革命黨向執政黨的轉變。
　　明確界定政府職能。近些年來，社會輿論對政府“越位”、“缺位”、“錯位”的指責幾乎從未停止過。但是，政府改革的推進速度比起其他經濟社會領域的改革過于遲緩。有專家從明確界定政府的經濟職能和公共服務職能的角度提出，政府貫徹“以經濟建設為中心”，并不等于政府要直接從事經濟建設，主導資源配置，甚至直接參與招商引資。政府發揮“經濟調節”職能，主要是保持宏觀經濟穩定，維護市場競爭秩序，提供信息服務，通過政策和法規合理引導資源配置。而當前最迫切的是要明確界定地方政府的經濟調節職能，促進地方政府從“不該管、管不了、管不好”的領域退出來，把更多的資源用于加強公共服務和社會管理，把更多的力量放在發展社會事業和解決民生問題上。從一定意義上講，只有地方政府的經濟職能規范了，公共服務和社會管理的職能才能得到加強。
　　還有專家提出，政府在解決民生問題時，要搞清楚哪些事情是政府要做的，哪些事情是老百姓應該對自己負責的。如果把老百姓自己負責的事情全部都由政府承擔起來，就會又回到計劃經濟時代，也容易養懶漢。因而，政府的責任應該是有限的，應該承擔起保護最貧困者的最基本生存權利的責任。在這個基礎上，民眾若要改善自己的生活水平，就必須通過個人努力來獲取。
　　針對一些地方政府和部門以改革為借口，推卸理應承擔的公共服務責任，又擴大不應該擁有的權力的問題，有專家提出，政府的權力和責任是大一點還是小一點，這是可以討論的，但必須是對應的，不能沒有責任的權力，也不能沒有權力的責任，兩者不相對應也不行。人民給政府多大的權力，政府就要承擔多大的責任。總之，這個問題只有在憲政的框架內，才能得到真正解決。
　　改革和完善現有的財稅體制。有專家提出，財稅體制改革的重點，包括健全公共財政體制，更好地履行政府提供公共產品和服務的職能；完善“分稅制”和財政轉移支付制度，合理劃分中央和地方的權責，相應提高中央政府的支出責任和轉移支付力度，提高地方政府特別是困難地區履行公共服務的能力；推進稅收制度改革，加快增值稅由生產型向消費型轉變；改革資源、環境方面的稅收制度，提高資源稅率、開征環境稅；開征物業稅，逐步建立以財產稅為主體稅種的地方稅收體系；整合專項轉移支付項目，提高一般性轉移支付比例；等等。
　　與會專家一致認為，現在我國的財力增強了，對過去公共服務的欠賬，可以也應當送一些'禮包'，群眾對此反映很好。但是問題的最終解決，還是要依靠建立起面向民生的公共財政制度，不斷擴大社會公共支出。
　　但是，也有專家擔心，現行體制能否使政府擴大的社會公共支出，真正落實到廣大人民群眾身上。他認為，政府為解決醫療、教育和社會保障等問題，增加社會公共支出無可非議。但是，如果現行制度不能保證公共資金正常運行和合理分配，逆向再分配，花在窮人身上的錢反而進到了富人的口袋里，就會造成更多的資金流失，形成更多的灰色收入。解決這個問題的辦法，是要加強對公共資金的管理和監督。光靠政府自己監督自己是不夠的，應該同時建立起公共監督和社會監督機制，而這涉及到政治改革和政府體制改革。
　　發揮稅收在改善民生方面的作用。有專家提出，在稅制改革方面，在保證稅收總體增長的前提下，繼續堅持有增有減的方針。根據我國的國情，應該把創造財富的生產經營領域的法定稅負，如增值稅、企業所得稅減到不高于或者低于發達國家的水平。對個體經濟，通過減免稅，減輕它們的稅負，以鼓勵人們實現多種形式、多種渠道自主創業和就業。這不僅能減少稅收管理成本，而且能使人們安居樂業，有利于社會治安的好轉和社會穩定。同時，加大對高收入群體稅收的監管力度，提高資源稅的稅率。

　　有效推進改革
　　與會專家普遍認為，無論是解決民生問題，還是解決民主政治問題，都要靠改革。所以，改革不是可有可無的，是無止境的。進一步改革不能僅局限在經濟體制改革，還應該包括社會管理體制改革和政治體制改革，只有協調推進各項改革，才能解決我們現在面臨的諸多問題。與會專家就如何進一步有效地推進改革提出了一些建議。
　　1.必須轉變觀念。有專家認為,斯大林式的社會主義模式已經被實踐證明失敗了，中國的改革必須尋找新的路徑。至于具體什么樣的路徑，應當允許討論，逐步摸索。不能以斯大林模式為標準來批判不同的建議。現在，很多人的觀念仍然停留在僵化的社會主義模式上。這種觀念不改變，體制改革就進行不下去。只有在轉變觀念的基礎上，認真總結經驗，避免過去的錯誤，才能夠建立起符合社會發展規律的真正的社會主義體制。也有專家提議，我們應該搞清楚什么是真正的馬克思主義，什么是真正的社會主義，建設社會主義的路徑應該怎么走，如何堅持改革方向。
　　還有專家提出，各級領導的觀念應該從“為民作主”轉變為“由民作主”，只有這樣才能明確人民群眾是構建和諧社會和創造財富的主體，才能最大限度地激發廣大人民群眾的創造力，最大限度地實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。
　　2.重建改革動力機制。以往的一些改革政策的出臺往往是政府與特殊利益集團討價還價的結果，這使得局部出現了特殊利益集團不斷獲益、普通百姓不斷受損的現象。現在，繼續深化改革，打破已有的利益格局，必然會遭到特殊利益集團的抵制。同時，利益受損的普通百姓也擔心得不到應有的補償，會本能地產生抵制改革的情緒。因此，有專家指出，我們下一步的改革，一方面要解決改革受各種利益集團牽制的問題，防止他們對進一步深化改革的抑制，使改革進程停滯彷徨，攻堅不下，錯失良機；另一方面要解決好當前廣大人民群眾最為關心的教育、就業、收入分配與社會保障等重大民生問題，增強普通百姓對改革的認同感，才能夠真正推進改革。還有專家認為，由于腐敗現象日益嚴重，廣大人民群眾對此深惡痛絕。因此，搞好反腐敗是推動政治改革的重要動力。
　　與會者一致認為，中國改革的方向和目標早已經明確為建立起社會主義市場經濟體制，下一步要解決的是改革的路徑和方式問題。科學發展觀和構建社會主義和諧社會兩大戰略思想的提出，不單只是價值目標意義上的問題，更是發展階段的必然選擇。為此，我們要從實際出發，建立起改革的動力機制，進一步完善體制，降低改革風險。(本文編輯杜珂)

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