隨著城鎮化水平的不斷深化，農村青壯年勞動力的大量外出，我國鄉村地區人地關系的緊張格局得到紓解，人地關系有了調整的彈性空間。為了適配農業機械化作業的技術進步、實現田間管理的集約化，近年來各地開展了以“小塊并大塊”“小田變大田”“小田并大田”“一戶一塊田”等為內容的土地整合實踐。為了加快土地整合的速度和提高土地整合的成效，很多地方往往將高標準農田建設工作與“小田并大田”結合起來。應該說，兩項工作的結合的確有益于實現耕地質量提升、有益于耕地地塊的整合，因而也大大有利于土地整治后的耕作與管理。但筆者團隊在實地調查中發現，當前“小田變大田”中存在著“重建設、輕經營”、“重整治、輕耕作”、“重土地、輕小農”的問題，具體表現是地方政府在完成土地整治后，后續的耕地經營管理中出現了“一包了之”、“壘大戶”等現象，一些地方出現了由地方政府和村集體合力推動的“大戶并小戶”現象。這些現象的出現不僅侵害了小農戶的經營權，影響了鄉村社會穩定，而且令高標準農田整治的政策效果大打折扣，更嚴重的是為糧食生產安全埋下了隱患，其政策效果令人擔憂。

　　一、高標準農田建設+“小田并大田”不能變成新一輪資本下鄉

　　2022年底召開的中央農村工作會議上強調“堅決守住18億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”。從土地整治的歷史來看，我國先后完成了幾次農田整治工作，耕地質量持續提高。在新的歷史時期，高標準農田整治工作要肩負糧食安全的政治責任，各地也都紛紛制定了計劃表，積極推進高標準農田整治工作。如筆者調查的中部某地級市C市提倡“整市域推進”，計劃在2023—2027年內將全市的永久基本農田全部建成高標準農田，該市下轄的各縣也都做了年度任務目標規劃。中部某平原縣K縣計劃在近三年內打造60萬畝高標準農田。而“小田并大田”工作，均被納入到高標準農田整治工作中同步進行。C市J縣農田建設股的工作人員說，該市做的“小田變大田”工作，主要就是“配合高標準農田整治項目做的”。該市F縣某鎮干部則說“沒有高標準農田整治這個契機，‘小田變大田’很難推下去”。K縣高標準農田建設的驗收標準之一就是實現“田成方”，實現小塊并大方，以使宜機化率達到100%。可以說，各地以高標準農田建設工作為契機推進“小田并大田”，解決我國長期以來形成的土地細碎化難題的嘗試是有益的，也是必要的。問題是，完成了“小田并大田”之后，耕地質量提高了、耕作更方便了、土地更好種了，小農戶卻越來越難有地種了。

　　1.Q縣案例：筆者調研的Q縣提出了“先流轉、后建設”的思路，該縣2023年的任務是完成12萬畝的建設任務，愿意搞高標準農田整治的村組在申請項目之前，自己要先解決土地整理后重新分田的問題，縣里才會將之納入建設規劃。而很多村組為了盡快申請到項目，往往采取整體流轉的方法，以規避重新分配土地的治理壓力。在年度任務的壓力下，地方政府和土地整理的相關部門默許、也鼓勵鄉村兩級盡快流轉，以加快工程建設進度。而村民小組、行政村開會征求意見時，往往很難達成一致意見，因為小農戶清楚，一旦做完“小田變大田”，自己就難有機會能種得到地，村組也就很難立項。該縣負責高標準農田建設項目編制的負責人說：建設項目立項就要集中連片；還有兩個整村推進的試點，但整村推進難度太大了。如果有企業就好了，但是企業也不能是小企業，你沒有一個大的企業來流轉是不行的，一個村最小都有1-2萬畝，大的村則有兩三萬畝，最好是大企業來全都流轉了，整村立項。現在整村立項太麻煩，你要召開村民代表大會的時候，同意的干了，不同意的還干不了。

　　為了加快建設進度，相關部門和村級組織是有積極性找外來企業流轉土地的，而且最好是整組流轉、整村流轉。而該縣農委設想的面積更大，認為“應該以5000畝為一個單元來整塊建設”。該干部說自己更欣賞淮南大托管模式，“如果能引進8-10家涉農央企，與村集體經濟合作社合作，既可以自己種，也可以讓大戶種，或者搞大托管”，實際上該縣已經先后找北大荒集團、江蘇農墾集團、安糧集團等洽談過。Q縣G鎮2022年承擔了1.8萬畝建設任務，已經完成了土地整治的建設任務，但不打算交給農戶了，因為現在整體思路是先流轉后平整，特別是交給外來企業，該塊平整后的土地打算流轉給一家南京的企業，因為在申報項目之前就已先流轉再立項的。毗鄰Q縣同屬C市的N區某村11個村民小組共計1萬多畝，全部交給了北大荒集團來耕種。當高標準農田建設與小田變大田一結合，一些具備資本優勢的市場主體、涉農部門就成為了大規模土地流轉方，小農戶經營主體地位受到擠壓。

　　2.F縣案例：同屬C市的F縣也在快速推進高標準農田整治，而在完成了整治之后，大部分村莊都進行了新一輪的土地流轉，一部分外來主體進入本地開展大規模經營，且面積都超過了當地制定的300畝“大戶”標準。以X鎮為例，該鎮自2019年7月開始的做高標準農田整治工程，計劃在2025年全部完成，該鎮的19萬畝耕地中經過土地整治的有9萬畝。R村由三村合并，總計耕地2萬畝，2019年申報的項目，計劃2024年全面完成，目前已完成一萬畝的高標準農田整治。而完成高標準農田整治的村莊也順帶實現了“小田變大田”，去細碎化問題得以解決，不僅大大便于機械化操作，且更好配套農田水利基礎設施，農田質量大大提升，無論是“大戶”還是“小農戶”的耕作都更為便利，于是大量外來資本和外來包地戶選擇到本地流轉土地，抬高了本地地租。F鎮R村的18個做了農田整治的村民小組中有9個實施了整組流轉。來包地基本是外地的，成百上千畝地流轉。這些流轉了的村民小組基本上一個生產隊一個老板，大概種300-500畝，都是江蘇連云港的老板來流轉的。

　　F縣L鎮共有耕地13.5萬畝，2022年土地整理涉及3個村共1.8萬畝。其中已經完成整治的村，如CW村共建設完成6900畝，目前的經營主體包括：①種糧大戶張某，54歲，承包3660畝土地，外省人，本來是在外地做工程生意。覺得近些年工程不好干了，務農會穩定一些，于是決定下鄉包地種。張某今年還準備接管隔壁C村的1500畝；②ZJ，L鎮人，種600多畝，小麥+水稻，其中還有部分土地專門用以育種的；③ZZF，45歲，C村人，包600多畝。其余還屬于小農戶在種的只占800畝左右。該鎮CZ村的北片今年才剛做完八千畝，兩個主體就流轉完了。①外地大戶陸某，40多歲，流轉了3000畝，土地集中連片。②本地人唐某，30歲左右，流轉4100畝。③本村人賈某，38歲，2017年流轉土地搞扶貧產業，流轉土地800多畝。該鎮SW村的高標準農田建設是在2022年，整村完成了6800畝高標準農田整治，由村級引導大規模流轉。目前的經營狀況是75%流轉，30%是農戶自己種，自耕的農戶主要集中在四個生產隊。整組流轉的涉及12個小組的土地，共流轉出去4000千多畝有，由3個“大戶”經營。

　　3.K縣案例：筆者調研中原K縣自2020年開始地方政府著手對高標準農田進行提升改造，以“萬畝方”建設來提高農田生產能力，以“4000-5000元/畝的投資標準，實現綜合配套”，2020年已經率先在H鎮完成了萬畝示范區，2022年規劃了16個萬畝方共計面積22萬畝，計劃在2025年完成84萬畝高標準農田提升。更重要的是，地方政府要求萬畝方必須具備三個條件：一是萬畝方內的土地必須流轉或托管，不能一家一戶的種植，每個萬畝方可以打破鄉與鄉之間的界限，進行規模化種植管理，解決土地碎片化的問題；二是流轉或托管后要有新型農業經營主體進行種植和管理，解決萬畝方建成后誰來種的問題。三是按照“誰使用、誰管護”“誰受益、誰負責”的原則對高標準農田建設的設施進行管護，解決高標準農田設施“有人建、無人管”的問題。

　　“萬畝方”建設以及其后的規模化經營目標體現了地方政府推進大田作物現代化的方向，實際上在鄉村兩級，通過大規模土地流轉實現經營權集中的實踐早在發生，村莊中已經出現了一大批100畝以上的“規模農業經營戶”，他們主要是通過資本下鄉、返鄉創業等方式下鄉入村，借助基層政府與村社組織土地流轉的干預而落地。

　　H鎮將納入高標準農田示范區建設的耕地全部實現流轉和托管經營，主要交給兩家農業公司。這兩家公司都有土地規模化集中流轉和托管經營需求，通過當地政府協調，兩家企業分別與鎮域內8個村集體合作社及830個農戶簽訂了土地集中流轉和托管經營協議，已流轉和托管土地3500余畝。在該縣K鎮某國有農墾流轉了一萬畝，而一些大型養殖企業也在擴大青儲種植的面積。鄉鎮干部反映，現在愿意來接地種的主體非常多，蒙牛、首農等多家企業都打電話來要流轉土地。而鄉鎮的統計數據現實，本地小農戶60%~70%是愿意流轉土地的，上級部門要求流轉土地必須是大規模集中連片的，集中連片后更便于開展高標準農田建設，落實產業發展項目；外來工商業資本期待鄉村做好土地流轉工作，并且愿意為村集體支付50~100元/畝·年的管理費，這就使得地方政府、村集體組織、工商業資本有較強的動力推動土地大規模流轉。

　　4.P區案例：筆者調研的中部某省P區是個傳統農業區，愿意從事農業經營的小農戶數量還比較多。該區H鎮HT村在2022年做完了整村高標準農田整治工作。在未做“小田并大田”之前，本地土地主要是自發流轉，細碎化很嚴重，但很多村民都很有意向搞“小田并大田”，但村干部嫌麻煩。并田后的各生產隊情況如下：①一組：466畝、80多戶，有12戶在種，有344畝流轉，全部給一個大戶，是其他村的人。有三小戶摸一塊的，有個莊子十幾戶想一起摸鬮的，被小組長制止了，大概3-5戶合鬮是最合適，抓完后也便于集中作業。②三組，672畝，117戶，現在承包掉280畝，由三家人種；還有60-70戶在自己種。本村民組的，流轉費800元/畝，有一個194畝，剩下的分別有48畝、43畝，都是50多歲的人種，這是自己談的，形成了這樣的規模。③東組：400多畝，50多戶，幾乎每家每戶在種，因為沒有幾個合抓鬮的，所以還比較細碎，沒人來流轉。該小組95%的人在種地。該村種地的多是“工地十種地”的人多。④二組：482畝，50多戶；也是每家每戶在種，有幾戶給親朋好友種得多。目前是60-70歲的人更愿意種地，能夠拾一拾鄰里的種一種，也差不多能到20-30畝地，這樣的規模在當地就算中等規模了。HT村的各村民小組解決分田問題的方式不一，有一些村民小組能夠保障小農戶的種地權益，實現了“一戶一塊田”，有的村民小組就實行了整組流轉。

　　二、國家投了錢，田更好種了，應該讓誰種地？

　　筆者調研的以上案例中，凡是做了高標準農田整治工作且在項目實施中完成了“小田并大田”的村組，有較大比例在后續經營中出現了“大戶”化現象，且其中有一部分是由下鄉資本、國有涉農企業參與其中，共同形成了新一輪的大規模的土地流轉潮。筆者調研的地區都是糧食主產區，土地質量較好，土地整治后土地質量更好了、田更好種了，問題是小農戶也越來越難種到地。國家投了資、地利更豐厚，小農戶卻享受不到。

　　一種驅動力是來自大戶的資本優勢。高標準農田建設后，田更好種了，外來資本當然樂意坐享其成。“小田變大田”之后機械化作業更方面、農業經營更便利，關鍵是這種國家政策的紅利被誰享有。F縣CW村種糧大戶表示，目前已經有了土地中介人，專門尋找開展高標準農田建設的村莊，為外地大戶進行介紹；JZ村書記也表示，自己村里剛做了規劃并上報了項目，立即就有外來大戶愿意流轉土地。F縣的一位村書記表示“只要高標準農田整治后，土地很快就流轉出去”外來大戶往往會提出更高的地租水平，如X鎮當地民間流轉一般為200元/畝，土地整治后地租提升到400-450元/畝，而一些大戶會提出700元/畝的價格，一些農民當然會選擇更高的地租，而不是再低價或無償給予本村“中農”。這就產生了對“中農”的驅逐。“中農”的退出間接使得本村社內較少有人反對“整組流轉”，于是F縣本地出現了較多“一個人種全小組的地”的情況，一些經營主體的土地規模就自然而然達到了300畝以上；更有甚者，一個主體流轉多個小組的土地。這一過程中，雖然也有一些小農戶愿意種自己家的土地，且有一些村民小組也在保障這部分人的種地需求，通過劃邊的方式讓小戶也能夠開展自耕。一些村民小組內還能夠保留數量不多的小農戶，但筆者調研發現，一旦集中連片的土地被大戶所流轉，周邊的少數小戶就會出現耕作不便的現象。一是機械化作業不方便，由于基礎面積不足，外來作業手不愿意為小戶服務，因此本地在種地的小農戶大部分都得自備機械；二是本地水稻種植中需要上水、放水，小農戶種植什么品種、何時灌水，都要服從于大戶的需要，雖然一些大戶很清楚“要幫助小戶”，但實際上小戶只能依照大戶的經營品種來選擇自己的品種，以實現“大戶”帶動，究其原因，水稻生產是具有共同生產性質的，如灌溉排澇、統防統治、機械作業等，小農戶如果想方便地種地，就得依靠大戶；三是隨著本地地租水平的抬高，一些地塊的地租水平達到了700元/畝，這就使得一些小農戶達到了棄耕的臨界點，加之自耕越來越不便利，且大部分在家自耕的多是60歲以上的老年人，在各種因素的驅動下，他們放棄了種地。

　　但更值得警惕的是，一些地方政府官員和村干部會主動選擇“整村流轉”“整組流轉”，因為高標準農田建設可以搭載比較多的政策目標，既能夠完成上級下撥的年度建設任務，又能夠實現規模化經營進而塑造政績亮點，還能夠便于各項農業治理任務的落實。一些政策執行者就更愿意選擇這樣“便利”的方式，直接干預村民小組的分配方案。從F縣的案例看，自2019年以來推行高標準農田整治項目依賴，本地就開始了新一輪的大規模土地。“大戶”的經營穩定性尚待觀察，但目前的總體趨勢是，耕地越來越快地實現了集中經營，也有部分千畝以上的大戶，小規模經營者越來越難以為繼。而一些基層干部預計，F縣再進一步的高標準農田整治項目實踐中，也將進一步培育出大戶群體。這是可以預見的結果，因此上本地農業轉型的觸發點是“小田變大田”的政策實踐，在此基礎上地方政府與村級組織都有驅動去推行大規模土地流轉。驅動之一是可以通過培育大戶來實現農業上的政績，將之作為農業現代化的政績亮點；驅動之二是村級組織可以在大規模流轉中收取服務費，本地一般為每年50元/畝，一些村可以以此達到集體經濟收入的增收，完成該項工作的考核；三是大戶化后更便于地方政府開展一些行政工作，如有村書記就表示，“只剩一兩個大戶后，秸稈禁燒好搞多了，都不用到地頭去看守了”。諸項利益驅動之下，鄉村兩級都有動力推進“整村流轉”“整組流轉”，進而就實現了本地新一輪的大規模土地流轉。

　　應該看到，“大國小農”是我國的基本國情、基本農情，任何時候都需要尊重小農戶的基礎性經營地位，習近平總書記曾指出，“要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，不能片面追求快和大，不能單純為了追求土地經營規模強制農民土地流轉，更不能人為壘大戶”。一些地方政府在不正確的政績觀驅使下，試圖借助高標準農田建設的契機，大干快上地搞“壘大戶”，最終不僅危及農村基本穩定，而且將有害于糧食安全生產。

　　田更好種了，也自然更適合小農戶來種，地方政府不僅不應該人為“壘大戶”，也不應該甩手不管、聽之任之，反而應該積極有為地參與到從高標準農田整治、小田變大田和基層農業經營秩序穩定的政策連續體中，充分實現高標準農田建設的政策紅利。

　　三、保障小農戶的種地權，辦法非常多

　　筆者調研的案例中，一些地方存在著“大戶并小戶”的問題且較為嚴峻，但也欣喜地看到，同一區域執行高標準農田建設和“小田變大田”的一些村組，就能夠很好的保障小農戶的種地權益，能夠實現政策紅利為農民共享。可見，只要地方政府積極有為、村社集體踐行好群眾路線，在正確的發展理念和治理原則的指導下，能夠實現農業的積極治理。

　　首先，應當堅持不懈地開展“小田并大田”工作，讓小農戶更方便地種田。目前要想推動高標準農田建設工作的確存在一定的麻煩，因為要平整土地、打破田埂，就必然改變了原有的土地經營格局，因而也會受到一些群體的反對，需要鄉村干部村干部、小組長多入戶、多談心。一些地方怕麻煩、不擔當，結果導致土地細碎化格局遲遲無法打破，小農戶種地也不方便。正如H鎮農辦干部所說，“小田并大田是沒有異議的好舉措”，然而這項工作的難點就在于平衡各方的利益關系，因而J鎮農辦副主任也表示，這項工作“有辦法，但費大勁了”。Q區J鎮做過試點的BW村村書記表示“現在做去細碎化過程中，關鍵是成本太高。每塊地都要重新測量，還有老墳地的難題”。當時“讓老百姓自己調，十家有九家調不好”。當時做好之后效果就很好，以前一戶一般種20多畝地，十五六塊，距離兩三公里，很細碎。一塊的一畝多，幾分地的也有三四塊，“現在一家一塊，非常便利”。該村能夠做得下來的關鍵點在集體統籌，村里、鎮里干部要把關，基層要拒絕懶政。

　　其次，高標準農田整治工作需結合地方實際情況，將保障小農戶的種地權益擺在首要位置。在開展“小田變大田”工作之前應預先做好調查研究工作，辨識群眾的真實利益需求，聽取村民小組成員的意見，及時做好工作規劃。各地城鎮化發展水平不一、農民非農化就業的程度不一，因此在配套土地整理工作的過程中，需要照顧到不同群體的利益要求，全程跟蹤施工過程并確保施工質量。如位于發達地區版塊的F縣X鎮的初步摸底中發現，本地農戶種地意愿呈現3個1/3的格局，即不愿種地農民、愿意種地的農民和兩可的農民各占1/3。問題就是如何讓愿意種地的1/3農民更好地種地。中原K縣的摸底則顯示，70%的小農戶愿意種地，20%的農戶愿意流轉，10%的農戶在種與不種的兩可之間。針對農民比較關心的核心問題上，村級組織應積極想對策、出辦法，關鍵問題上一事一議，避免在土地整理過程中造成過大的利益受損。關鍵是完成大田化之后交給誰種的問題，如何更好地分配經營權，讓愿意種地的種好地，讓好種的地放在本村愿意種地的人手中，還要考慮好選地的優先序問題。對不愿意種田的人，如何保障其地租收益，這其中就需要地方政府、村民小組積極行為。如K縣JL河完成“小方并大方”之后，本村有20戶愿意流轉經營的，最終競標成功的10戶，村集體要求每戶經營100畝左右。其中有本村原“中農”老唐，40多歲，因為有輕微疾病無法外出打工，之前一直在村種植，現在得到100畝土地后經營狀況很好，集中連片經營，社會化服務主體也愿意服務，去年開始老唐已經開始擴大面積，在鄰村又流轉了100畝；而本村其他經營戶也覺得面積太少，連片劃方之后經營更方便，要求村集體再幫他們協助流轉土地。只要耕作條件變得更便利，小農戶也有可能成長為適度規模經營的“中農”，真正在當地穩定下來。

　　再次，也是最關鍵的，完成“小田變大田”之后如何重新分配地塊和整合土地經營權。一些農業部門的干部和村干部認為，土地整理后更便于土地流轉，索性搞整組、整村流轉，以后不用再麻煩。也有村干部認為，村民要不要流轉完全看個人意愿，村社組織不用介入。調研中發現，合理的地塊分配方案、合適的經營主體引導是決定“小田變大田”的關鍵因素。村社組織應重視從土地整理、地塊分配、經營主體培育的政策連續性，即需要重視“誰來種地”這一關鍵問題。一些村完成試點工作后，多個村民小組實施了“整組流轉”，有外來大戶、城市工商業資本下鄉流轉土地。筆者調查一些村民小組中，還是有很多愿意種地的小農戶，要優先保證他們能種地且能種好地。HT村的部分小組里，愿意種地的小農戶通過“合鬮”的方法，既將地塊整合到一起便于耕種，同時保障了“大田”化之后仍有中等規模的土地可供耕作。而村社集體也形成了明確的規范，如BW村達成的共識是，愿意種地的農戶可以優先劃出一曠田，由分散的小農戶來種植，而愿意流轉的集中一曠田，便于大戶來流轉耕作。這種地方規范值得學習總結和推廣，也正是這樣一些來自民間的、村民民主決策的共識，有助于化解“小田變大田”工作中的矛盾，最大程度照顧到不同群體的利益。這個過程不能依靠市場自發去實現，而是要依靠村社組織有意識地引導，照顧本村社種植戶的意愿、適度培育本村“中農”，嚴格限制超級大戶，以確保后續農業經營的穩定性。筆者認為，可行的發展理念應是“規范大戶、培育中農、保護小農”，以實現鄉村農業經營主體的有機格局。

　　最后，村社組織應以“小田變大田”為契機，激活村級治理的動力與活力。在純農業型地區，回應村民的急難愁盼本就是基層治理的題中之義。“小田變大田”之后愿種地農戶能夠更好地種地，不愿種地的農戶可以獲得更高的流轉租金，且重新歸并后的地塊更便于機械化作業和生產設施改善，為后續的土地政策變動與經營格局變動提供了彈性空間，這本應是當前鄉村治理的優先事項。但很多地方正因為長期固化的土地細碎化格局而導致農民種地越來越難，村莊矛盾越積累越多。能夠推得動“小田并大田”的村莊，也正是以此為契機激活了村民自治制度，形成了村莊共識，化解了多年累積的土地矛盾和社會怨氣，實現了村級治理的積極效果。一位參與“小田并大田”過程的村民小組長講，“農業區的規矩比較明確，按村民小組的決議來完就行，村民代表研究，現在出生人口也不復雜，生增死減比較好判斷，也不會有太集中的反對者”。在不斷地開會決議中、共識達成中，村莊規矩不斷展演進而可以成為指導村民行為的無形規則，在農業型地區形成了低成本、高績效的治理實踐。

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