國家和地方的經濟發展用地要保證，耕地和糧食安全也要保證，可土地就這么多，該怎么解決?增減“掛鉤”政策被認為是有效的解決辦法：增加城市建設用地(建新)與減少農村建設用地(拆舊)相掛鉤，實現擴張城市規模、壯大土地財政的目的。

　　“掛鉤”政策實施近15年來，效果幾何?在以合村并居與土地復墾為主的“拆舊”過程中，農民的權利該如何理解?“掛鉤”政策將何去何從?張玉林老師從政策的制定和實施等多個環節詳細介紹了“掛鉤”政策的前世與今生。

　　本次講座的記錄分為上、下兩部分在今明兩天連續推出。上集闡述“掛鉤”政策的起源、制定和實施過程;下集是關于因撤村并居而消失的自然村的問題，以及對“掛鉤”政策的展望與思考，并附錄了討論環節的問答情況。

　　講者|張玉林(想了解作者請戳此處)

　　錄音整理|Mr.Nobody  龍行山  指南  對方

　　校對&責編|喀秋莎

　　排版|童話

　　我今天與大家分享的是“掛鉤”政策與村莊消失的關系，總計分五個部分介紹。

　　掛鉤政策前史

　　第一部分是關于城鄉建設用地增減的“掛鉤”政策的前史。雖然掛鉤政策是2004年提出，真正付諸實施在2006年，但在此之前，上海就已經開始進行(試點)了。

　　早在1985年，上海市土地局和農委針對上海郊區農村城市化加速、自然村規模較小和“土地浪費嚴重”等問題，提出“耕地向種田能手集中、工業向園區集中、居住地向城鎮集中”的“三集中”措施，并在松江縣試點。

　　真正開始推廣這一政策則是在1993年，當時上海的用地緊張狀況已經凸顯。按照上海官方的計算，通過“合理歸并自然村”，到2010年可以節約用地近23萬畝。到90年代中后期，有文獻指出上海大概有自然村66000多個，分布 “多、亂、散”，影響了上海城鄉一體化發展和國際大都市目標的實施。

　　什么叫“合理歸并”呢?2006年上海十一五規劃提出了“1966”四級城鎮體系，即一個主城區(上海中心城區)、9個副中心(相當于原來的縣城)、60個中心鎮、600個左右的中心村。而在2006年，自然村還剩5萬多個，新的規劃就是要把這5萬多個自然村最終歸并到60個中心鎮和600個中心村中。

　　總體而言，2000年以后，自然村歸并的速度加快，據上海市有關部門報告，2003年到2007年總計歸并了近12000個，遷徙農民90多萬，騰出宅基地近11萬畝，每年平均并掉2000多個。這不光是在上海，在中國歷史甚至人類歷史上，都是令人驚訝的動作。

　　以上是“掛鉤”政策正式出臺之前上海的“三集中”狀況。

　　進入21世紀之后，江蘇也開始搞“三集中”。江蘇的表述與上海略有不同，“耕地向種田能手集中”變成了“向規模經營集中”，但做法和目的完全相同。

　　江蘇最先實行的是江陰市新橋鎮，該鎮工業較為發達，擁有服裝業的兩大上市公司，也就是“海藍集團”和“陽光集團”。

　　2001年，新橋鎮開始進行“三集中”，把19.3平方公里的土地劃分為三大功能區：一是工業園區，二是生態農業園區，三是居住商貿區，也就是鎮區。前兩個園區面積各占7平方公里，另外5.3平方公里是鎮區。

　　所以江蘇的“三集中”就是工業集中到園區、農民集中到鎮區、農地集中給企業搞規模經營。

　　其中最重要的是農民集中居住，它和農地流轉結合在一起。因為農民的宅基地屬于農村集體建設用地，在土地征收方面有許多政策限制，當時要報國務院批準。而搞農民集中居住，農民的宅基地不經審批就可以直接轉用。這對于用地饑渴的地方政府來說是一場及時雨。于是，新橋鎮被當做集約用地的典型，其做法開始在無錫、蘇南直至整個江蘇推廣。

　　2005年10月，中央提出建設社會主義新農村，江蘇省政府在11月就召開了城鄉建設工作會議，要求在三年內實現“城鄉規劃全覆蓋”。

　　大家知道，從中華人民共和國成立到21世紀初，中國只存在有限的城市規劃，不存在鄉村規劃，鄉村基本上是被“規劃”遺忘了的。現在要求城鄉規劃全覆蓋，“積極穩步推進農村三集中”，農民集中居住成為全省的戰略，成為新農村建設的重要導向。

　　三個月之后，2006年2月，江蘇省建設廳宣布初步完成全省鎮村布局規劃，提出在未來20-25年內，將當時的大約25萬個自然村逐步撤并為4萬多個規劃居住點，可以節約用地400萬畝以上。

　　其中，蘇州大概有21000個，要歸并為2500多個，可以騰出土地48萬畝;無錫市有12000多個，要歸并成423個;南通有近4萬個，歸并為約4500個;宿遷有12000個，歸并為約2500多個居住點。

　　2006年2月，江蘇省建設廳宣布將要完成的全省鎮村布局規劃目標 | 圖片來源：講座PPT

　　其實在江蘇全省的規劃出臺之前，無錫和蘇州已經先做起來了。

　　《新華日報》2005年有一篇報道，介紹了無錫的農民安置房越建越高、占地越來越少，稱為“以空間拓展地塊”，實際就是讓農民上高樓。

　　其中重點講了無錫新區旺莊街道的經驗。這個街道以前是個鎮，1992年開始對建房農民和拆遷戶進行統一規劃，當時建設的主要是“二層二間體”的住宅，也就是所謂的“小洋樓”，每戶規劃用地是0.45畝;到1997年，就變成建造以6層為主的公寓房，戶均用地降到0.15畝;到2004年，建設的都是12層、18層、28層的拆遷安置房，戶均用地降到0.08畝。在濱湖區的“蠡湖人家”，建設的安置房全部超過11層，最高的達到32層。

　　報道還提到，錫山區首先“向用地分散、布局凌亂、處處見村莊”的現象開刀，從2005年開始，計劃三年內率先在蘇南完成20戶以下的分散村的搬遷，預計戶均占地從0.51畝減到0.15畝。

　　在這種激進做法的背后，是用地指標政策的收緊。以惠山區為例，它2003年獲得的建設用地指標是3萬畝，但是2005年只有500畝。

　　政策的收緊與2001-2003年間圈地浪潮達到了新的高峰有關，蘇南地區、長三角地區的大量稻田被占，全國各地的許多良田變成了建設用地，直接造成了2003年糧食的大面積減產，中央開始治理整頓，要遏制圈地熱，縮減建設用地指標。在這樣的情況下，無錫、蘇南等地向農民的宅基地開刀的步伐就加快了。

　　掛鉤政策出臺

　　“掛鉤”這個詞的正式提出是在2004年10月國務院發布的《關于深化改革土地管理的決定》，其中提到：

　　必須正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節約利用土地;

　　鼓勵農村建設用地整理，城市建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。

　　這項政策開始試點是在2006年，先在蘇、魯、津、鄂、川等5個省區，兩年后擴展到19個省區。《試點管理辦法》強調“以保護耕地，保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約用地為重點。”

　　從文件的表述來看，政策的出發點是好的。但是為什么后來廣受批評呢?相關人士的回應中其實蘊藏著一些秘密。這種秘密意味著，政策的出發點未必就是好的。下面讓我們看看有關人士的回應。

　　中國農業大學的某教授曾經參與了這項政策的制定，他后來解釋說：國土部推行試點是“無奈的選擇”，因為經濟發展用地要保障，耕地和糧食安全也要保障，空間就這么大，土地就這么多，該怎么解決?“經過多方對比選擇，增減掛鉤是比較有效的解決辦法。”

　　但問題是，該如何理解教授所說的“無奈”?如果承認土地饑渴是合理的，那么掛鉤政策的出臺確實就顯得很無奈。國土部是保護土地資源的重要監管者，但是它要面對地方政府的用地饑渴及其伴隨的“跑部前進”，所以你很難期待它能夠成為合格的監管者，它確實顯得無奈。

　　不過我們同時也要看到，國土部的選擇是有傾向性的。這種傾向在當時的規劃司司長董祚繼及其同事的說辭中有明顯表露。

　　按照有關報道，董先生是“這項創新政策的策劃人之一”，他曾經強調：城鎮化過程中最大的問題是用地空間不足，各地的建設用地指標差不多只夠三分之二，每年供需缺口至少在300-400萬畝，“減少土地供應的呼聲并不明智，推進城鎮化需要穩定的土地供應保障。從國外情況看，工業化、城鎮化中期建設用地仍會較快增長，這是一個剛性的增長;還要解決農業、農村、農民的問題，終究要靠城鎮化發展。”

　　一般來說，這段話是許多人都認同的，似乎沒有問題。但實際上問題很大，問題在于怎樣看待城鎮化。如果把城鎮化當作解決“三農問題”的終極手段、唯一手段，你就會認同，否則就會發現其中的破綻。遺憾的是，許多負責政策制定的官員都是認同的。

　　基于上述認識，董先生2013年發表了一篇文章，題為《“穩定”土地供應，為城鎮化護航》。“穩定”在這里既然被加了引號，當然是有深意的。深意是什么呢?讓我們引用董先生的幾位同事的告白。

　　國土部土地整理中心的一位副主任曾經在2010年披露：大規模借出(土地)周轉指標是部里的策略，是為了應對近兩年用地壓力和許多不可測因素，國土部確定了以做大流量指標應對用地增長壓力的策略。

　　同樣是在2010年，國土部的總規劃師在一次房地產論壇上報告說：通過增減掛鉤，大約有2700萬畝農村建設用地將納入城市建設用地當中。

　　同一年，國土部長徐紹史在一個全國性的會議上指出：解決地方經濟發展對土地需求的迫切問題，主要方式之一就是增減掛鉤試點。

　　當時已經有許多人批評增減掛鉤，讓我們尤其要記住國土部法律中心首席顧問的回應。他說：這是“沒辦法的事情”，要保持住宏觀經濟發展就一定會造成土地需求的緊張，部里在想辦法應對的時候，難免留出新的口子，讓地方鉆空子。

　　通過這句話能夠斷定，實際上國土部是有意“開口子”。用董祚繼先生的說法，就是要“穩定”土地供應。既然上面有意讓地方政府鉆空子，地方政府就會把空子鉆得越來越大。而《中國土地》雜志的一篇報道評論說：這是“破解土地瓶頸的金鑰匙”。

　　掛鉤政策的實施

　　既然國土部有意讓地方政府鉆空子，那么政策的實施效應就可想而知了。

　　政策出臺之后，許多地區成立了由地級市的市委書記或市長掛帥的“土地整理小組”，西部某縣的縣長甚至稱它具有“核裂變”效應。

　　為什么說具有“核裂變”效應呢?因為減少農村建設用地就可以增加城市建設用地，實現城市的進一步擴張，壯大土地財政。而農村建設用地主要是農民的宅基地。

　　要交代的是，其實從上世紀90年代開始，許多官員和學者就認為農村宅基地“占用太多，浪費嚴重”。不過對“浪費”程度的估算相差甚大，這里舉出三項較有代表性的估算。

　　一是《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010)》：農村居民點建設分散，空心村、閑散地大量存在，人均用地達182平方米，超出國家標準高限32平方米。

　　二是國務院發展研究中心有關人士的估算：村莊整理可增加有效耕地約4300萬畝。“可增加”的有效耕地大概是農民多占的宅基地。

　　三是2013年《中國土地》雜志給出的數據：當前農村居民點人均用地達214平方米，據測算全國農村可騰退出8000萬畝以上。

　　從4300萬畝到8000萬畝以上，相差近一倍。這就涉及到衡量“浪費”的標準的問題，以及估算方法的問題。這當然不僅僅是復雜的技術問題，還包含如何對待農民的基本需求。

　　首先要承認，任何一個村莊都有占了太多宅基地的高宅大院，戶主通常是當地有權勢的人，也有一些是歷史上遺留下來的，比如他的兄弟、親友搬走了，房子和宅基地就轉讓給他了。

　　但同時也必須看到，一個農村家庭既是一個生活單位，也是一個生產單位。作為生產單位，他需要相應的空間，肯定要超過城市居民，你不能無視這種基本需求，硬要它和城市的人均用地相比。

　　進一步說，講到浪費，不應該無視城市的大馬路、大廣場、大草坪、大學城，以及政府大樓造成的浪費，這種浪費強化了地方政府的土地饑渴，擴大了土地需求。

　　但是我們知道，農民的基本需求是被有意回避的，城市建設和擴張中的浪費也是被無視的。各地在出臺“掛鉤”的規劃方案時，都會強調農民人均占有宅基地多少、超過城市多少。這種比較和渲染很拙劣，也具有欺騙性，似乎賦予了農民集中居住以“合法性”。

　　下面來看看“掛鉤”政策的實踐。試點不久，原來限于滬、蘇、浙及成都等地的農民集中居住現象就開始急劇蔓延，“核裂變”效應凸顯：大量地消滅村莊、逼農民上樓。

　　《南方周末》2010年曾有一篇題為“消滅村莊”的報道，講到華北某市主政者的規劃，他向前往調查的中農辦副主任陳錫文這樣介紹：

　　我這里共有100萬戶農民，我準備用三到五年把這些村莊全拆了，因為100萬戶農民大概占了100萬畝建設用地。讓100萬戶農民住樓房，至少省出70萬畝地，50萬一畝就是3500億，100萬畝就是7000億，那還有什么事干不了!

　　報道說陳錫文當時被嚇了一跳，告誡他說“你的膽子可真大，到時可能哭都來不及。”

　　但是“膽子真大”的官員其實很多。農民的基本需求和村莊的命運，在他們的規劃里都被折算成了建設用地指標和財政收益數據。

　　而且掛鉤不只限于本地，還要與外地掛鉤，也就是土地指標的交易，比如蘇北與蘇南之間，杭州、寧波與浙南之間，當然也有跨省交易的。一些不發達地區的鄉村不僅要滿足本地的土地饑渴，還要滿足外地的土地饑渴。

　　這方面的案例有很多，比如《新京報》的記者涂重航就報道了山東及河北的情況。

　　在山東諸城，2007年開始實施多村一社區改造，以兩公里為半徑，70萬農民所在的1249個行政村被規劃為208個農村社區，每個社區平均涵蓋約1500戶、近1萬人，由此可騰出8萬畝舊宅基地。

　　在德州，2009年計劃將13個縣的400多萬農民、8319個村莊合并為3339個社區，可節約土地近100萬畝。

　　在河北省，2009年提出建設全省農村新民居工程，當年啟動1000個村，規劃到2012年全省15%左右的行政村完成建設改造，騰出50萬畝建設用地指標。

　　其中永清縣董家務村的例子非常典型，該村2006年成為“省級文明生態村”，道路、路燈、圍墻都是政府撥款新修，但同樣被拆，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的村村通水泥路被鏟平。

　　在政策實施的過程中，一些地方將撤村的數量和土地流轉的比例當作考核官員政績的指標，消滅村莊成了政治任務。

　　而且經常是先拆后建、強制性地流轉、補償低廉，農民不配合，時間又急促，于是就采取高壓手段，威逼利誘搞株連。把農民是否配合拆遷與其應享的權益掛鉤，從土地承包、工商經營，到低保資格、孩子上學、親友的公職等等，再不行就挖出或捏造污點予以懲治，甚至直接抓人，唆使黑惡分子騷擾、威脅。從一般認為比較野蠻的地方，到長三角這種看似“文明”的地方，手段基本相同。

　　至2010年秋天，消滅村莊的運動已在20多個省市展開，廣受詬病。當年也是征地拆遷釀成惡性事件較為集中的一年，從社會穩定的角度出發，國務院當年12月下發通知，要求嚴格規范掛鉤試點，“嚴禁盲目大拆大建和強迫農民住高樓。”然后就有了2011年年初國土部出臺的一份新文件(國土資發【2011】224號)，“掛鉤”政策裹上了新的包裝：

　　是有效推進三農發展和城鎮化的現實可靠的載體和抓手;

　　是落實中央以城帶鄉、以工促農方針，統籌城鄉發展的重要平臺;

　　是引導資源、技術和項目向農村流動，加快新農村建設的重要途徑;

　　是在保障工業化、城鎮化、新農村發展中，優化城鄉建設用地布局、推進節約集約用地、促進科學發展的重大舉措;

　　是嚴格保護耕地和提高耕地質量、促進耕地集約經營和發展現代農業的有效手段;

　　是堅持家庭承包政策為基礎，促進農民分工就業和增加收入的政策創新。

　　不知道大家的感受怎樣。初看起來很是高大上，但推敲起來會發現似是而非、生拉硬扯。至于作為策劃人之一的那位董先生，則以通俗的修辭加以辯解：

　　是一件利城利鄉、利工利農、一舉多得的好事，實質是對城鄉土地資源優化配置，顯化農村土地資產，將土地級差收益返還農村，破解新農村建設缺資金、城鄉統籌缺抓手的難題。

　　你可以說他是在想象，也可以說他是在說謊。善良地說他是在想象，但實際上是在說謊，因為現實并不是他宣傳的那樣。

　　不過我想請大家跳出來，不要拘泥于個別官員的說辭，而是從大勢上看問題。何謂“大勢”?就是溫鐵軍在1996年強調的“城市化不可逆轉、地方政府資本原始積累導致城鎮建設大規模占地也不可逆轉。”

　　面對這樣的大趨勢，在現有的體制下，國土部的“開口子”政策不過是有意識的順應。中央政府的叫停令只會暫時起作用，一旦風頭過去，“掛鉤”政策還是會延續，不過可能會改換包裝，與許多新的政策掛起鉤來，比如與“土地整理”、對口扶貧，甚至“農房改造”等掛鉤。而諸如此類的包裝往往被宣傳為“政策創新”。

　　下面我們就來看看江浙兩省是如何不斷地創新的。

　　先來看嘉興的“兩分兩換”。嘉興在2008年成為浙江省統籌城鄉綜合配套改革試點市，實施了所謂的“兩分兩換”，具體是指：

　　宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開;以承包地換股、換租，推進集約經營，轉換生產方式;以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。

　　這種表述堪稱精明，這樣一包裝，“三集中”就顯得非常完美。但是如果直接告訴你目的是要把全市的17017個自然村集聚到47個新市鎮和376個新社區，你會感到很吃驚。從該市9個試點鎮的情況來看，總計搬遷了近4萬個農戶，涉及到4萬多畝宅基地，結果是“保證了占補平衡，有效緩解了建設用地的緊張局面。”

　　湖州的增減掛鉤是與“農房改造”聯系在一起的。

　　根據湖州市委書記2009年的報告，全市編制的村莊布局規劃擬撤并5789個自然村，將其集中到18個中心鎮和281個中心村，近五年累計完成農房改造建設7.3萬戶、復墾農村建設用地3.66萬畝，獲取用地指標2.41萬畝，其中集聚程度最高的是吳興區“八里店社區”，它集中了117個自然村的4萬多農民。

　　規模之大，與江蘇省丹陽市打造的“界牌新村”有得一比，界牌新村的最初定位是要建造“江蘇最大的農民集中居住區”和“全國首個鎮級市”。

　　在湖州下屬的德清縣，最初的規劃是把全縣的2100個自然村并成700個農村居住點。但新一任縣領導在2011年“重新規劃村莊布局”，只保留59個自然村，其他的村莊全部集中到城鎮新型社區或農村集中居住點，農村建設用地將由50k㎡縮至20k㎡，有4.5萬畝的節地潛力。

　　江蘇省的創新有所謂的“萬頃良田建設工程”。它是由該省國土廳設計的，曾經“以最高票、最高分獲國土部科技獎一等獎”。2008年開始試點，到2012年總計批準47個項目，涉及土地89.83萬畝，預計新增耕地13.52萬畝，可盤活建設用地9.67萬畝。其中南通的10個項目總面積達30萬畝，需要搬遷5.1萬戶農民，由此可增加建設用地指標1.4萬畝。

　　要提醒大家的是，千萬不要把“萬頃良田”理解為是“萬頃糧田”，它實際上是改頭換面了“掛鉤”政策。比如南通市港閘區的項目3.6萬畝，涉及213個村民小組和2.4萬農民，其實是為“上海市北科技城”騰出建設用地。

　　關于這項政策的實施效果，很難進行總體評價。有一些媒體報道的所謂成功的典型，但其中的問題極少為外界所知;也有一些反映問題的報道，比如關于鎮江新區的工程惠農還是毀農、關于南京市六合竹鎮的工程未安置先搬遷、關于儀征的工程暴力拆遷的報道。如果大家要詳細了解，可以到網上去搜索。

　　在省級創新之外，我們再來看看蘇州市的政策創新。蘇州在2013年提出了以“三優三保”為名頭的土地綜合整治規劃，具體表述是：“優化農用地結構保護耕地、優化建設用地空間布局保障發展、優化鎮村居住用地布局保障權益”。

　　規劃在2015年由江蘇省國土資源廳印發，并報國土資源部備案，2017年付諸實施。效果如何呢?我想向大家介紹一封來信，是今年6月28日收到的，寫信的人在常州工作，老家是張家港市樂余鎮的。信中寫道：

　　前幾日拜讀了您寫的關于山東合村并居的文章，我們感同身受，我們老家張家港市也發生了這樣的事情，有過之無不及。

　　樂余鎮2019年搞大范圍“三優三保”(增減掛鉤賣土地指標)，不尊重群眾意愿，欺上瞞下，搞株連拆遷，一刀切整村大拆、亂拆、不建，去年一年就拆了幾千戶，目前還在大張旗鼓推進，可惜美麗富裕的蘇南鄉村遭到嚴重破壞，而安置房卻一套沒有建，群眾居無定所、怨聲載道。而當地一些基本農田長草，復墾的土地難以種植，這是對社會財富的極大浪費，是對美麗鄉村的嚴重破壞。

　　張家港市號稱全國百強縣前三，獲聯合國最佳人居獎，小康生活水平全國第一，全國文明城市六連冠……然而，樂余鎮很多群眾現在對此不太認可，房子拆了居無定所，沒有拆的擔驚受怕被騷擾，明顯缺乏安全感、幸福感、獲得感，當地群眾深受拆遷之害。

　　寫信的先生還附上了大量的文字和圖片資料。下面這幾張圖片反映了拆遷前后村莊的外觀。從照片上看，拆遷前的村莊、樓房和土地都很規整，應該是有過規劃的，樓房很漂亮，環境不錯，可以說已經是美麗鄉村了，然后就拆了。拆了之后，有的還沒有復墾，有的復墾了荒在那里。

　　我后來登錄蘇州市和張家港市有關部門的官網，查了些資料，也看到了不少官方報道，由此得知：截至2019年1月，蘇州市總計有三批、60個鎮和街道的規劃獲得了江蘇省政府的批準，總計要“盤活存量用地24萬畝，其中異地盤活21萬畝，可騰挪形成空間指標14萬畝”;其中，張家港市的拆舊復墾目標是到2023年完成4萬畝，樂余鎮是首批試點鎮，也是拆舊復墾量最大的鎮，兩輪規劃總計涉及7200多畝，到今年年底要拆遷4300戶，計劃新建安置房約8000套。

　　不清楚8000來套安置房何時能夠建成。同樣需要關注的是這項工程的推進方式，就是地方政府的“戰爭思維”和“戰斗邏輯”。在關于浙江龍游縣“大花園建設”的短論中，我曾經談到過這個問題，這里還要強調一次。

　　在去年4月的推進會上，張家港市的書記(后來任蘇州市自然資源局局長)提出：要打造“三優三保”的樂余樣板，全面吹響沖鋒號、集結號；“三優三保”工作是攻堅戰，也是持久戰，全市上下要迎難而上、敢于碰硬、通力配合，堅決打贏這場硬仗。

　　這樣的措辭，在許多地方的許多官員的講話中都能看到，尤其是有關征地、拆遷、撤村并居問題的講話。它反映的是把和平時期的建設任務當作一場戰爭或戰役、戰斗來打。這樣的邏輯和方式，是否意味著要建設的東西或完成的任務，其合法性本身就值得懷疑?在戰爭思維和戰斗邏輯的主導下，農村的安定狀況和農民的權益保障必然受到影響。

　　被消滅的村莊：數量規模

　　在準備這次演講的時候，主辦方曾經建議我把增減掛鉤與中國農業發展道路或發展模式聯系起來。我覺得這個想法很好，但我沒辦法做到。因為這里有一個前提，就是你怎么看待發展?衡量發展的尺度有哪些?

　　近20年，我主要從事環境問題的研究，更加重視可持續性問題，對“發展”也有著天然的警惕，所以一旦納入這個尺度，就不太愿意談，實際上可能也談不好。所以今天，我就說些更容易驗證的話題吧，比如作為聚落的自然村消失情況。

　　我個人認為，“自然村”在中國的學術界，無論地理學界還是社會學界，都沒有引起應有的關注，但其實它是與生產方式、生活方式、生態環境、可持續發展等等相聯系的。

　　我花了些精力搜集了最近二十來年有關自然村消失的數據。這項工作非常難，因為自然村的底數并不清楚，全國和各省區都是這樣，要么數據缺失，要么前后不連貫，又或者部門之間的數據不吻合，甚至相差很大。所以我在這里只能根據一些權威部門公布的數據，按相對可比的口徑來做一個簡要介紹，而且僅限于上海和江蘇。

　　前面已經說過，上海在1990年代后期約有6.6萬個自然村，到2016年第三次農業普查時的數據是29941個。第三次農業普查的統計應該是最全面的，如果90年代后期的數據也準確的話，那么上海在不到20年的時間，減少了3.6萬個自然村。另外，建設部門2017年報告的數量是20905個，可能還未涵蓋所有的自然村，這一數據也可以參考。

　　關于江蘇的狀況，大家已經知道，在2006年規劃公布前大概有25萬個自然村，到2016年剩下17.5萬個。我們不清楚2006年之前的十年或二十年期間的減少情況，但可以肯定的是2006年之后的十年間，自然村減少了7.5萬個。

　　蘇州的減少幅度更驚人一些。據《蘇州日報》2013年的一篇報道，蘇州的自然村在十年間減少了一半，2002年有21000多個，2011年減少到10170個，全市48%的農戶已遷入集中居住點，136萬農民實現了居住地轉移。

　　此外，常熟市原先有1萬多個村，到2013年農民集中居住率已達60.2%，高于蘇州整體;昆山市的千燈鎮，是一個千年古鎮，在2008-2012年間就有8000多農戶搬進了集中居住區。

　　十年消失一半的村莊，這是非常驚人的。但土地饑渴仍然存在，因此村莊的數量仍然嫌多，2014年的新規劃要求進一步壓縮。我沒查到蘇州全域的情況，只查到了4個市轄區和昆山市的數據：

　　2013年，4個市轄區有5556個自然村，要并掉4240個，幅度達76%，其中吳江區(原來的吳江市)數量最多，要從2626個減少到649個，撤并3/4。

　　昆山的經濟規模連續多年居全國縣級第一，工業和城鎮建設用地當然非常饑渴。徐秋明先生曾經報告，從1989年撤縣設市到2010年底，昆山的自然村在20年間消失了1386個，占總數的61%。

　　其中，花橋鎮在1994年有342個村，到2010年只剩下10個，這是有意保存的。這是2012年的報告。奇怪的是，在2014年新的《昆山市村鎮布局規劃》中，這些村莊就不再保存了，除了花橋鎮，還有開發區、陸家街道都“將不再保留村莊”，當時這三地還有40多個村。

　　除了這些村不再保留外，新規劃總共劃定了31個特色村、189個重點村、218個一般村和242個近期動遷村。其中，“一般村”的含義大概是暫時不動，但將來是不是拆掉要看將來的需要。因此可以說，在昆山境內，三十年前還存在的2272個自然村，除了已經消失的，目前只有220個是有確信被允許存在下去的。

　　展望與討論

　　我沒有辦法查到更多地方的詳細數據，只能簡單介紹上海和江蘇的情況。關于展望，我也不可能做長期的展望，能夠預想的是2026年第四次農業普查的結果，估計自然村的數量會有大幅度下降。

　　我查過一些地方出臺的關于“鄉村振興戰略”的村莊撤并規劃，應該說普遍比較激進。比如蘇北五市2019版鎮村布局規劃顯示，在所有涉農縣區所轄的54921個自然村(不含城鎮建成區內的村莊)中，“規劃發展村莊”只有7560個，占13.8%;搬遷撤并類村莊為14041個，占25.5%;其它一般村莊33320個，占60.7%。

　　而如果上來一個更激進的地方官，不知道暫時不動的“其他一般村莊”又有多少會被拆掉。因為基于以前的回顧和最近的動態，可以說，在今天地方官們的眼里，“三家村”已經絕對沒有存在的理由。

　　最后，我提出了五個問題，與大家一起討論。這五個問題我也都沒有結論，因為許多問題是很難有答案的，當然我的討論也不是非常嚴謹，所以需要大家一起來探討。

　　第一，“農民多占宅基地”和“空心村”是不是消滅村莊的真正理由？好多人拿這個當作真正的理由，但果真如此嗎?如果把政策的制定和實施視為一個政治過程，通過實例會發現，它只是理由之一，甚至只是表面的理由之一。

　　為什么這么說呢?因為任何一個問題都有不同的解決方式，用中國農大那個教授的說法是“多種比較選擇”，這就需要大家注意，最終選擇何種方式，主要取決于能夠選擇什么方式，這涉及權力結構和權力與權利的關系。這樣說可能有玩弄文字游戲的嫌疑，但其實是看問題非常重要的角度。在現有體制下，最容易采取的方式往往是最糟糕的方式。

　　第二，大規模、強制性地消滅村莊，是不是有組織的犯罪？由此造成的極大的資源浪費，是不是一種社會犯罪？許多人認為，政策本身沒有錯，主要是執行中的問題，太冒進了，是“作風問題”。

　　如果想顯得穩妥、保持“政治正確”，你可以這樣說。但如果把消滅村莊同有組織地侵犯農民的居住權、土地承包經營權和財產權聯系起來，就會發現，這樣有組織地侵犯農民權益的行為，是很容易讓人聯想到有組織的犯罪的。

　　進一步說，拆掉了那么多村莊，建成了那么多所謂的新型農村社區，卻沒有人算過資源環境賬，那它究竟消耗了多少資源、加重了多大的環境負荷?比如，鋼筋水泥結構的住房每平方米大約需要1-2噸的建筑材料，按此折算，結論會很驚人。

　　第三，對這種有組織的犯罪，或者說有組織地侵犯農民權益的行為，有加以預防、制止和懲罰的制度保障嗎？有人認為是存在的，可能是理論上的存在，但現實中很稀缺。現實中為什么總是不能尊重“農民的意愿”?這涉及剛才說的權力與權利的關系問題。

　　第四，“掛鉤”政策的目的是要滿足土地饑渴，那究竟是什么造成了饑渴？能否徹底遏制狂熱的造城運動和極端的發展主義？談論一個問題的時候，往往需要跳出問題本身，把它和更大的問題聯系起來。

　　更大的問題是什么?我認為是城市化、造城運動，還有“發展”。講到這里，問題當然就復雜了，但必須強調，狂熱崇拜城市化的問題不解決，極端發展主義的問題不解決，“掛鉤”問題和消滅村莊的問題也就難以解決。

　　第五，最現實的問題：那些長期亂來和已經叫停的地方，已經并將繼續造成大量的爛尾工程，農民不知何時往何處搬，地方政府又騎虎難下。該如何收拾殘局？

　　很多地方可能沒有答案。山東就不說了，不知道大家是否注意到河南的情況，河南省十年前推行“新型農村社區建設”，留下了大量的爛尾樓，到現在已經有七八年時間了，也不知道是什么狀況，有興趣的朋友可以去看看，也許能夠從中找到一些答案，加深對問題的理解。

　　我要匯報給大家的就是這些，歡迎批評。

　　提問

　　Qustions

　　&

　　解答

　　Answers

　　問題一

　　張老師講了一些農村建設中不好甚至很壞的案例，那么有沒有比較好的案例和大家分享?或者您認為什么樣的鄉村建設才是好的?

　　張玉林：這個問題我不太清楚。好和不好該怎么說呢?其實剛才講的八里店社區和界牌新村，從報道來看都很好，沒有看到太多的負面消息，但如果換一個角度，可能很難說就是成功的。如果一個農民無論如何都不想搬，或者搬了之后仍然想種地，想回去有一塊菜地種種玩玩，但沒辦法實現，這種情況該怎么評價呢?當然你可以說，大部分人認同、覺得不錯，那就是成功的，那么少部分人的利益需不需要尊重?總體上講，如果不搞強迫，如果速度慢一些、穩妥推進，問題可能就不會這么大。

　　問題二

　　江蘇有很多集體經濟發展地比較好的村莊，比如華西村。所以我想問一下老師，在增減掛鉤的政策環境下，這些村莊是怎樣做的?他們在改革開放的過程中又有怎樣值得注意的情況發生?剛才您談到蘇南蘇北的指標交易問題，我想了解一下有沒有具體的文獻研究過這個問題，或者能否再提供一些跨地區指標交易的案例?

　　張玉林：第一個問題，華西村我只去過兩次，不是很了解;講到集體經濟，我不知道現在多大程度上還存在;講到土地增減掛鉤問題，應該說也不例外，比如它對其他村莊的吞并實際上也包含了撤村并居。

　　第二個問題，我查閱了一些資料，感到并沒有值得推薦的系統的研究，應該說學術界對這個問題少有研究，只有零星的官網發布的消息。蘇北有一些縣，比如徐州市下屬的睢寧縣，這幾年向蘇南賣了很多指標，也有為了賣指標而強制拆遷的現象，浙江也有這樣的現象。賣指標問題2000年前后就已經在蘇南和浙北出現了，但20年來究竟賣了多少，具體情況不清楚。

　　問題三

　　合村并居和新修訂的《土地法》、《民法典》是否有相關性?聽說宅基地入市需要三分之二以上的居民同意才能生效，這一約束是否具有約束力?轟轟烈烈的資本下鄉運動將會造成什么樣的結果?

　　張玉林：很抱歉，第一個問題我沒法回答，因為我還沒有讀過《民法典》。關于多少人同意才能生效、有沒有約束力的問題，我覺得三分之二也好、五分之四也好、95%也好，實質意義不大。為什么呢?因為比例是可以人為炮制的。

　　第三個問題，我認為山東和河南的情況已經回答了，撤村并居的結果已經顯現出來了。在討論環節我所說的第五個問題已經涉及到。如果還需要補充的話，我估計早期的撤村并居大部分可能得到了安置，因為當時的土地財政還是在運行的，經濟處于上升期，答應農民的條件大多是能兌現的。

　　當然也有不少例外，比如我上個月接到一封年輕人的郵件，說他們老家山東聊城有的村莊被拆掉了，但新樓房建了十年也沒有建起來，所以他堂姐家的兩個兒子都是在帳篷里結的婚。但大致說來，早期出現的問題可能大部分被消化掉了，可今天不一樣了，今天的國際國內形勢不一樣了。

　　問題四

　　增減掛鉤和指標買賣，實際上是在偏遠農村復墾宅基地、賣指標，實際給城市附近的拆遷農村增加建設用地吧?

　　張玉林：增減掛鉤在少數地方可能并不伴隨著村莊的拆遷，前提是那里還有可以開墾的土地，但現在成問題的、引起媒體關注的，都是要拆掉村莊的，而且是不分偏遠農村和城市附近農村的。關于指標的買賣，有賣給本地(本市、本省)的，也有賣給外地的，兩種情況都有。

　　問題五

　　一般得以被保留的自然村是否存在一些共同點?地方政府在選擇保留誰拆掉誰的時候，是如何取舍的?

　　張玉林：中央文件里有原則性的規定，至于下面如何操作，不是太清楚。一般來說，那些要保留的、重點發展的村莊，可能要有足夠的歷史或特色，比如能夠打造成為旅游品牌。當然也有一些其他的可能，比如一個村莊的認同感很高、很團結，或者政府內部有人，大概可以確保他們的村莊得到保留，否則就要看運氣了。

　　問題六

　　我前一陣去山東萊西看合村并居的情況，實在痛心，就是您提到的一些問題，比如強行同意、先拆后建、拿走作為百姓經濟來源的耕地。張老師今天的講座主要是從宏觀政策進行分析的，那社會學會不會關注一些微觀層面的東西呢?比如村落民俗事象的變遷、原有的空間蘊含的多重內涵被打破、空間轉變對百姓生活的影響等等。還有就是如何面對田野中遇到的受訪者正在遭受的苦痛，學者能幫到什么呢?如何平衡這種無力感?

　　張玉林：社會學對微觀層面也是有研究的，民俗變遷的研究主要是民俗學者在做，空間轉變對生活的影響也有一些研究。關于如何面對受訪者的困境或苦痛，也是我面對的實際問題，我有這種無力感已經三十多年了，最近也有，比如我6月30號發了篇短文，可能有朋友看過了，是講浙江龍游的“大花園”建設的，當地不斷有人發給我視頻、照片，我也感到很無力。

　　學者能做的事情很有限，甚至有危險。我不愿意唱高調，我只能說，如果你想快快樂樂地生活，你就不要去管它;但如果你感到還有些義務或責任，就去盡量地多了解、多記錄吧。諸位都是“人民食物主權”吸引過來的，相信大家還是有點關懷、有點情結的，所以建議還是多關注、多了解一些。作為一個社會過程，去了解正在發生的事情，你了解了、理解了，并且能夠傳播出來，讓大家知道，也許就算是有了一點點貢獻。

　　問題七

　　鄉村振興和新農村建設是否具有內在一致性?雖然目的是要全方位地建設鄉村，但實質卻為賣地拆遷、消滅農村運動充當了護身符?

　　張玉林：第一個問題，應該是有一致性的，但鄉村振興的任務其實目標更高、難度也更大。比如原先講“生活寬裕”，是比較容易實現的，但現在變成“生活富裕”，就很難了。富裕不是絕對的，它是相對的東西，尤其是與城市居民相比較而言的話，標準是始終在變的。

　　第二個問題，不可以這樣想，不是鄉村振興或新農村建設戰略本身變成了消滅農村護身符的問題，而是在現有的體制下，許多政策或戰略都有可能變成侵害農民利益的借口，這是根本問題。

　　問題八

　　您舉的例子都是江浙地區的，這些地方的土地可以創造土地財政，但是我之前做扶貧時去過一些中西部偏遠地區，這些地區的土地難以產生土地財政，所以現在轟轟烈烈地搞扶貧安置點，效果確實是好的，包括就醫、上學、交通等方面。所以這和張老師講的不一樣，江浙地區存在的矛盾可能在中西部偏遠地區不存在。請問如何看待扶貧中集中安置的現象?

　　張玉林：集中安置問題不能一概而論，可能有的適宜，有的不適宜;現有的案例也是既有成功的，也有不少失敗的。關于土地財政、增減掛鉤涉及的撤村并居、土地指標交易等問題，中西部地區也是有的，有的實際上借用了扶貧搬遷的名義。反過來說，浙江、廣東的一些地方也有將扶貧搬遷與土地指標交易聯系在一起的，東西部的大部分省區都有，是并存的。

　　問題九

　　我想了解一下，土地整理出來作什么用途，除了復墾還有別的用處嗎?

　　張玉林：這方面是缺乏系統調查的，其實分為不同類型，有的是村子拆了，土地也復墾了，但土地沒有收上來、沒有流轉，還是農民自己種，山東的一些地方就是這樣。有的是復墾出來，流轉給當地或外地的公司，這種現象在蘇南和浙江比較多。當然也有復墾后荒在那里的。

　　還有一個重要問題，就是“復墾”本身值得推敲，整理出來的土地有的能種，有的不能種，土地下面埋了許多建筑廢料，負責的(施工方)會把磚瓦石塊廢塑料清除掉，不負責的可能就直接埋到了下面，那怎么耕種?!

　　問題十

　　合村并居最終會影響到我國糧食安全嗎?

　　張玉林：一般來說不會影響到糧食安全。因為有復墾，通過復墾反而增加了耕地，比如浙江的一些地方就有這類報道;但是如果復墾出來的土地不能種，那就有影響了。總體上講，我覺得撤村并居與糧食安全的直接關系不是很大，影響糧食安全的，主要是其他方面的因素，包括城市的無限制擴張占用了大量的耕地，合村并居正是為了彌補城市和工業占用的大量耕地，即所謂的“占補平衡”。

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