近年來，農(nóng)光互補項目在不少地區(qū)落地開花。2017年國家出臺《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)【2017】8號文），提出光伏復(fù)合項目建設(shè)可使用一般農(nóng)用地，但明確了以農(nóng)為主，以光為輔的思路，強調(diào)項目建設(shè)應(yīng)避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。2023年3月國家再次發(fā)文《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號），縮緊用地政策，明確光伏方陣用地不得占用耕地，不得改變地表形態(tài)。在本次規(guī)定實施之前按照國土資規(guī)【2017】8號文已經(jīng)立項的項目可以繼續(xù)實施，但是嚴(yán)禁擴大項目面積。山東、河北、寧夏、江蘇、廣東、河南、陜西等多個省份開展了農(nóng)光互補類項目的土地核查工作。在此背景下，防范化解已批在建農(nóng)光互補項目落地隱患尤其必要。

　　一、農(nóng)光互補項目落地隱患

　　農(nóng)光互補項目有助于推進光伏產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和清潔能源生產(chǎn)的有機結(jié)合，進而提高土地綜合利用效率，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟創(chuàng)收，助力實現(xiàn)碳達峰中和目標(biāo)。但項目實際落地中存在土地利用率不高、項目實施不規(guī)范、農(nóng)民權(quán)益缺乏保障等問題。

　　1.土地利用率不高

　　一是土地來源上占用好地，地表耕作層破壞，原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以恢復(fù)。國土資規(guī)【2017】8號文明確農(nóng)光互補項目可以利用未利用地的，不得占用農(nóng)用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田。但在項目實施中，部分產(chǎn)糧田被納入項目范圍。T鄉(xiāng)農(nóng)光互補項目建設(shè)涉及X自然灣200畝土地，其中包括140畝可自流灌溉的產(chǎn)糧田。在這200畝土地連片框進來的區(qū)域，山林面積卻都排除在外，以至于農(nóng)戶不理解“為啥山林面積不敢動，三包面積敢動？” 被納入項目區(qū)內(nèi)的產(chǎn)糧田基本難以恢復(fù)用途，地表耕作層遭破壞，田與田之間的界限被移除，農(nóng)田灌溉不再可能，水稻種植被迫退出。

　　二是農(nóng)光互補項目落地后農(nóng)業(yè)種植未能及時跟進導(dǎo)致土地荒蕪。按照國土資規(guī)【2017】8號文規(guī)定，對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)提出要求，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒。農(nóng)光互補項目落地后光伏板下能夠種什么，如何種植并沒有統(tǒng)一規(guī)劃，往往是光伏項目落地優(yōu)先，再引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體從事板下種植，呈現(xiàn)出以地等人的局面，導(dǎo)致土地拋荒撂荒，雜草叢生。T鄉(xiāng)Y自然灣承包地自2021年被流轉(zhuǎn)用于光伏項目，該項目2022年6月并網(wǎng)發(fā)電，但直到2023年才有來自安徽的市場主體過來從事板下藥材種植，且只經(jīng)營部分土地，土地拋荒、撂荒現(xiàn)象凸顯。

　　2.項目實施不規(guī)范

　　一是項目流程不公開。作為縣鄉(xiāng)高度重視的重大項目，項目如何進村，項目建設(shè)時間選擇、項目收益分配、板下種植等情況均未公開，農(nóng)民缺少知情權(quán)。2022年9月T鄉(xiāng)X自然灣的隊長就挨家挨戶通知說有光伏項目下來，讓村民不要再種植，土地以350元/畝的價格統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，但直到2023年6月初，項目組才進入施工，中間耽誤一季小麥和油菜種植。凸顯了農(nóng)光互補項目實施中只考慮土地和光伏布陣，不重視落地流程和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不尊重農(nóng)民主體地位的思維導(dǎo)向。

　　二是土地租賃不合規(guī)。項目建設(shè)租用農(nóng)戶承包地，但項目主體通常只與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并未履行針對農(nóng)戶的委托流轉(zhuǎn)手續(xù)，在土地租期長達25年的背景下，農(nóng)戶收益權(quán)不明晰，容易埋下矛盾糾紛隱患。

　　3.農(nóng)民權(quán)益缺乏保障

　　一是承包地收益權(quán)缺乏足夠保障。項目給付農(nóng)戶的承包地租金一般在200-350元/畝，并未商定租金遞增機制，現(xiàn)實是即使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長時段租用土地，也會有一個遞增機制。此外光伏建設(shè)也抑制了農(nóng)戶承包地改善及租金上漲機會，在如今高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目全域普及的情況下，承包地地力改善能有力提升土地流轉(zhuǎn)租金水平，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治后的土地流轉(zhuǎn)租金一般可以達到400元/畝及以上，但土地被光伏項目占用后也就失去了地利改善的機會。

　　二是影響農(nóng)戶生活空間利用權(quán)。光伏項目改變農(nóng)戶生產(chǎn)空間形態(tài)，也對生活空間造成一定的影響。部分光伏面板過于靠近居住區(qū)影響農(nóng)戶房前屋后的土地利用和生活居住心情，為此T鄉(xiāng)Y自然灣村民曾經(jīng)上訪抗議，導(dǎo)致靠近居住區(qū)的光伏建好后又被拆除。一些光伏項目占用集體坑塘，影響農(nóng)戶生產(chǎn)用水的同時也減少了垂釣休閑的場所，形成對農(nóng)戶生活空間利用權(quán)的損害。

　　二、對策建議

　　1、嚴(yán)格土地核查，適當(dāng)調(diào)整存量項目

　　從耕地保護角度，對存量農(nóng)光互補類項目展開土地核查。按照國家三區(qū)三線要求，以三調(diào)為基礎(chǔ)，嚴(yán)格核查農(nóng)光互補項目用地，避免出現(xiàn)占用永久基本農(nóng)田等違法違規(guī)行為。對于未形成工程實際占用的存量項目可適當(dāng)調(diào)整項目建設(shè)地點和建設(shè)規(guī)模，嚴(yán)格按照占用未利用地和劣等土地的原則實施，盡量避免占用耕地尤其是產(chǎn)糧田。

　　2、加強農(nóng)光互補統(tǒng)籌規(guī)劃、提高土地利用率

　　以統(tǒng)籌規(guī)劃促進農(nóng)光互惠，提高土地利用率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和清潔能源生產(chǎn)的結(jié)合。從行業(yè)技術(shù)角度探討光伏板鋪設(shè)有哪幾種模式，每種模式對耕地種植作物類型有何影響，是否影響耕地產(chǎn)能。探討通過調(diào)整間距和支架高度，使光伏布陣適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。強化地方政府和相關(guān)企業(yè)在實施項目中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任，推動光伏建設(shè)與農(nóng)業(yè)市場經(jīng)營主體引入，農(nóng)業(yè)種植模式調(diào)整同步推進。

　　3、倡導(dǎo)“共同締造”、規(guī)范項目進村入戶

　　農(nóng)光互補項目肩負助力鄉(xiāng)村振興的使命，項目的進村入戶成為鄉(xiāng)村發(fā)展的催化劑，是村民遭遇的大事件。把好事辦好，贏得農(nóng)戶支持，需要以“共同締造”理念形成政府、企業(yè)與農(nóng)民共同參與的項目治理模式，探索項目進村入戶的規(guī)范程序。從項目入戶宣講到農(nóng)戶簽字同意，從農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)到項目利益分配，均要尊重農(nóng)戶土地權(quán)利，形成合法合規(guī)的流程，防止一些地區(qū)將農(nóng)戶土地收上去連農(nóng)戶簽字同意或流轉(zhuǎn)協(xié)議都沒有的情況。在流轉(zhuǎn)租金、項目收益分配、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植等方面要形成企業(yè)與村集體及農(nóng)戶的協(xié)商機制，充分尊重農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)光互補項目更好服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。

　　4、加強監(jiān)督管理、平衡集體與農(nóng)民的權(quán)益

　　農(nóng)光互補項目可以讓村集體和農(nóng)民雙重受益，尤其是讓農(nóng)村集體經(jīng)濟增收有了穩(wěn)定途徑。村集體增收的途徑一是來自于將土地田埂破除連片后的“量差”面積；二是來自于農(nóng)戶耕種經(jīng)營多年的開荒地面積；三是來自于集體“四荒地”面積；四是來自于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的板下經(jīng)濟部分。農(nóng)村集體經(jīng)濟收入增加效果明顯，但農(nóng)戶得到的只是200-350元/畝的承包地租金。如果集體收入沒有很好地得到監(jiān)督管理及使用，農(nóng)民不僅不會形成對集體的向心力相反會造成新的干群關(guān)系緊張。因此，集體要以每年如何花錢激活農(nóng)民與集體的關(guān)聯(lián)，要將板下經(jīng)濟與在村勞動力就近務(wù)工結(jié)合起來，在集體增收的同時平衡集體與農(nóng)民的權(quán)益。

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運行與維護。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號