耕地拋荒治理是當前農業生產領域的重要議題。自從2021年開始，全國范圍內耕地拋荒整治力度空前。那么，經過一番整治之后，當前全國范圍內耕地拋荒現象具有怎樣的分布特征？耕地拋荒的形成機制是怎樣的？如何針對不同地區耕地拋荒的情況開展有針對性的拋荒治理？2023年春節期間新浪微博與武漢大學中國鄉村治理研究中心在全國范圍內開展大規模問卷調查，利用廣大網友回鄉過年獲得回鄉見聞的機會，在新浪微博平臺上發起了當前鄉村耕地拋荒問題調研，其中家鄉為農村的網友57334名，共反應了全國5萬多個村莊的耕地拋荒情況，獲得了有關當前全國耕地拋荒的最新一手數據，數據廣泛分布在全國31個省市。

　　本報告基于網友所反應的大約5萬多個村莊耕地拋荒情況，并結合武漢大學中國鄉村治理研究中心在全國各地的田野調研資料，分析當前耕地拋荒整治過程中的突出問題，并提出相應對策建議。

　　一、鄉村耕地拋荒的總體分布特征

　　（一）耕地拋荒現象的南北差異和省際差異。本次調查共有57334位網友反應了家鄉的耕地拋荒現象，我們讓網友將家鄉耕地拋荒的程度劃分成四個層次：（1）基本無（拋荒在10%以下）；(2)較少（10%-30%）；(3)一般（30%-50%）；(4)較多或非常多（50%以上）。從地級市層次對各地耕地拋荒的情況進行統計，形成圖1的全國耕地拋荒地圖，從中可以發現，耕地拋荒現象既存在南北差異，也存在東西差異，還存在各省內部的區位差異。

　　從各大區域比較的情況來看，東北平原、華北平原耕地拋荒程度最低，長江流域各大平原（長江中游的江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽湖平原等地區）次之，耕地拋荒現象比較嚴重的是南方山地丘陵地區，主要分布在湖北、湖南、江西、廣東、福建等地區。耕地拋荒的南北差異與南北自然地理環境、種植模式、耕作的便利程度、耕作的機械化程度等因素密切相關。即華北平原和東北平原等地區，方便耕作，機械化程度比較高，同時旱作物對農田水利設施的要求相對較低，耕作的成本比較低，因此耕地拋荒現象比較少；而南方山地丘陵地區，很多是以水稻等耕作方式為主，在農田水利設施、農村機耕道荒廢、山地丘陵地區機械化不太方便耕作的情況下，留在鄉村社會的老年勞動力顯然難以勝任繁重的糧食生產任務，因而出現不少耕地拋荒。　　

　　圖1 全國各地級市耕地拋荒指數的空間分布（顏色越紅代表拋荒程度越高，越綠代表拋荒程度越低，下同）

　　表1顯示，從全國28個省區的情況來看（西藏、青海、新疆三省因為調查樣本低于30個村莊，本報告不納入省級比較），西南地區某市的耕地拋荒程度高居榜首，網友反映該省耕地拋荒程度較高的比例高達37.9%，遙遙領先全國其他地區；同屬西南地區某兩個省的耕地拋荒程度在全國也是遙遙領先；耕地拋荒程度排在前10的地區還包括甘肅、湖北、北京、湖南、江西、海南等地區，網友反映耕地拋荒較多的比例都超過20%。　　

　　（二）南方各省耕地拋荒現象的區位分布特征。鑒于耕地拋荒主要發生在南方地區，本報告重點分析耕地拋荒現象相對較為嚴重的南方地區。

　　西南地區是全國耕地拋荒的重災區，某市的耕地拋荒在全國高居榜首，耕地拋荒比較嚴重的比例高達37.9%，這不但遠遠高于附近四川盆地的26.1%，也遠遠高于湖北、湖南等中部地區。　　

　　圖2 耕地拋荒程度的分布

　　貴州也是全國耕地拋荒的重災區。根據我們在貴州某縣的調查，貴州該縣某村莊，有耕地面積4700畝，目前，該村田土拋荒至少占1500畝。總體而言，貴州土地拋荒主要基于幾個原因：第一，地形問題，貴州92%的山地，沒有平原，農業生產的自然條件不好；第二，農業基礎設施不足。農業自然條件差，后續投入也不足，導致農田水利、機耕道等條件較差，農業機械化水平低，耕作不便，所以在務工經濟背景下，青壯年寧愿外出務工也不愿留在村里種地。

　　湖北省各地的耕地拋荒現象：湖北省兩大工業中心城市武漢和十堰農村郊區的耕地拋荒在全省高居榜首；距離武漢市比較近的地區，比如說、孝感、鄂州、隨州等地區，耕地拋荒現象明顯要更為嚴重；而離武漢市比較遠的鄂中江漢平原、鄂西等地區則耕地拋荒程度明顯要低；湖北省耕地拋荒程度最低的要數江漢平原上的荊門、潛江、天門、仙桃等地區。　　

　　圖3湖北和湖南各個地級市耕地拋荒程度的分布

　　湖南省各地的耕地拋荒現象：耕地拋荒現象突出體現在湘西、張家界、懷化、婁底等山地丘陵地帶，洞庭湖平原附近的常德、益陽、岳陽等地區耕地拋荒現象相對較輕，而靠近長沙的湘潭等地區耕地拋荒相對嚴重。另外，湘潭、衡陽等糧食生產重點地區（都有產糧大縣），也出現比較高程度的耕地拋荒現象，值得警惕。　　

　　圖4 江西和安徽各個地級市耕地拋荒程度的分布

　　江西省各地耕地拋荒現象：江西省的耕地拋荒的分布特征是，贛中各地耕地拋荒不太明顯，而南北兩端則耕地拋荒相對嚴重。南昌、上饒等地級市耕地拋荒程度較輕，而贛州、撫州、萍鄉、九江等地耕地拋荒相對嚴重。

　　安徽省各地耕地拋荒現象：皖南、皖中和皖北的差異明顯，地處皖北的各地級市耕地拋荒程度很低，而皖南的安慶、池州、六安、黃山、宣城等南方山地丘陵地帶則耕地拋荒現象比較明顯；另外，作為安徽省的省會城市，合肥市同樣面臨較高程度的耕地拋荒現象。

　　兩廣地區的耕地拋荒情況：廣東珠三角的耕地拋荒程度非常低，廣東省耕地拋荒程度較高的是內陸梅州、河源、清遠、肇慶等地區。廣西的耕地拋荒程度相對較高的是毗鄰廣東的玉林、北海等地級市，以及以山區為主的河池等地。　　

　　圖5廣東和廣西各個地級市耕地拋荒程度的分布

　　二、當前重點地區耕地拋荒形成的主要原因

　　農村耕地拋荒的形成原因，主要與耕地本身的利用價值（預期收益）、農產品市場需求和地方政府行為等因素密切相關，耕地拋荒治理需要因勢利導。

　　（一）耕地本身的利用價值和耕種的預期收益是決定耕地拋荒程度的主要原因。研究發現，在耕地質量較好、耕種便利和市場區位條件相對較高的村莊，耕種的預期收益往往比較高，這些村莊的耕地流轉價格也比較高，耕地拋荒程度往往比較低；而在耕地質量較差、耕地利用價值較低的村莊，農戶耕種的動力往往比較弱，耕地拋荒的程度也比較高。

　　分析結果顯示（圖7），在耕種的預期收益較低、耕地流轉價格較低的村莊（比如說耕地流轉價格為0），耕地拋荒發生的風險最大，在這種類型的村莊，耕地也往往很難流轉出去；而隨著耕地流轉價格的上升，耕地拋荒的程度在持續下降，耕地流轉的變得越來越容易。比如說，在耕地流轉價格在600以上的村莊，耕地拋荒的平均水平最低，而耕地流轉最為充分。　　

　　圖6 不同耕地流轉價格下的耕地拋荒程度與耕地流轉規模

　　（說明：耕地流轉價格實際上直接反應了耕地的利用價值，在耕地利用價值較高的村莊，容易形成“耕地高度流轉-耕地低度拋荒”的態勢，而在耕地利用價值較低的村莊，則更容易形成“耕地難以流轉-耕地高度拋荒”的態勢）

　　圖7全國各地耕地流轉價格的空間分布

　　進一步的區域比較分析發現，耕地流轉價格的空間分布和耕地拋荒的空間分布具有高度的類似性，在耕地流轉價格相對較高的華北、東北等區域，往往耕地流轉價格相對較高，這說明這些區域的耕地利用價值比較高，農戶耕種的動力比較強；而在耕地流轉價格相對較低的南方丘陵山區、西北干旱地區以及西南喀斯特地貌區，耕地流轉價格低，耕地的利用價值低，農戶耕種意愿較弱，耕地拋荒程度也相對較高。

　　這一分析結果說明，耕地拋荒實際上主要發生在哪些耕種預期收益較低、耕地利用價值相對較低的區域，比如說南方丘陵山區、西北干旱地區以及西南喀斯特地貌區，這些地區的耕地流轉價格低，很多耕地甚至是0租金都沒有農戶原因耕種，其根本原因在于，地塊細碎、耕種不便利、機械化操作困難等，耕地質量本身是決定這些地區耕地拋荒程度低的主要原因。

　　（二）城鎮化進程中的地方政府行為激化耕地拋荒。地方政府主導的縣域城鎮化進程中，地方政府在增加掛鉤、占補平衡等政策約束下，有很強烈的推動農村宅基地復墾、荒地復墾的沖動，通過將這些非耕地轉為耕地，進而騰挪出耕地建設用地指標。但問題在于，復墾的宅基地、荒地等，因為地方政府對農業的財力投入有限，整治后的耕地農田水利設施跟不上，耕作條件差，肥力不足，農民普遍不愿意耕種，地方政府將這些所謂的耕地開發出來之后，形成新的拋荒現象。那么行政力量主導的耕地流轉為什么會激化耕地拋荒呢？

　　據武漢大學中國鄉村治理研究中心在某地區的長期調查，發現該地區近10多年，為了充分利用增加掛鉤政策，將更多的農業用地轉為工業用地，推動該地的城市化發展，在大規模占用良田搞工業開發的情況下，為了占補平衡，開發了很多山地丘陵荒地作為耕地補充，實現“占補平衡”，并在各種農業補貼的支持下，發動農民種植新開發的“耕地”，但由于這些新開發的荒地農業基礎設施投資不足，農田水利設施跟不上，加上本身地力不足、也不太方便耕種，沒有農戶愿意種植，大戶也不愿意種，由此產生了比較嚴重的耕地拋荒問題。

　　（三）地方政府推動的大規模耕地流轉也是形成耕地拋荒的重要原因。隨著農村人口的城鎮化，農民大量進城，農村耕地拋荒現象逐年增多，在這個過程中，將耕地大規模流轉給大戶或龍頭企業被認為是解決耕地拋荒的基本辦法，但耕地流轉未必是解決耕地拋荒的“絕招”，圖8的相關分析顯示，一個村莊的耕地流轉規模和耕地拋荒的程度之間是成正相關關系，那些耕地流轉最為活躍的地區，往往也是耕地拋荒程度較高的地區。那為什么大規模耕地流轉與耕地拋荒會有如此密切的關系呢？調研發現，龍頭企業或種糧大戶大規模流轉耕地之后，一旦利潤不佳或者沒有利潤時，就出現大面積撂荒事件。

　　案例1：某縣農技人員2020年04月24日反應，今年全縣上下掀起治理耕地拋荒熱潮，基層直接要求大戶完成任務面積，但是由于種植效益無法保證，導致再拋荒再治理的怪圈（案例來源于農業科教云平臺數據）。

　　案例2：某縣農技人員在2022年7月26號反應，現在的耕地拋荒有三種突出表現，第一就是違占問題。一些地方違規占用耕地，植樹造林，挖湖造景，甚至發展林果業等經濟產業，致使耕地受到損失。第二是土地撂荒問題，尤其是一些工商資本大規模流轉土地過度開發，破壞了耕作層，而一旦利潤不佳或者沒有利潤時，就出現大面積撂荒事件。三是違規蓋房、亂建其他非農設施。這也是當前十分多發的一個問題。

　　三、對策建議

　　（一）全國耕地拋荒整治的重點在南方山地丘陵地區以及中西部人口流出地區。在中西部地區中，大中城市的郊區以及縣域城鎮化快速推進的縣區構成耕地拋荒整治的重中之重。以湖北省為例，湖北武漢拋荒程度位居全省之首，尤其是武漢周邊的黃陂、江夏等地區耕地拋荒現象普遍，這些地區由于地處城郊，中老年勞動力非農務工機會非常多，對糧食種植毫無興趣，因此這些地區往往耕地拋荒程度非常高。

　　（二）針對拋荒重點地區，加強農業基礎設施投資力度是耕地拋荒治理的關鍵。通過全國比較，會發現長三角和珠三角等經濟發達地區農村地區耕地拋荒程度比中西部地區要低很多，其中一個重要原因是，這些地區因為處于經濟發達地區，地方政府的農業財政投入也非常巨大，地方經濟發達以后，它對農業的反哺也相對強很多，比如在浙江，他們用自己的地方財政把土地都整了好幾遍了，它的基礎設施比中西部要好很多，耕種的便利性要高很多。

　　而在中西部地區，隨著城鎮化的進一步推進，越來越多的耕地是通過宅基地整治、荒地整治等方式轉化而來，在農田水利設施投資不足的情況下，其耕種的可持續性成為問題。

　　（三）撂荒整治的關鍵問題是要解決誰來種誰來收的問題，在鄉村基層組織進行撂荒整治之后，誰來復墾成為難題，一些地區拋荒整治之后繼續拋荒的現象很常見。總體而言，2021年以來各地對撂荒地的整治、核查、排查力度空前加大，但所面臨的問題在于，撂荒地的復耕、復墾工作難度大，如何在整治耕地之后，將耕地承包流轉出去，真正種糧食是關鍵。在當前糧食價格總體低迷而農資成本、勞動力成本大幅度上漲，單位面積種糧收益低下的背景下，農田水利設施、機耕道破損、無法使用機械等問題，以及耕地流轉機制不順暢，有些地區耕地流轉租金價格過高等都影響了整治耕地由誰來復墾的問題。

　　（四）要警惕耕地拋荒整治過程中的形式主義和一刀切。在拋荒整治行政壓力下，有些地區出現形式主義和一刀切的做法，對于增加國家糧食產量沒有實質性意義，而且還增加了鄉村兩級的債務。比如說，在很多南方山地丘陵地區的山垅田，由于農田水利設施的長期失修和癱瘓，經過多年拋荒，周圍的生態環境早已經不適合耕種，沒有任何經濟收益可言。但在一些地方“超過三畝或者五畝連片拋荒，黨政一把手就地免職”的高壓下，鄉鎮兩級干部只能勉為其難，也要“種政績、種作風”，把這些田種下去，或者種上荷花、南瓜藤等，這些做法既要給種植者良種補貼或機械補貼，還要耗費掉基層大量的行政資源，成了勞民傷財的形象工程。尤其是在類似的拋荒情況很常見的情況下，會大幅度加劇鄉村兩級的債務。

　　案例3：某縣，2021年04月03日，農技人員反應，現在全國各地都在進行拋荒地整治。我們這里很多坵水田里，農民群眾種植了南瓜藤，這樣的行為與中央精神背道而馳（案例來源于農業科教云平臺數據）。

　　案例4：2022年5月26日，某市農技人員反應，為應付上級檢查，地方政府在公路邊開展不計成本不講方法的拋荒瞎治理，搞些撈民傷財，為應付檢上面檢查的形象工程（案例來源于農業科教云平臺數據）。

　　拋荒整治中各類形式主義的問題，其主要的原因在于，當前耕地拋荒的識別和監測主要是通過衛星圖斑來判斷，衛星圖斑可以判斷某塊地是否出現拋荒，但卻無法判斷這些地塊究竟是否適合耕種，無法實現分類治理。比如說無法判斷耕地拋荒的形成原因是因為農田水利設施瓦解、機耕道損壞和道路不便，還是野生動物侵害等客觀原因導致無法耕種，它只是說這個土地撂荒了，所以地方上必須整改，然后就產生非常多的問題。

　　為什么依據衛星圖斑指導耕地拋荒整治會脫離現實呢？衛星圖斑所依據的土地性質標注和用途標注，都是按照十幾年甚至二十年的標準來分類的，在南方山地丘陵地區，不少被標注為基本農田的地塊，由于生態環境變化，很多地都已經不適合耕作了，或者已經自然地退耕還林了，但是現在衛星圖斑依據多年前標注的土地類型，判斷這些地塊需要進行拋荒整治，基層干部不得不花錢去對這些荒地重新開荒，但是開完了荒其實也種不了，整治完之后繼續拋荒，給基層的政府和老百姓造成一個非常大的沖擊，在鄉村兩級形成了新的鄉村債務，而拋荒整治工程則成了勞民傷財的行動，給基層造成更大浪費。

　　（五）需要將上級督查與基層社會的能動性結合起來，不搞一刀切和運動式治理。上級頻繁地督查與鄉村兩級治理撂荒乏力之間存在結構性矛盾，不能將所有責任推到鄉村兩級，也需要給地方因地制宜的空間。頻繁地督查并不能實質性地解決問題，因為撂荒整治存在結構性困境，包括農民種糧收益低下與生活成本開支大之間的矛盾，以及鄉村兩級缺乏財力、治理效能弱化與撂荒整治成本高昂、復耕復墾難度大等問題。一方面，需要加大財政投入力度，加大復墾整治力度，針對鄉村兩級推動撂荒整治和復墾財政能力不足的情況下，可以設立專項財政資金，推動撂荒土地復墾的力度。另一方面將復墾耕地以有效的形式進行流轉，推動撂荒耕地復耕復墾，在單位面積糧食效益低下的背景下，適度規模經營才是解決撂荒問題的根本。

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