前幾年，相關部門開展了聲勢浩大的土地承包經營權確權登記頒證工作，這稱得上是農村“第一工程”。然而，在農民看來，土地確權的好處未得，弊端卻很多。土地確權工作沒有給農民帶來什么好處，卻阻礙了農村基礎設施建設，不利于土地細碎化治理，也妨礙了土地流轉。基層干部普遍反映，當前農村基層工作最大的難題是確權后土地不能調整。基層干部和農民不明白相關部門為什么要開展土地確權工作，期待著土地調整。

　　一

　　根據政策要求，據說土地確權有利于保護農民土地權利、有利于土地流轉、有利于農村產業發展等。從調研來看情況完全不是這么回事。

　　第一，土地確權阻礙了農村基礎設施建設。進入新世紀以來，國家向農村投入大量財政資金進行基礎設施建設。基礎設施建設涉及到占地問題，但是土地確權后農民土地無法調整。一些農民想要不合理的土地補償，想要“坐地要價”;一些農民是因為與村組干部、其他村民賭氣，不愿意讓出特定位置的土地。在個別農民不同意占地的情況下，地方政府只能調整項目區，或者修成斷頭路、斷頭渠，或者只做一些修修補補的工作，不觸動農民的土地關系。幾乎每個基層干部在推動項目建設時都會遇到這樣的問題，開展村莊公益事業建設非常困難。

　　第二，土地確權阻礙了土地細碎化治理。隨著農業生產力發展，土地細碎化成為農民的痛點。很多農村地區探索土地細碎化治理的做法，極大方便了農民從事農業生產。例如，河南民權縣、山東德州市等平原地區農村采取“一戶一塊田”的做法，將農民分散的七、八塊土地合并為一塊地。湖北沙洋縣、廣西富川縣等丘陵地區農村采取“一戶一片田”的做法，將農民分散的十幾、二十幾塊土地調整到一個位置。農業農村部出臺了幾個“一號文件”，在全國推廣這些好的做法。但是這些好的做法往往因為幾戶乃至一戶農民不同意調整土地而無法推廣，推廣的效果不盡人意。2019年國務院提出建設10億畝高標準農田建設任務，但由于土地重新分配非常困難，村干部只能按照原來的地界分配土地，并沒有改變土地細碎化的格局。

　　第三，土地確權不利于土地流轉。隨著農民城市化流動，很多農民都有流轉土地的訴求。但是愿意流轉土地和不愿意流轉土地的農民的土地相互插花，要進行流轉非常困難。種田大戶流轉的土地越多，地塊越細碎，耕種越不方便，種地效益越低。種田大戶無法獲得集中連片的土地，不愿意流轉土地。在土地確權的情況下，一戶農民不同意流轉土地，全村民小組的土地都難以流轉。很多進城務工農民的土地無法流轉出去，只能拋荒。最近幾年，農村社會出現一個悖論，一邊是農民缺土地耕種，另一邊是大量土地拋荒了。

　　二

　　農民很困惑，在調研中很多農民問我，相關部門為什么要推行土地確權。我試著把幾個推動土地確權的原因說給農民聽，但是這些所謂的理由都難以成立，農民反而更加困惑了。

　　第一個理由：相關部門是擔心地方政府和村干部侵犯農民土地權利，試圖通過土地確權將土地固定化，以保護農民的土地權利。

　　農民回應說：現在地方政府和村干部都成了弱勢群體，哪里還有人侵犯農民的土地權利?如果相關部門擔心農民土地權利被侵犯，這個問題也很容易解決啊。上級政府部門規定村集體將土地收回來，進行統一基礎設施建設，將土地集中連片分配給農民，或者進行統一流轉，要求村集體不能留土地。這樣就農民的土地權益就不會被侵犯了，完全沒有必要進行土地確權啊。

　　第二個理由：相關部門想推動土地流轉，土地確權后農民不擔心失去土地，就更加愿意流轉土地了。

　　農民回應說：以前沒有土地確權的時候，農民也照樣將土地流轉出去了。現在土地確權了，土地更不好流轉了。真不知道這些部門是怎么想的，為什么會有這樣的想法。

　　第三個理由：相關部門想推動土地抵押貸款，土地確權后，農民就可以將土地拿到銀行抵押了。

　　農民回應說：每戶農民不到一畝三分地，能貸款多少錢啊?銀行要我的土地干嘛呢?我種地都不賺錢，銀行還要專門請人來種地，怎么可能賺錢。這么簡單的道理，相關部門難道不知道?

　　第四個理由：相關部門想解決帳實不符的問題，解決農民承包地塊面積不準、四至不清的問題，以免農民發生矛盾糾紛。

　　農民回應說：農民都種了這么多年的土地了，土地是誰的都很清楚。再說，花費這么大的精力搞清楚承包地塊面積和四至位置，有什么用呢，又不能增加糧食產量。并且，這次土地確權還是沒有摸清楚每戶農民的家底啊。我們村只測量了承包地的面積，開荒地、黑地、自留地等都沒有確權到權證上去。我們都覺得土地確權沒有作用，沒有人愿意參與，村里也沒有讓我們簽字確認，沒人知道地塊面積準不準、四至清不清晰。據說，2020年我們鄉鎮在復查的時候，發現全鎮只有兩個村土地確權的精確率達到了90%，其他村的土地確權90%都不準確。

　　第五個理由：可能這些部門對農村的情況不了解吧，是一些專家出的主意。

　　農民回應說：這是哪個專家提的意見啊?這個專家太壞了，應該抓起來。

　　三

　　中國正處于千年未有之大變局，農村經濟社會發展處于快速變遷過程中。農民快速流動、生產力快速發展、國家大規模鄉村建設等，都需要調整人地關系。但是這個時候土地關系卻固化了。在土地小塊占有的情況下，土地確權帶來的可能是地權固化，而非地權流動。

　　農村不僅承包地固化了，目前相關部門正在推動宅基地確權，將導致宅基地固化。一些基層干部反映，宅基地確權后村莊建設就無法開展了。農民占有的宅基地不愿意拿出來，村莊規劃、村莊環境整治、美麗鄉村建設都難以開展。

　　在大變革時代，人地關系固化無論如何都無法適應農村社會發展需求。自改革開放以來，農村社會已經發生了翻天覆地的變化。如果現有的人地關系格局再延長30年不變，農村人地關系就75年不變了。當時分到土地的農民大部分都離開了人世，而新出生的人口都沒有土地。盡管，新出生的人口可以通過繼承獲得土地。但是在快速城市化過程中，農村人口發生了多么大的變化。已經進城生活很多年的農民仍然占有土地，而留在農村的農民卻沒有了土地。這形成的可能是一個相互沖突的農村，而很難形成一個穩定的農村。

　　當前階段，農村改革更重要的問題是對人地關系進行適應性調整。農民和基層干部都希望相關部門出臺一些深入人心的土地政策，能夠真正回應農民的需求。

　　對于大部分耕種土地的農民而言，最迫切想解決的問題是土地細碎化問題。很多農民提出希望，在土地三輪延包時開展“劃片承包”、“大塊并小塊”的工作。具體做法是保持土地承包關系不變，村集體將土地全部收回來，再將土地全部集中連片分下去。

　　對于從事基層治理工作的村干部而言，最想解決的是在村莊公益事業建設中的土地無法調整的問題。土地雖然是集體所有，但是村集體已經沒有任何權利了，只要涉及到土地的事情都做不了。很多村干部提出希望，相關部門能否出臺相關措施，賦予村集體一定的土地調整權利。

　　農民在等待，在期待，土地三輪延包能否調整土地?

　　王海娟，中國地質大學（武漢）公共管理學院講師

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