村級欠債整出的“耕地”,種又種不了、荒又不能荒,恢復(fù)的耕地成了“雞肋田”。“撂荒、復(fù)墾,再撂荒、再復(fù)墾”不停地循環(huán)往復(fù),基層的人力、物力、財力也不得不卷入這種“無效恢復(fù)”的耕地整治行動中。
一些學(xué)者在中西部丘陵或山區(qū)調(diào)查,發(fā)現(xiàn)了當?shù)夭簧倭袒牡兀菀仔纬?ldquo;無人種田”的結(jié)論。但需要注意這些地區(qū)的特殊性,當?shù)氐匦蔚孛矊?dǎo)致田地不好種,加之農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)落后,造成了一些土地撂荒。但并不意味著從整體上來講,農(nóng)民“棄田”和不種田了。
關(guān)于“無人種地”的問題,武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究團隊已有較多討論。本文意在談?wù)撘粋€與種田相關(guān)的治理問題,即撂荒地整治。2024年2月,筆者跟隨團隊到華南丘陵地區(qū)展開調(diào)研,了解到當?shù)卣牧袒牡卣涡袆釉诖迩f如火如荼,但成效甚微,已整治的土地基層工作者所言的“雞肋”,所謂“雞肋”,食之無味、棄之可惜。這些整治出來的“耕地”為什么就成了“雞肋”了?
首先讓我們來了解下s鎮(zhèn)的一些基本情況。s鎮(zhèn)是位于偏西南的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于丘陵地區(qū) ,總面積不到200平方公里,其中耕地面積約7萬畝,下轄15個村莊,戶籍總?cè)丝?萬多人。由于農(nóng)民外出務(wù)工和買房進城的緣故,村莊常住人口較少,有大致三分之一的家庭還在種地,種地勞動力絕大部分是60歲以上的老年群體。土地撂荒在當?shù)赜蓙硪丫茫蔀楸敬瘟袒牡卣蔚膶ο蟆?/p>
一、撂荒地整治是如何落實的,層層分解任務(wù)
1、完成“荒地變耕地”、耕地數(shù)量賬面增長的目標
G省2021年摸底的撂荒地大約50萬畝。2021年《G省農(nóng)田整治提升行動方案(2021—2025年)》要求,2021 年完成復(fù)耕復(fù)種面積50%以上,完成連片15畝以上的撂荒耕地復(fù)耕,力爭到2023年可復(fù)耕撂荒耕地全部復(fù)耕,擴大糧食種植面積;到 2025年,結(jié)合復(fù)耕整治、高標準農(nóng)田建設(shè)等方式恢復(fù)和新增耕地20萬畝。復(fù)墾面積最終分解到基層來完成,時間緊、任務(wù)重。在此情況下,s鎮(zhèn)各村經(jīng)過一輪、二輪的耕地恢復(fù)治理,實際成為改變土地面貌的“滅荒”行動,目標是要實現(xiàn)耕地面積的增長。
2、上級要求圖斑框定內(nèi)的撂荒地全部滅荒和督查考核
在圖斑等配套技術(shù)監(jiān)控下,上級政府對照圖斑,確認撂荒地整治的地塊、面積數(shù)量,形成“上級衛(wèi)星拍照——傳遞至鄉(xiāng)鎮(zhèn)——通知到村”督查工作鏈條。由于撂荒地整治與國家耕地保護、糧食安全直接掛鉤,是一項國家政治性任務(wù),因此,基層考核任務(wù)重,村級需要接受縣鎮(zhèn)兩級的頻繁檢查。
按照該方案,上級要求“建責(zé)任到人、掛圖作戰(zhàn),復(fù)耕一塊、核銷一塊。各地特別是鎮(zhèn)、村要加強撂荒耕地的巡查、督查和管理”;“探索試點‘田長’制,市、縣、鎮(zhèn)政府和村委會主要負責(zé)人擔任‘田長’”,確保農(nóng)田整治提升工作落地落實”。在此規(guī)定下,村書記成為第一責(zé)任人,村主任即“田長”,按照系統(tǒng)要求的軌跡路線周一至周五“跑田”。政府通過“田長制”、“一張圖”的信息系統(tǒng),對轄區(qū)內(nèi)耕地的數(shù)量和地類進行圖像監(jiān)控,達到責(zé)任到人、精準到人以及頂格化治理。
3、種田成了村干部的事情了,消極應(yīng)對。
對于復(fù)墾出來的撂荒地,村干部一般是找不到人耕種的,土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任層層下壓直至村級,最終“種田成了村干部的事情了”。在s鎮(zhèn),一種路徑是找大戶來種田,因為村干部動員不了村民種地,就要找大戶來種地。村委會盡管與前來種地的大戶簽訂土地承包合同,但大戶在無法自負盈虧的情況下,大戶拒絕支付租金,甚至最終棄田后,村委會還需要請人清理田地。另一種路徑是村干部聯(lián)合承包土地,一般規(guī)模較小。復(fù)墾復(fù)耕的耕地大面積是村里以“撒油菜籽”來替代耕種。H村書記更是直白地說,“誰知道你種的什么,只要不撂荒就行”。
二、撂荒地整治存在什么問題?
1、村級負債,造成不必要的資源浪費
整治經(jīng)費主要由縣級承擔,縣開荒費每畝300塊,助鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村的項目撂荒地100元一畝,為完成整治任務(wù),村級實際開荒耗費并不低于500元,村委會在上級撥付的資金基礎(chǔ)上仍需要墊付資金。s鎮(zhèn)需要復(fù)墾的總面積是6000多畝,按照每畝500元整治成本測算,這意味著僅該鎮(zhèn)的投資就達到330萬。
撂荒地整治過程中,村委會不僅要墊付資金,背負債務(wù),而且還要擔負土地托管的責(zé)任,尋找大戶承包土地,耗費大量時間和精力。由于多數(shù)大戶虧損,大戶棄田后田地,這些土地需要再次整治,清淤、打田等維護費用高,而且無論出租與否,村級每年都要持續(xù)投入資金用在土地除草、清淤等后期維護上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱,“很浪費錢,惡性循環(huán),產(chǎn)出效益很低...幾乎每個村都有欠賬,多的話欠四五十萬”。
2、基層的形式主義嚴重,基層干部和農(nóng)民很無奈
s鎮(zhèn)的T村,撂荒地整治面積439畝,其中100畝出租給大戶種植香蕉,其他土地第一年出租種植糧食虧損后無人再續(xù)種。T村書記說,“香蕉地都穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。其他的地就撒油菜籽,目前60—70畝的地重新打了田,沒種。”村委迫于無奈,也只能選擇“撒油菜籽”的方式,目的是讓土地表層看上去是種植了莊稼的。在村民眼中,這種行為是“勞民傷財”,是“搞形式主義”。而在村干部看來,這是“行政田不能荒”“上面要考核,也沒辦法”。這種情況不僅只在T村存在,s鎮(zhèn)幾乎所有村莊以此種簡便的方式應(yīng)對。有種地經(jīng)驗的人都知道,田地有莊稼,但沒人管理,田地照樣荒蕪。
3、未與本地原生的土地耕種秩序相結(jié)合,違背農(nóng)民意愿和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律
體現(xiàn)在兩方面:一是,有些大戶奔著補貼去的,種地不是真正目的,J村書記說,“現(xiàn)在很多老板都是為了騙補貼,補貼是每畝300元,沒有補貼了就不來了,東西一種就不管了”,村民也都清楚這部分大戶種田的目的,農(nóng)村仍然在種田的老人農(nóng)戶很不滿。
二是,打亂原先村民自發(fā)流轉(zhuǎn)和種植秩序,在納入圖斑之前,比如農(nóng)民將旱地流轉(zhuǎn)給私人種植甘蔗,農(nóng)民獲得地租,租戶獲得土地經(jīng)營收益,納入圖斑后,旱地變成基本農(nóng)田,甘蔗屬于經(jīng)濟作物,不能再種植,這就打破了原先自發(fā)的農(nóng)戶種植秩序。實際上,從本地土地經(jīng)營效益看,種植經(jīng)濟作物香蕉是賺錢,香蕉更適應(yīng)當?shù)赝临|(zhì)、臺風(fēng)、雨熱兩極的惡劣天氣,野生動物也破壞不了。而種水稻就不賺錢,水稻產(chǎn)量低。一位種水稻的農(nóng)戶反映,在當?shù)厮井a(chǎn)量不高,每畝500—600斤是正常水平,800斤算是高產(chǎn)。
4、剛性化的“圖控”治理空間與村民土地感知的沖突
政府借助遙感技術(shù)形成“圖斑”,將農(nóng)村的耕地固定化,但技術(shù)將多數(shù)不適宜耕種的土地也被納入圖斑,并上傳至信息系統(tǒng),在基層形成技術(shù)塑造的剛性化土地治理空間,人為地造成與村民對土地實際利用的認知之間形成張力,造成沖突。
s鎮(zhèn)有村民就說,“一直以來(這塊地)都是旱地(旱地在當?shù)厥遣荒芊N糧的),不知道怎么就成為圖斑里面的地?”。而在當?shù)兀档匾膊⒉⒎菦]有被利用,并不是浪費的。旱地上不種糧食,但適合放牛羊。
s鎮(zhèn)耕地拋荒有其形成的歷史過程。在過去農(nóng)民外出務(wù)工的機會少,許多原本就不適合耕種的土地,被開墾出來種糧。外出務(wù)工興起后,這些不好種、不適合種植的土地首先被拋荒,這是一種自發(fā)的“退耕”行為,但這是僵化的圖斑治理政策所不認可的。一位干部說,“縣里也都知道,但一級一級報上去,上面不認可,也調(diào)不出系統(tǒng)”。有村莊被圖斑標定出來的總共有92塊,但實際能夠種植的土地只有10多塊。
5、復(fù)墾形成的“耕地”,再次撂荒
荒田被開墾出來后,農(nóng)戶不愿種,部分大戶又難以持續(xù)性地耕種,導(dǎo)致復(fù)墾的耕地又再次拋荒。s鎮(zhèn)某村書記說,“開墾出來的荒地沒人種,村里又不得不二次復(fù)墾地,花了好幾萬,這些錢都是浪費”。
一名駐村第一書記將之總結(jié)為“打江山易,守江山難”。恢復(fù)成耕地面貌并不難,但因面積小、位置偏遠、土質(zhì)貧瘠、水資源差等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境差,這樣的土地是無人耕種的。復(fù)墾的耕地,未被利用,再次拋荒,造成后期管護壓力。
于是,村級欠債整出的“耕地”,種又種不了、荒又不能荒,恢復(fù)的耕地成了“雞肋田”。“撂荒、復(fù)墾,再撂荒、再復(fù)墾”不停地循環(huán)往復(fù),基層的人力、物力、財力也不得不卷入這種“無效恢復(fù)”的耕地整治行動中。
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