湖北許多農村存在村級組織高負債現象，筆者等2020年暑假在湖北農村調研時發現大多數村莊有近百萬的債務。其中，部分債務是因鄉村公共品供給等剛性需求導致的，具有一定合理性，還有部分債務則完全是“跑項目”和“造產業”等“滾雪球”式耗費。在鄉村振興背景下，化解村級債務應立足于中部農村整體維持型村莊的客觀現實，項目資金要對鄉村基礎設施建設補短板、強弱項，查漏補缺、著重均衡，將大量項目資金投放到少數產業亮點村的做法不僅不利于鄉村整體發展，反而會加重鄉村債務負擔。

　　一、債務形成階段與來源

　　湖北村級債務的形成分為兩個階段：一是1990年代以后因農業稅費導致的欠債;二是2015年左右因村莊建設和村級組織運行導致的欠債。

　　舊債的形成與化解。農業稅費時期，鄉鎮對村干部有強制完成上交任務的目標要求，并且有返點獎勵的經濟激勵。許多村干部會通過自己墊錢或找村民墊錢的方式完成村級總上交任務，形成墊錢的村干部、村民與村級組織的債權債務關系。稅費的債務利息很高，“借給村里一萬兩年半能收回兩萬”。因而，當時許多村集體欠下村干部、村民墊稅費債務一二十萬元。九十年代中旬，鄉鎮政府又以行政命令的方式要求村級組織發展三產，許多村級組織投入資金種植板栗、油茶或發展養殖、小工業，也欠下了數十萬元的債務。

　　稅費結束后，債務核定時，國家也沒有免去村級債務。為了償還村委會欠村民和村干部的債務，2000年以來，許多村莊不得不采取出售宅基地之策：這既緩解了村級債務壓力，也滿足了偏遠自然村的村民搬遷到平坦、交通便利地帶居住的需求。至2013年左右，Z村共收取了50余萬宅基地款，基本還清了舊債。

　　新債的形成及來源。2015年左右，村級組織又開始積累大量新債。主要來源三方面：

　　一是基礎設施建設和公共品供給的欠債。湖北普通行政村每年集體經濟收入和財政轉移約十余萬元，尚不足支付村干部工資和辦公經費。不僅如此，許多村莊堰塘道路等基礎設施年久失修，村民意見大且存在安全隱患，也成為村莊發展的嚴重制約。許多村干部只能向建筑老板賒賬、欠債搞建設，以滿足村莊公共品供給需求。

　　二是填補項目資金缺口的欠債。大部分鄉村建設項目都存在資金不足和缺口，譬如，Z村獲批堰塘修筑資金26萬，實際花費43萬;村級公路硬化資金10萬，實際花費20余萬;所欠的也多是建筑老板的工程款債務。

　　三是縣鄉政府的行政任務和產業任務下壓。如有的市縣實行黨建項目創新，要求每個村必須按一定規格新建或裝修黨建陣地(村部)，一些村部為平房、舊房村因鄉鎮強制要求而欠債幾十萬建設了新黨建基地。就筆者等調研的村莊，因陣地建設欠債在30-100萬元不等。有的示范園或者示范路建設是“臉面工程”，必須要高規格建設，也導致村級欠債。近年來，許多鄉鎮要求村級組織發展產業，因土地整理、流轉、基礎建設等也投入了大量資金，但因產業未成，也欠下了大量村級債務。

　　二、主體的行為邏輯與責任

　　村級債務是鄉村建設資金投放能力與限度的映射，是項目制和財政轉移運行狀況的呈現，也是縣鄉與鄉村主體責任分擔的反映。村級債務顯示了多方主體在推動鄉村建設與發展中的嘗試、無奈、責任與行動邏輯。

　　村級債務的形成，很大部分原因是基層政府基礎設施建設和公共品供給能力的不足和主體責任的轉移。作為普通農業鄉鎮，湖北許多鄉鎮并沒有工商業收入來源，行政運行和鎮村建設依賴項目資金和財政轉移，而跑項目對鄉鎮政府的體制資源又有一定的要求。在財力短缺和擔責不足的情況下，鄉鎮不得不采取建設責任下壓的形式，由行政村作為建設和產業發展的業主，自建自籌。行政村作為建設的主體，所欠債務也歸行政村而不是鄉鎮政府。

　　就村干部而言，為何要負債搞建設呢?堰塘、道路等基礎設施建設關乎村民對村干部的評價，關乎村干部是否能夠連任，也是村干部在任期間有所作為的體現，因而，即使借債村干部也必須推進。在項目工程建設上，村干部多抱著“要么不建，要建就要建好”的思想去建設，因而支出常超預算。而且，“公債無私責”，村莊欠債的責任主體是村級組織而不是村干部個人，只要建設支出在合理范圍限度內，集體債務終究可以通過諸多“找補”方式化解。

　　近年來，湖北農村也出現一定程度的村干部行政化。村干部補貼提高到約3-4萬元/年，扶貧、產業發展、環境整治等大量上級工作下沉，完成上級任務成為村干部工作的核心內容，這些行政工作的推進都需要一定的資金投放。與行政工作下沉并存的，還有鄉村產業發展與鄉村振興的主體責任，許多村干部積極推進各種示范點建設，招商、引產業，也花費不斐。

　　村級債務的債權人主要是老板群體。許多鄉村工程在招標時就要求老板帶資建設，雖然承諾“三年還清”但大多數村莊實際上都是一拖再拖。每年過年的時候，老板都會找村干部要錢，村干部也會想辦法從其他項目資金中還一兩萬、三五萬給老板。正因為村莊建設資金不足、需要老板帶資建設，村干部只能找本村或本地的老板群體，“老板賺一點，村里欠一點”。本地老板的好處是，老板是自己人，在建設的時候與村民、村干部都好溝通，糾紛少;老板是本地人，也會考慮工程質量的保障問題，不會偷工減料;最重要，本地老板可以欠債。

　　老板能夠同意行政村的欠債也有經濟理性考量：一是工程項目有一定利潤空間，即便村級欠下幾萬元的債務，也依然可盈利;各村欠下的債務就相當于純利，每年還一些就可以。二是村干部為了彌補和平衡老板的損失，會讓老板做一些不欠債的項目，這樣老板的利益也能夠得到保障。相當于在熟人社會內部盡量地“少花錢，多辦事”。但是老板同意村委會欠賬的現象正逐漸終結，一方面，項目建設的利潤空間越來越小，若村欠工程款，老板就要虧損。另一方面，以前項目資金都是撥到行政村，村里再給老板，現在，項目資金直接打到老板賬上的情況越來越多，老板對村的支付依賴大為降低。

　　三、“滾雪球”困局：“跑項目”與“造產業”

　　從債務來源上看，村級債務是五分剛需、五分損耗;從債務化解來看，村級債務以“跑項目”為填補主渠道，但項目工程建設又會導致新的債務，陷入“滾雪球”循環中。湖北村級債務化解中，有兩個債務應對形式應謹慎，因為它們會造成債務“滾雪球”困局：

　　一是“跑項目”的“新賬還舊賬”形式。對于維持型村莊而言，鄉村基礎設施建設需要必須通過“跑項目”滿足。湖北許多市縣行政職能部門及其各科室都有一定的扶農項目資金配置權，這些科室也成為村干部爭取項目資金的主要對象。村級債務的存在并不是問題，問題是能否跑到項目，只要一直有項目，就有持續化解債務的能力，項目資金是村級債務化解的“活錢”。但“跑項目”也有明顯的弊端，不僅充滿了關系運作，產生資源損耗和權力尋租。而且，也導致村與村的建設能力失衡，各村饑飽不均，有的村花數百萬改造高標準農田、瀝青道路提檔升級，有的村則連道路硬化都缺乏資金。“跑項目”就像“滾雪球”，項目資源越多的村，村干部聲望越高，越容易得到上級政府的認可，發展人脈資源，爭取到更多項目;且項目越多的村，村莊建設越好，上級政府也越認為村干部能做事，項目批給這樣的村，也更放心，因而債務可以持續化解，但也在持續積累;而資源少、建設少的村越來越缺項目資金，村莊建設越發停滯、債務也無法化解。

　　如：A村是其所在鄉鎮的三類村，該鄉鎮根據各村治理、建設情況，將所有村莊分為四類。A村書記則希望，A村能夠被降為四類的軟弱渙散村，這樣可以有更多的項目資金，還有重要領導包村支持。

　　二是“造產業”的鼓動式發展。一般項目資金是各村都要發揮能動性爭取的，此外，還有鄉村振興或扶貧的產業資金。產業資金以打造產業為基礎，著重建設示范點，項目數量少、資金體量大。如某縣重點打造兩個鄉鎮的茶飲花產業，每個鄉鎮內也只打造兩三個村，其中，Z村作為重點產業村獲批美麗鄉村項目300萬、后扶項目200萬，以及百余萬瀝青路等“產業帶路”建設配套。產業資金模式同樣會衍生債務累積問題，因為土地流轉、設施配套、亮點打造都需要數百萬資金投入，項目資金缺口的情況下，就需要村莊欠債填補。而且，投入數百萬資金打造少數若干亮點景觀，忽略了大部分村莊處于維持型甚至公共品缺失狀態的現實，不符合中部地區鄉村振興的實際。中部地區鄉村振興與發展，應立足整體維持型村莊的客觀現狀，重點填補基礎設施和公共品需求缺口，再穩中求進為少數經濟發富裕村錦上添花。

　　以行政村為“跑項目”和發展產業的業主，賦予村級組織建設自主權，雖然能調動村級組織積極性，增進村級組織盤活熟人社會治理資源和簡約治理減少制度成本的優勢，實現“少花錢多辦事”。但這種發展模式也存在村級借債、欠債行為缺乏規制，以及行政村作為建設主體經濟負擔過重等問題。在鄉村振興背景下，湖北農村村級債務化解上，一是要重新配置政府與行政村在鄉村建設上的主體責任;二是要注重項目資金投放到鄉村的均衡性、實效性，注重為維持型農村基礎設施建設補短板、強弱項。

　　王麗惠：南京師范大學法學院、中國法治現代化研究院

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