隨著青壯年農民外出務工和農業勞動力老齡化，社會各界都認為農村存在無人種田問題。相關政府部門采取各種措施培育新型農業經營主體，讓新型農業經營主體來種田。政府將土地流轉給新型農業經營主體反而使得農民無田可種。并且，新型農業經營主體并不一定能夠解決種田問題。從這個層面來看，真正的農村無人種田問題是政策帶來的，并不是客觀存在的。農村原本有人種田，相關部門自認為無人種田，采取相應措施解決無人種田問題，反而導致了真正的無人種田問題。因此，真正的無人種田是一種政策性無人種田。

　　一、無人種田還是田不好種的問題？

　　在城鎮化背景下，大量青壯年農民外出務工。農村出現農業勞動者老齡化現象和土地拋荒現象，社會各界都認為農村存在無人種田問題，擔心國家糧食安全保障。事實上，農民有耕種土地的積極性，農村存在的是田不好耕種的問題。田不好耕種主要有三個方面的原因。

　　一是土地細碎化。農民的土地地塊小且非常分散。平原地區，農民家的土地也要分散到四五塊。丘陵地區，農民家的田塊要分散到十幾二十幾個地方，且每塊地的面積只有幾分，一塊地2—3畝都是少有的大田塊了。農民耕種土地要付出很多勞動，還非常麻煩。在農業機械化快速發展的情況下，小田塊的土地雇請農業機械的成本高且很難請到農機手。

　　二是基礎設施不完善，農業機械和現代技術難以使用。由于缺乏機耕路，農業機械需要從其他農戶的田里過路，就會產生很多矛盾。如果鄰居的水稻沒有成熟，農業機械從他田里過路，需要進行賠償。有的農戶只能把農業機械拆卸下來，抬到自己田里，等操作完以后再搬出來。水利是農業的命脈。在山區和丘陵地區，過去的集體水利模式基本瓦解，農民個體很難獲得水利灌溉。

　　三是土地經營規模難以擴大。農民工進城務工后將土地流轉給親友耕種。留守農村的農民耕種親友的土地也是相互插花、分散的，難以進行規模經營。農民耕種的土地越多，土地越分散，越不好耕種。在土地分散的情況下，水稻種植區，單個農民家庭的種植規模上限是30-50畝。

　　盡管各級政府都非常重視農業發展，向農村投入大量財政資金支持農業發展，但是效果不佳。在鄉村產業振興上，地方政府關注的是一二三產業融合，關注的是旅游和高大上的產業，對農民從事的普通農業不感興趣。國家這幾年投入大量財政資金開展高標準農田建設，每畝的投資標準有2000-3000元，有的地方高標準農田建設項目實現了全覆蓋。但是高標準農田建設基本上都是在原來的基礎上小修小補，沒有解決土地細碎化問題，農業設施的使用效率很低，并未解決種田難的問題。有的農民甚至都不知道自己的土地上實施了高標準農田項目。有的農民認為高標準農田建設的作用不大，不想要項目，項目落地困難。

　　二、60歲是種田的主力

　　當前農村種田的主力是60歲左右的農民。60歲的農民完全可以把地種好。湖北省沙洋縣2022年對全縣12個村的農業經營者進行摸底，發現50歲以上的占比88.5%，60歲以上占比69%，70歲以上占比30%。

　　在農業機械化快速發展的條件下，農業生產中的重體力勞動基本沒有了，60歲左右的農民完全可以種好地。2021年全國農作物耕種收綜合機械化率達72.03%，其中機耕率、機播率、機收率分別達到86.42%、60.22%、64.66%。60歲的農民主要從事大田糧油種植，目前耕地、播種、施肥、收割、打藥、開溝等都能夠進行機械化。很多地區都是使用無人機播種、施肥和打藥。農業生產基本沒有重體力勞動，農民只需要負責田間管理就可以了，老人都能夠負擔。

　　并且，60歲的農民更有動力耕種土地。60歲的農民在城市中難以找到就業機會，正好可以從事農業生產。盡管農業收入不高，但是60歲左右的農民基本上已經完成人生任務，子女已經結婚，沒有大額家庭開支，他們可以接受低于外出務工的收入水平。

　　隨著人的壽命延長，60歲農民的身體素質都很好，感覺自己就是農村中的壯年。60歲的農民在心態上很年輕，沒有把自己當老人，也沒有想著要退休。60歲的農民還在想著不能天天無所事事，想著要怎么增加家庭收入。在人的壽命不斷延長的背景下，我們或許需要重新定義誰是老人。

　　三、小農戶退出土地是被動的

　　從我們的觀察來看，小農戶在快速退出土地。不管是中部地區還是東部地區，這兩三年土地流轉率都在提高，而且土地更多地向市場主體集中。

　　小農戶退出土地是被動的。一個依據是小農戶退出土地后并未增加收入。小農戶留守在村莊耕種土地主要是因為難以在城市找到就業機會，退出土地后也不會進城務工，而只能失業。新型農業經營者分享了部分農業利益，小農戶獲得土地租金的數量肯定要少于自己親自耕種土地。并且，小農戶不耕種土地后，需要花錢購買生活物資，家庭生活的商品化程度就提高了，生活開支就增加了。

　　在全國農業利潤相同的情況下，農民根據土地好種與否決定是否拋荒土地。我們在調研中發現一個規律，好種的土地都沒有拋荒，拋荒的都是不好種的土地。平原地區，耕種方便，水利條件好，基本沒有拋荒。丘陵地區，耕種不方便，水利灌溉更加困難，拋荒比較多。中部地區一個鄉鎮，水田拋荒比例占比50%。我們調研了5個村莊，靠近湖邊的3個村莊，水利灌溉方便，都沒有拋荒。靠近山邊的2個村莊，無法進行水利灌溉，都拋荒了。

　　四、政府介入推動無人種田的實現

　　當政府看到農業勞動力老齡化、小農戶退出土地以及土地拋荒現象時，就認為農村存在無人種田問題，就鼓勵青年農民工或者工商資本下鄉耕種土地。政策部門強調將土地經營權流轉給新型農業經營主體，將農業項目分配給新型農業經營主體。這使得原本在種田的農民喪失了土地經營權或者更加缺乏農田基礎設施，土地更加難以耕種，產生了真正的無人耕種土地。這印證了無人種田的預言。

　　中部地區某縣2個村莊采取不同的做法，完全產生了不同的結果。該縣是平原地區，戶均土地面積11畝，戶均土地5.5塊。地方政府從2020年開始推動“小田并大田”改革，結合高標準農田建設克服了土地細碎化和進行基礎設施建設，解決了田不好種的問題。經過高標準農田建設，A村一塊田最小的有5畝，最大的有81畝，平均一塊地有20—30畝。B村分田到戶時有4860塊土地，2012—2017年發展小龍蝦，農民自發將旱地改為水田，通過自發調整和換地的方式將土地整合為2100多塊，2021年高標準農田建設后土地塊數減少到492塊。2個村莊采取不同的土地經營權配置方式，就產生了不同的結果。

　　A村將土地經營權直接流轉給市場主體，導致本村農民無田可種。A村土地確權面積6944畝，17個村民小組，570戶，2640人。在高標準農田建設以前，基本上都是農戶自己耕種土地，自發土地流轉的面積不多。2018年開始推動高標準農田建設，第一期有1900畝，涉及7個小組。2020年第二期高標準農田建設，1100畝，涉及3個組。在高標準農田建設過程中，村集體將土地收回村里進行統一建設和規劃，實現了小田并大田。高標準農田建設完成后，村集體傾向于將土地流轉給市場主體。2018年高標準農田建設完成后有20%的農戶退出土地，1900畝土地中，村集體自己種800畝，流轉出去1100畝，全部給外來的市場主體。2020年高標準農田建設結束后，全村有50%的農戶退出土地，農戶不耕種的土地流轉給外來的市場主體。目前全村的種植戶有200多戶，其中本村的只有60戶，其他的都是外來的市場主體，面積最大的是稻蝦連種300畝。稻蝦連種的最優規模是30—50畝左右，超過50畝就超出了普通農戶的經營能力。

　　B村則將土地給本村農民耕種，吸引了60多戶農民回來種田。B村2021年開展土地整治工作，土地整治面積6000畝。土地整治前的土地流轉比例是62%，土地整治后土地流轉率下降到38%。原來種地的農戶有430多戶，現在種地的農戶有492戶。有60多戶農民回來種地，在縣城兼業種地的有40戶左右，完全放棄打工、徹底回來的有20戶左右。種植戶全部是本村人，現在一戶一塊田，田塊最大的面積50畝，最小的面積10畝。村集體將種植面積低于10畝的農戶的土地劃分到一塊，將10畝的田塊進行分割，分配給他們種植。

　　從B村的案例來看，只要解決了田不好種的問題，農民就有種田積極性。在A村，當地方政府培育新型農業經營主體來種田后，本村農民就無田可種了。

　　五、農民種田是否可以代際傳遞

　　有人還認為，現在是年齡較大的農民在種田，未來就會產生農業后繼無人的問題。相關部門加快培育新型農業經營主體，就是將新型農業經營主體作為農業接班人。從我們在全國的調研來看，只要田好種、農業有收益，就有人返鄉種田。

　　農業后繼有人主要體現在兩個方面，一是年齡較大的農民工在城市難以找到就業機會，會返回到農村。第一代農民工的年齡都較大，部分農民工在陸續返回村莊。如果土地好種，第一代農民工返鄉的速度就會加速。B村解決了農民種田難的問題，就有60多個農民工返鄉種田了。當然，農民工可能是返回縣城，一邊打工，一邊種田。等時機成熟后，就徹底返回農村。

　　我們在全國調研中，遇到很多農民工返鄉的案例。B村做完高標準農田建設后，有一個農民在外地開餐館，這幾年餐飲行業形勢不好，他的年齡也較大了，就返回農村耕種土地了。

　　另一方面，如果越來越少的農民工返回農村，農業經營者的土地規模可以擴大，農業總收入會增加，就會吸引農民返回農村耕種土地。很多農民不愿意耕種土地是因為無地耕種。如果村里有足夠的土地耕種，農民何必到城市去打工呢？如果種地的農民越來越少，農民的土地經營規模就可以擴大，可以獲得不低于外出務工的收入，就有農民回村種田。

　　只要農業收入不低于外出務工收入，年輕人也愿意留在農村種地。B村的農業是稻蝦連種，畝均農業收入較高。根據當地農民的說法，種植10畝地以上就可以過日子，30畝以下還需要打零工，種植30畝以上就可以不用打零工。一個村民小組長60歲左右，原來耕種了23畝地。高標準農田建設結束后，他流轉了部分土地，耕種面積有50畝地，分為2塊，土地平整，基礎設施完善。50畝稻蝦連種，每年收入20萬元左右。他的兒子26歲，在深圳打工，每月收入6000-7000元。這個收入水平，在深圳很難存下來錢，更加難以在城市扎根。他的兒子就回到農村耕種土地。這個小組長目前主要輔助兒子種地，要將自己的產業傳遞給兒子。

　　六、如何利用好土地二輪延包政策

　　我國的土地承包政策向來強調保護農民的利益，試圖通過土地產權的穩定乃至土地確權保護農民利益。在分田到戶初期，土地的質量有差異，農業生產力水平較低，土地分散承包有一定的合理性。當前階段，土地質量的差別在縮小，農業機械化水平在提高，繼續延續這種分散承包格局已經嚴重不符合生產力發展要求。土地承包政策強調通過土地確權的方式保護農民利益，將分散、細碎的地塊都固定化了，反而導致土地無法耕種。這就是一個悖論，強調保護農民利益的土地政策反而導致了農民利益損害。

　　當前我國正在開展二輪延包政策，可以結合高標準農田建設開展“小田并大田”改革，推動土地按戶連片承包。我國在“十二五”和“十三五”分別建成4.03億畝和8億畝高標準農田的基礎上，2022年建成10億畝高標準農田，“十四五”提出到2025年建成10.75億畝集中連片高標準農田。高標準農田建設可以解決土地質量、農田設施的差異問題，解決田不好種的問題，可以為土地按戶連片承包提供條件。村集體可以在保持土地承包面積不變的基礎上集中連片分配土地經營權，即“不動面積，動地塊”。在平原地區，可以采取“一戶一塊田”的做法分配土地經營權。在丘陵地區，地塊有落差，土地平整成本太高，做不到“一戶一塊田”，就可以采取“一戶多塊、地塊連片”的做法。在丘陵地區，只要將農民分散的地塊集中到一個位置，也能極大地方便農民種田。

　　當前階段，土地二輪延包除了要強調保護農民的土地面積不變之外，還要著力于解決田不好種的問題，才能真正實現對農民的利益的保護。

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