· 導(dǎo)語 ·

　　盡管近年來的土地制度改革使土地調(diào)整的空間被不斷壓縮，各地仍有不少自發(fā)的土地調(diào)整實踐，本文作者在調(diào)研基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民無論從生存權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，還是從集體供應(yīng)公共品的能力方面，都對土地調(diào)整有訴求。本文進一步考察了土地調(diào)整背后的政治邏輯，并發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整的成功，一方面需要村級組織不斷處理過去的矛盾和問題，從而形成村莊秩序;另一方面，也需要村集體不斷將村民動員起來，無論是在土地調(diào)整方案的形成、釘子戶的處理、還是村民參與公共事務(wù)的積極性方面。正是在土地調(diào)整中，“集體”的土地權(quán)利可以被激活，“集體”的能動性可以得到發(fā)揮。因此，土地制度改革需要給村集體留出實踐其所有權(quán)的空間。

　　作者|陳義媛(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院社會學(xué)系副教授，人民食物主權(quán)志愿者)、甘穎(華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員)

　　一、問題的提出：重新思考“土地調(diào)整”與“集體”

　　自家庭承包責(zé)任制以來，盡管土地承包權(quán)歸農(nóng)戶，但土地所有權(quán)仍歸集體，這種集體產(chǎn)權(quán)形態(tài)，因與西方產(chǎn)權(quán)理論相去甚遠而被一些研究者視作“產(chǎn)權(quán)怪胎”[1]。事實上，就如何認識“土地集體所有權(quán)”這一模糊產(chǎn)權(quán)，學(xué)界始終存在爭論。不僅如此，近年來，政策界也出現(xiàn)了兩種有內(nèi)在張力的政策目標(biāo)。

　　一方面，土地確權(quán)等政策不斷通過承包關(guān)系的固化來強化農(nóng)戶的土地權(quán)益，弱化村集體對土地的調(diào)控權(quán)；另一方面，中央也日益重視農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，數(shù)次強調(diào)壯大集體經(jīng)濟，使村集體有能力提供基本的公共品，以促進村民自治，而村集體的土地權(quán)利恰是其獲取收入的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，從這個角度看，村集體的土地權(quán)利又應(yīng)當(dāng)加強。政策之間的張力本身也體現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的復(fù)雜性。農(nóng)村土地具有多重屬性，既是生產(chǎn)要素，又是社會財富再分配的承載主體，同時還具有社會保障的功能[2]，土地制度的設(shè)計和變動將產(chǎn)生深遠影響，有必要加強與之相關(guān)的理論研究。

　　2016年，習(xí)近平主席在談到農(nóng)村改革的底線時強調(diào)，“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”;2016年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中，也強調(diào)要“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。

　　對土地集體所有制的探討，可以在村莊層面進行直接考察。村集體的土地權(quán)利，最直觀的體現(xiàn)是“發(fā)包權(quán)”，而土地調(diào)整正是村集體行使發(fā)包權(quán)的一種重要形式。不過，近年來，從土地二輪延包時強調(diào)的“土地承包關(guān)系三十年不變”到土地確權(quán)，以及“三權(quán)分置”的改革，都試圖強化農(nóng)民的土地權(quán)益，維持更穩(wěn)定的地權(quán)關(guān)系，集體土地所有權(quán)有被弱化的趨勢，土地調(diào)整的空間也被不斷壓縮。即便如此，不少地區(qū)仍有自發(fā)的土地調(diào)整實踐。有研究者在2010-2012年對我國東、中、西部26省的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整的比例高達45%以上[4]。

　　已有研究在土地調(diào)整和土地集體所有權(quán)方面已經(jīng)進行了多方面的研究，有助于從不同層面理解農(nóng)村土地制度，其中有關(guān)“關(guān)系地權(quán)”的研究尤其具有啟發(fā)性。土地集體所有制本身絕不僅僅是一種經(jīng)濟制度安排，更嵌入在村莊社會和村莊政治中。不過，已有關(guān)于“關(guān)系地權(quán)”的論述多偏向于討論土地上的“人與人之間的關(guān)系”，而較少討論“人與集體之間的關(guān)系”。“集體”不是個體的簡單疊加，也不是村兩委意志，而應(yīng)是具有能動性的政治主體。

　　基于筆者2017、2018年在山東省不同縣區(qū)的調(diào)研，本文試圖通過考察土地調(diào)整的政治邏輯，重新思考“集體”這一政治概念，并在此基礎(chǔ)上重新理解土地集體所有制。第二節(jié)將分析土地調(diào)整的現(xiàn)實需求和功能，以理解土地調(diào)整實踐何以在民間有如此強的自發(fā)性。不過，盡管村民對土地調(diào)整有需求，土地調(diào)整卻并非在所有村莊都能實現(xiàn)，它需要村集體的動員能力。因此，第三節(jié)將以成功調(diào)整了土地的村莊為例，考察土地調(diào)整背后的政治邏輯，尤其是土地調(diào)整中村民如何被動員起來參與村莊政治，以考察個人如何與“集體”建立關(guān)系。重新理解“集體”，有助于理解集體的土地權(quán)利和土地集體所有權(quán)。

　　二、土地調(diào)整的現(xiàn)實需求與功能

　　自家庭承包責(zé)任制以來，農(nóng)村土地在制度設(shè)計上實行了所有權(quán)和承包權(quán)的分離，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶。此后，國家陸續(xù)出臺政策，希望穩(wěn)定土地承包關(guān)系。1984年，中共中央《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中提到“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，即在延長承包期之前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以由集體統(tǒng)一調(diào)整。1987年，在貴州省湄潭縣首創(chuàng)“增人不增地、減人不減地”的制度，該制度得到中央認可并逐步向全國推廣。1993年中央一號文件中再次強調(diào)，“為避免承包耕地的 頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”，且明確提出在原定的土地承包期到期后，再延長三十年不變。1997年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》強調(diào)，“承包土地‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的前提是穩(wěn)定”，僅允許在有限的條件下進行“小調(diào)整”。此后，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》以及2007年頒布的《物權(quán)法》中再次強調(diào)，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地，并進一步嚴格了“小調(diào)整”的條件。2008年，中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)，此后的中央一號文件中也多次強調(diào)了確權(quán)頒證的重要性和緊迫性，土地承包關(guān)系進一步被固化。

　　從歷年來的政策和實踐來看，農(nóng)戶的土地承包權(quán)不斷得到強化，集體的所有權(quán)則被不斷虛化，無法發(fā)揮實質(zhì)功能。盡管從政策方面看，土地調(diào)整的空間越來越小，但全國各地自發(fā)的土地調(diào)整實踐依然在不斷發(fā)生。土地調(diào)整在民間之所以有如此強的自發(fā)性，也體現(xiàn)了農(nóng)戶對土地調(diào)整的現(xiàn)實需求。　

　　1、生存?zhèn)惱硐录w成員權(quán)的土地訴求

　　生存?zhèn)惱硎堑貦?quán)分配中滿足集體成員生存需要的底線公平原則。成員均等，是集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部分配的基本原則。在我國當(dāng)前的發(fā)展階段，受國家財力的約束，尚無法建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，因此，“土地作為社會保障的替代物，為占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障。”[16]土地的社會保障功能，使農(nóng)戶對土地公平分配有極高的敏感性。

　　多年不進行土地大調(diào)整的村莊，一個最大的問題就是很多新增人口沒有土地。山東省W縣Q鎮(zhèn)W村村支書說，自1997年土地二輪延包以來，村里已經(jīng)20年沒有進行過土地大調(diào)整了。從1997年到2017年，全村人口從600多人增長到800多人，盡管該村每年根據(jù)人口增減進行著進行小調(diào)整，但由于新增人口多于減少的人口，現(xiàn)在還有100多人沒有土地。按照村規(guī)民約，土地小調(diào)整與大調(diào)整原本是相互配合的，每十年要進行一次大調(diào)整，以確保新增人口都有土地。但土地二輪延包以來，國家不再允許土地調(diào)整，大調(diào)整很難再進行，不少村民有強烈的調(diào)地訴求。

　　不僅人口變動的村莊對土地調(diào)整有強烈訴求，即便村集體的總?cè)藬?shù)變動不大，家庭內(nèi)部的人口也可能有變，因此大部分村民依然希望調(diào)整土地。W縣Q鎮(zhèn)Q村的一個村民小組，從2011年到2017年，總?cè)丝跀?shù)變動只有1個。即便如此，小組長介紹，組里不愿意調(diào)整土地的農(nóng)戶只占10%，這部分是目前占多地、占好地的;還有10%對調(diào)地非常積極，這些是要進地的;另外80%目前既不進地、也不失地，暫時沒有強烈偏好，但預(yù)期將來是要進地的，所以也愿意調(diào)地。在幾個不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況都大體相似，這是土地調(diào)整能通過村規(guī)民約的設(shè)立，而得到執(zhí)行的民意基礎(chǔ)。

　　村民不僅有土地“數(shù)量”公平的訴求，也有“質(zhì)量”公平的訴求。W縣Y鎮(zhèn)F村的一位已退休的老書記解釋，土地質(zhì)量有好有壞，“一件皮襖輪著穿。這個十年輪到你種這塊孬地，下一個十年你有可能輪到好地。要是一直不動地，拾到孬鬮的就不公平。”這種公平只有在動態(tài)調(diào)整中才能達成。只有村集體掌握土地調(diào)控權(quán)的情況下，這種基于生存權(quán)的公平訴求才能得以實現(xiàn)，村民與村民之間的矛盾關(guān)系才能得到梳理。

　　2、生產(chǎn)力發(fā)展下，農(nóng)戶對土地整合的訴求

　　對土地調(diào)整的一個批評就是頻繁的土地調(diào)整降低了村民的投資預(yù)期，從而影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。關(guān)于這一點，前文已有論述，已有研究表明模糊地權(quán)并不影響村民對土地的投資。相反，如果土地不能調(diào)整，反倒會影響農(nóng)業(yè)耕作，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在80年代家庭承包責(zé)任制實行之初，由于農(nóng)業(yè)收入還是絕大部分農(nóng)戶最主要的收入來源，因此在土地分配時就必須盡可能做到最大限度的公平。由于不同地塊的質(zhì)量、水利條件、交通條件都不一，在這種分配邏輯下，農(nóng)戶往往有多塊土地。尤其是在山區(qū)農(nóng)村，一個農(nóng)戶兩三畝地，分作幾十塊地塊的并不少見。即便在華北平原，每戶的土地往往也不止一兩塊，再經(jīng)過兩三代人的分家，每一戶的地塊也就越分越多、越分越散。隨著農(nóng)業(yè)機械化程度的不斷提高，分散地塊就帶來了生產(chǎn)上的不便。但通過土地調(diào)整，尤其是以群眾路線的方式，將群眾動員到調(diào)整方案的設(shè)計中，可以很好地解決土地細碎化的問題，實現(xiàn)生產(chǎn)效率的提升。

　　W縣Y鎮(zhèn)X村，自家庭承包責(zé)任制開始，村規(guī)民約就作出規(guī)定，土地每15年一大調(diào)、3年一小調(diào)。1990年土地大調(diào)整后，最終形成的是每戶一整塊土地的結(jié)果，方便耕作;但隨后因為3年一小調(diào)，地塊就逐漸打亂了，加上兄弟分家，最多的一戶有7、8塊土地。即便在一些不調(diào)整土地的村莊，土地逐漸細碎化，也是周邊村莊共同的情況。在華北平原的麥作區(qū)，從耕到收已經(jīng)基本實現(xiàn)了全程機械化，但土地分散大大阻礙了農(nóng)業(yè)機械的利用效率。所以，以小調(diào)整保證公平、大調(diào)整保證效率的做法，是大多數(shù)農(nóng)戶的意愿。

　　X村通過靈活的土地調(diào)整，實現(xiàn)了土地整合，使土地配置得以更好地適應(yīng)機械化的發(fā)展。為了使土地連片整合，在X村，調(diào)整土地時根據(jù)水利條件等將土地劃分成了不同等級，耕作條件不好的土地，按1.2畝換1畝，或1.1畝換1畝的比例置換。置換方案由村民共同討論決定，所有村民完全同意了才調(diào)整。在分地時，以抓鬮的方式?jīng)Q定每戶的土地所在的位置，但也不是每家抓一個鬮;而是由農(nóng)戶自由聯(lián)合，幾戶形成一個鬮，抓鬮之后再內(nèi)部分配。之所以聯(lián)合抓鬮，主要是為了耕作方便，關(guān)系緊密的幾戶農(nóng)戶土地連在一起，方便相互幫忙、相互協(xié)調(diào)，尤其是在農(nóng)機作業(yè)方面，能形成一定的連片優(yōu)勢，提高生產(chǎn)效率。通常聯(lián)合起來的幾戶都是有血緣關(guān)系的親戚。聯(lián)合抓鬮并不是在家庭承包責(zé)任制之初就采用，而是從1990年開始的。采取這樣的安排，主要是考慮到兄弟分家，使戶數(shù)多于從前，如果按戶抓鬮，不僅麻煩，而且兄弟兩家的地通常會分散，在農(nóng)作上難以相互幫忙。

　　細碎化的土地與生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾，在農(nóng)業(yè)型地區(qū)是最棘手的問題之一[20]，從方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度，農(nóng)戶也有強烈的土地整合需求。在土地調(diào)整中，通過土地置換形成土地整合，通過聯(lián)合抓鬮方便互助合作，是解決土地細碎化、適應(yīng)農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的一條有效途徑。值得指出的是，在土地調(diào)整的實踐中，農(nóng)戶被調(diào)動起來，村集體內(nèi)部以民主集中制的方式討論決定土地調(diào)整方案，土地整合過程也十分順利。在村莊中長期的共同生活中，農(nóng)戶對本村土地質(zhì)量的好壞最清楚，由他們自主商議決定地塊的置換比例，彼此之間信息透明，所以在地塊置換中糾紛并不多。群眾被動員進來，也有助于形成“集體”的政治性。

　　3、村集體經(jīng)濟與村莊內(nèi)部公共品供給的訴求

　　農(nóng)業(yè)稅費取消后，絕大多數(shù)村莊的集體收入就只能依靠中央和地方的財政轉(zhuǎn)移支付。大多數(shù)情況下，財政轉(zhuǎn)移支付僅夠——有些地區(qū)甚至不夠——支付村干部工資，以及基本的辦公經(jīng)費，大多數(shù)村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只能依靠國家項目資金的投入。但村民對公共品的訴求難以完全依靠國家的項目資源輸入來實現(xiàn)，例如，村莊內(nèi)部水渠、水井、水泵、道路的簡單維護，村民對文娛活動的需求等，所需經(jīng)費不多，但如果村集體缺乏收入來源，這些基本的公共品就很難供給。十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中關(guān)鍵的一條就是“壯大集體經(jīng)濟”，對于缺乏資源的中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，土地幾乎是村集體獲得可持續(xù)收入的唯一基礎(chǔ)。

　　集體機動地原本是集體獲得一定收入的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，1982年《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》中曾提出，“集體可以留下少量機動地，暫由勞多戶承包，以備調(diào)劑使用。”因此，到土地二輪延包之前，很多地區(qū)的村集體都有一定的機動地。不過，1994年12月《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》已經(jīng)開始強調(diào)，“嚴禁發(fā)包方借調(diào)整土地之機多留機動地。原則上不留機動地，確需留的，機動地占耕地總面積的比例一般不得超過5%。”對村集體留機動地的限制，使二輪延包之后，很多村莊都不再保留機動地，原有的機動地發(fā)包收入也沒有了;1997年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》則明確提出“嚴格控制和管理‘機動地’”。 “目前尚未留有‘機動地’的地方，原則上都不應(yīng)留‘機動地’。……目前已留有‘機動地’的地方，必須將‘機動地’嚴格控制在耕地總面積5%的限額之內(nèi)，并嚴格用于解決人地矛盾，超過的部分應(yīng)按公平合理的原則分包到戶。”

　　正是因為對機動地的限制，很多村莊不再留有機動地。在缺乏資源的中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，沒有機動地也意味著村集體沒有任何收入，是集體經(jīng)濟空殼村。不過，部分在土地二輪延包時保留了機動地的村莊，則因為有集體經(jīng)濟收入，能靈活地解決一些基本的公共品供給問題。W縣Q鎮(zhèn)F村，在1980年實行家庭承包責(zé)任制時，從全村的1200畝地中留出了120畝作為機動地，以集體經(jīng)營的方式進行種植，由村集體投入種子、農(nóng)資等，村民投入勞動力，獲取勞動力工資。在稅費時代，F(xiàn)村將這120畝機動地的收益用于交農(nóng)業(yè)稅費，不必再向村民收取農(nóng)業(yè)稅;此外，還將這些收益用于村集體開支和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如道路、水井管道的維修。盡管無法開展大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但簡單的維護和維修也為村民生產(chǎn)、生活帶來了便利。

　　土地二輪延包以及此后的土地大調(diào)整時，F(xiàn)村的機動地面積仍然沒有改變，且正因為此前機動地收入為村民帶來了便利，老百姓也沒有意見。到2005年土地大調(diào)整后，F(xiàn)村將這120畝地以800元/畝的價格發(fā)包了出去。F村村支書說，政府撥付給村集體的每年3萬元辦公經(jīng)費不夠村里開支，所以機動地收入就用于補貼村里的組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費、水利設(shè)施維修等，剩余的部分則按人口分給農(nóng)戶。

　　鄰村L村在土地二輪延包時就沒留機動地，之后的土地大調(diào)整中也沒留，但逐漸發(fā)現(xiàn)問題。例如，從2013年開始，當(dāng)?shù)丶訌妼Υ迩f環(huán)境衛(wèi)生的管理，村集體要向村民收取每人每年24元的衛(wèi)生費;此外，村集體在幾年前開始供應(yīng)自來水，每人每年的水費是10元;這兩部分錢都收不上來，村集體也沒有集體收入，只能靠村支書墊錢。為了解決這一問題，在2016年土地大調(diào)整之后，村支書、小組長與村民代表協(xié)商，協(xié)調(diào)出20畝機動地，用機動地發(fā)包收入支付上述費用;此外，村里的水井、水泵的維修費用也從這筆發(fā)包收入中支付，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從我們的調(diào)查中看到，當(dāng)村集體有了一定的經(jīng)濟收入，即便數(shù)額有限，也能為村民解決生產(chǎn)、生活中的一些小問題。村莊治理的能力也正是在這些“小事”中體現(xiàn)出來。

　　正因為這些村莊土地還有一定的調(diào)整空間，村集體才有可能通過調(diào)整時留出的機動地獲取收入，為村民提供基本的公共品。而那些無法調(diào)整土地的村莊，村民并非沒有公共品建設(shè)的訴求，只是村集體沒有回應(yīng)的能力而無法供應(yīng)。在山東一些缺乏集體經(jīng)濟收入的村莊，為了進行簡單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一個常見的做法是村干部先墊錢，之后再通過各種其他方式，從政府的一些獎補資金中把這筆墊付的資金還上。不過，這種做法的一個后果就是富人治村，只有有錢人才能墊得起錢，才有成為村干部的基礎(chǔ)。富人治村為普通村民參與村莊政治樹立了經(jīng)濟、道義等多重門檻[21]，其消極功能是需要慎重對待的。

　　土地的多重功能，使村民對土地調(diào)整有相當(dāng)高的訴求。土地上不僅交織著村民與村民的關(guān)系，也交織著村民與集體的關(guān)系。村莊人口的變動、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高等，都使土地上交織的社會關(guān)系發(fā)生變動，需要重新理順，以建立村莊內(nèi)部的公義。通過土地調(diào)整，土地的生存保障功能可以得到保證，也能靈活地適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，更能使集體的土地權(quán)利被激活、被強化，從而村集體成為有能動性的主體。事實上，土地調(diào)整本身就是土地集體所有的一個直觀反映，每一次調(diào)整，都是對集體土地所有制的一種強化。不過，需要強調(diào)的是，盡管民間對土地調(diào)整有強烈訴求，但并非每個村莊都能成功調(diào)地。限制不僅來自于政策，同時也來自村莊內(nèi)部的復(fù)雜矛盾。因此，要理解土地調(diào)整，也需要考察其背后的政治邏輯。

　　三、土地調(diào)整中的村莊政治：村莊秩序的供給與集體的動員性

　　自稅費改革以后，從國家與農(nóng)民的關(guān)系來看，基層政府與農(nóng)民打交道的機會大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為以四處借貸、到處“跑錢”為主，與農(nóng)民脫離了舊有的關(guān)系。鄉(xiāng)村基層政權(quán)既無法充當(dāng)國家與農(nóng)民關(guān)系的緩沖器，也無法提供公共品，體現(xiàn)出基層“治權(quán)”的弱化，形成“懸浮型政權(quán)”[22-23]。基層組織的“懸浮”問題不僅表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，在村級組織中同樣如此。農(nóng)業(yè)稅費的取消，村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的匱乏，使村級組織或成為維持型治理形態(tài)，或主要對接上級政府的任務(wù)，而失去了與村民打交道的機制性條件。

　　然而，在村莊社會內(nèi)部，村民與村民之間、村民與集體之間在長期的互動中，由于社會關(guān)系、經(jīng)濟利益相互交織，會不斷產(chǎn)生新的矛盾，這就要求村集體有不斷化解矛盾的能力和途徑。同時，村莊內(nèi)部公共品的供給，例如水利設(shè)施的維護，也需要村集體有一定的組織能力和動員能力。處理矛盾，供給秩序，供給公共品，都是村莊治理的重要內(nèi)容，也是村莊政治的核心。缺乏與村民打交道的機制，懸浮于村民需求之上的村級組織，顯然是無法做到的。

　　周期性進行的土地調(diào)整——無論是實際的土地調(diào)整，還是賬目上的平衡——恰好為村集體和村民創(chuàng)造了不斷打交道的機會，構(gòu)成村集體與村民互動的一個機制性渠道，是使村級組織“去懸浮化”的一種途徑，使村集體可以在土地調(diào)整過程中不斷梳理和化解村內(nèi)的歷史矛盾，形成村莊內(nèi)部的秩序和公義，并形成村莊內(nèi)部的政治動員。從這個角度看，通過土地調(diào)整重新激活土地所有所有權(quán)，從而重新激活集體，具有重要的政治意義。

　　1、在土地調(diào)整中化解村莊內(nèi)部矛盾：村莊秩序的供給

　　即便在一直有土地調(diào)整傳統(tǒng)的地區(qū)，土地調(diào)整要想成功，也并非易事。土地上凝結(jié)著村民與村民、村民與村集體的關(guān)系，如果在過去這些關(guān)系沒有梳理好，土地調(diào)整就很可能受阻。即便阻礙土地調(diào)整的只有一戶，也足以使整個調(diào)地工作無法進行下去。

　　W縣Q鎮(zhèn)F村一個村民小組長談到，土地調(diào)整時要把以前的遺留問題解決了，才可能調(diào)整成功。該村在土地調(diào)整中根據(jù)人口變動，同時調(diào)整耕地和宅基地。2006年，該小組進行土地大調(diào)整時，宅基地沒能調(diào)成功，當(dāng)時的小組長也因此辭職。之所以沒調(diào)成，是因為有歷史遺留問題。在2006年之前的一次土地小調(diào)整中，一戶農(nóng)戶因為家庭人口減少，已經(jīng)把宅基地退還給了集體，這塊宅基地就收歸集體所有，但該農(nóng)戶不久后又在這塊宅基地上種了樹。上一任組長因與該農(nóng)戶關(guān)系要好，這件事情就沒有處理，導(dǎo)致群眾有意見，2006年土地大調(diào)整時爆發(fā)出來。

　　2015年土地大調(diào)整時，為了實現(xiàn)土地調(diào)整，現(xiàn)任組長將之前有爭議的那塊宅基地承包了出去，承包期為十年，承包價格由村民代表共同議定，承包費歸集體所有，這一處理方式得到群眾認可，問題才得到解決。因此，2015年土地大調(diào)整得以順利進行。F村村支書也談到，“農(nóng)村的矛盾都集中在調(diào)地上，沒有別的矛盾。只要把地調(diào)好了，其他的事就都順了。”

　　類似的案例在當(dāng)?shù)乇缺冉允牵涮幚淼拿懿⒉灰欢ㄊ峭恋卣{(diào)整本身的矛盾，還可能是村民在日常生活、生產(chǎn)中形成的矛盾和糾紛[19]。這些矛盾的背后是村莊內(nèi)部的公平和公義，土地占有不公，是對村莊秩序的極大破壞，因此要想成功調(diào)整土地，必須梳理和處理過去的矛盾，恢復(fù)公義。如果沒有土地調(diào)整或相應(yīng)的解決契機，村莊內(nèi)部的矛盾就只能慢慢累積，秩序的缺失必然會成為村莊未來治理中的障礙。

　　除此之外，土地調(diào)整還能在征地拆遷中發(fā)揮重要的治理作用。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，征地拆遷在農(nóng)村地區(qū)并不少見，對于征地補償款的分配，不同地區(qū)、不同村莊也有各不相同的做法。

　　根據(jù)《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征地補償主要分為三大塊，即土地補償費、安置補助費和青苗補償費。其中，安置補助費、青苗費是支付給被征地的村民的，土地補償費則歸村集體。問題的關(guān)鍵就在于歸村集體所有的土地補償費如何分配。例如，根據(jù)《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》的規(guī)定，土地補償費不低于80%的部分分配給被征地農(nóng)戶，其余部分的分配根據(jù)村集體組織是否被撤銷建制、土地是否確權(quán)等有所差異。也就是說，土地補償費的絕大部分分配給了被征地的農(nóng)戶。這也是我們在全國大多數(shù)地區(qū)調(diào)查所見的普遍做法。

　　對于這一分配方式，W縣Y鎮(zhèn)H村的村委主任表示擔(dān)憂：土地延包結(jié)束后，如果要打亂重分，那時恐怕會有非常多的矛盾。被征地的農(nóng)戶已經(jīng)獲得了補償，但他們?nèi)允谴寮w的成員，是否有資格參與下一輪的土地承包，就是一個潛在的問題。將土地補償款分配給被征地農(nóng)戶，可以滿足被征地農(nóng)戶的眼前利益，但從長遠來看，也為將來的矛盾埋下了隱患。

　　但如果村集體有足夠的動員能力，土地補償費的分配就會有另一個結(jié)果。W縣Q鎮(zhèn)T村在2012-2013年間，因一條高速公路從村莊經(jīng)過，征用了該村兩個村民小組的部分土地。這兩個小組將土地補償費在小組內(nèi)部進行了平分，此后再按人口重新分配了土地。這一分配方案背后的含義是，被征地的主體不是承包這些土地的農(nóng)戶，而是村民小組這一集體組織。所以征地補償在集體內(nèi)部平分，由所有集體成員共享;征地后將土地重分，每個集體成員的土地都減少了一些，也就是土地減少的損失由全部集體成員共擔(dān)。

　　這種分配方式從法律層面說，是符合農(nóng)村土地集體所有制這一規(guī)定的;而從實踐上之所以能得到村民的認可，也是因為該村從80年代初家庭承包責(zé)任制以來，一直沒有間斷過土地調(diào)整，村民對土地的集體所有權(quán)也高度認同。在村集體發(fā)揮主導(dǎo)作用的情況下，土地補償費的分配既保證了眼前的公平，同時也符合村集體和村民的長遠利益，所有集體成員都能享有未來的土地承包權(quán)，減少未來的矛盾隱患。這樣的土地調(diào)整，每一次調(diào)整，都是對集體土地所有制的一種強化。

　　需要指出的是，土地調(diào)整的形式在現(xiàn)實中也可能是靈活的。在很多村莊，農(nóng)戶在土地上的收益已遠不及外出務(wù)工的收入，但村民依然高度在意土地調(diào)整，認為獲取土地——或土地上的補貼——是作為集體成員理所應(yīng)得的。在國家對土地調(diào)整的限制日益嚴格的情況下，一些村莊為了滿足村民的土地調(diào)整訴求，同時不違背政策，采取了“動賬不動地”的方式進行調(diào)整。

　　山東東部的A縣X街道地處丘陵地帶，該街道W村耕地既有平地，也有丘陵和山地，土地質(zhì)量差異比較大，該村在進行土地調(diào)整時，采取了“以產(chǎn)定畝”的方式確定每人應(yīng)分得或退出的土地面積。例如，按照人口計算，W村每個村民的人均耕地面積應(yīng)為1.3畝，村集體根據(jù)當(dāng)?shù)?.3畝地平均能產(chǎn)出的小麥產(chǎn)量——900斤——來確定每人應(yīng)分得的實際田畝數(shù)，分得差地的農(nóng)戶實際分得的土地面積可能就不止1.3畝。如果某一戶人口減少了一人，不用實際退出一個人的耕地，而由該戶按900斤小麥的價格向集體交“承包費”，相當(dāng)于該戶每年以900斤小麥價格的承包費從集體承包了這塊地;相應(yīng)的，如果某戶人口增加了一人，則由集體每年向該戶補助900斤小麥價格相同的現(xiàn)金(1)。

　　W村集體還有40畝左右的機動地，有一定的集體收入，如果村里當(dāng)年的新增人口多于減少的人口，則由村集體通過集體收入來補齊差額。因為這種土地調(diào)整方式只變動了賬目，而沒有變動實際的土地，所以稱為“動賬不動地”。“動賬不動地”的實踐，與實際的土地調(diào)整發(fā)揮的是同樣的作用。由于要不斷向人口減少或增加的農(nóng)戶收取或支付現(xiàn)金，村集體也需要不斷與村民打交道，否則無法收上錢。所以無論是“動賬不動地”，還是實際的土地調(diào)整，發(fā)揮的功能都是為村集體和村民打交道提供一個周期性、機制性的渠道，使村集體能不斷解決村莊內(nèi)部的矛盾和問題，提供秩序。

　　2、 在土地調(diào)整中形成政治動員

　　除了調(diào)節(jié)矛盾，形成秩序外，土地調(diào)整的過程也是村莊政治的形成過程。“政治”的本質(zhì)是利益博弈，通過利益博弈最終達到多方利益的平衡，是政治過程的最主要內(nèi)容。在農(nóng)村，土地作為最重要的生產(chǎn)資料，土地調(diào)整事關(guān)所有集體成員的利益，為政治動員的形成創(chuàng)造了空間。只有充分將村民動員起來，培養(yǎng)村民參與公共事務(wù)的習(xí)慣和能力，村集體經(jīng)濟的創(chuàng)造和發(fā)展才有長久的內(nèi)在動力。在土地調(diào)整中，村莊政治的形成主要有三種路徑。

　　一是以民主集中制的原則形成細致的土地調(diào)整方案。要進行土地大調(diào)整，村兩委往往需要花半年左右的時間才能全部完成。在前期，村兩委要進行充分、細致的準(zhǔn)備。W縣Q鎮(zhèn)L村2015年土地大調(diào)整時，村支書用5月-10月整整5個月的時間，與村兩委班子和黨支部的黨員共同討論了詳細的調(diào)整方案，最后將分地落實下去花了1個月時間。在討論調(diào)地方案是，最初并沒有全體村民的參與，而是由村兩委和黨支部全體黨員討論出方案后，再通過村民代表大會反復(fù)討論，對其中有異議的地方再行商討和修改;然后將方案通過廣播在全村宣傳。村民如果有意見，可反饋到村民代表處，村兩委再組織召開村民代表大會討論，再進行廣播;此過程會反復(fù)數(shù)次，直到最后達成一致。土地調(diào)整方案最終會以村規(guī)民約的形式在村民代表大會上通過，由全體村民代表按手印表示同意。

　　在前期的商議過程中，村兩委成員要詳細討論調(diào)整中的各種細節(jié)，細致到地上有墳、有井的怎么處理(L村最終的方案是每個井折算成8厘地，每個墳頭折算2厘地;即如果某農(nóng)戶分到地里有井的土地，就多給該戶分8厘地，分到的地里如果有墳頭，就多給該戶分2厘地)，村邊的荒地、廢地怎么處理，土地丈量時誤差最多不能超過多少(2)等。此外，為了保證每戶的土地盡量是完整的一塊，土地調(diào)整方案中規(guī)定，在每一條土地最末端的邊角地，以1畝為界，如果所剩土地在1畝以下，則連同挨著的地塊一起分給上一家;如果所剩土地在1畝以上的，則分給下一家。這樣就使一些農(nóng)戶多分得幾分地，一些農(nóng)戶少分得幾分地，這個部分以800元/畝的流轉(zhuǎn)費由分得這部分土地的農(nóng)戶交給集體，或由集體補給少分得地的農(nóng)戶。

　　可以看到，土地調(diào)整方案既是由村兩委和黨支部全體黨員“集中”形成的決議，同時也包括了村民代表和村民的“民主”參與。最終方案的形成之所以要花5個月的時間，正是因為要照顧各方利益，討論之所以細致到地里的墳頭、水井如何處理，也是村民之間利益博弈的結(jié)果。反復(fù)的修訂和討論，將絕大部分村民卷入其中，由于土地調(diào)整與每戶農(nóng)戶的切身利益相關(guān)，因此村民也有動力參與。調(diào)地方案的形成突出地體現(xiàn)了民主集中制原則在村民自治中的應(yīng)用。

　　二是通過對村民的政治動員來解決釘子戶問題，使“少數(shù)服從多數(shù)”原則能夠落到實處。在村莊公共事務(wù)中，最不利的局面就是少數(shù)釘子戶阻礙大多數(shù)人的利益，形成“多數(shù)服從少數(shù)”的被動局面。一旦大多數(shù)人的利益被少數(shù)人要挾，村莊內(nèi)部矛盾就會越積越多，導(dǎo)致村莊治理陷入困頓，村莊公共事務(wù)無法進行。

　　就土地調(diào)整而言，在不少村莊調(diào)研時，村干部和村民的普遍反映是愿意調(diào)整土地的是大多數(shù)，但并非所有村莊都能調(diào)整成功。W縣Q鎮(zhèn)L村的村支書L書記說，他2011年上任當(dāng)書記，前一任書記在任8年期間都沒有調(diào)過地，主要是因為有一戶該退出土地的農(nóng)戶不肯退地，村兩委每次有調(diào)地的打算，這戶的一個婦女就罵得書記不敢出門。從那時起，土地就調(diào)不動了。在土地調(diào)整中，哪怕只有一個釘子戶，也能使整個土地調(diào)整都無法進行下去。

　　現(xiàn)任書記調(diào)地時，這個婦女又故技重施，L書記沒有上門去做工作，而是召開了社員大會。在大會上，L書記說，“現(xiàn)在社員都在這里，你說出(不退地的)理由來，要是有一個社員同意你可以不出地，我就讓你不出。你閨女出嫁多少年了?你要是不肯出地，按一人1.68畝算，你們家多占的地，這8年按1000塊錢一畝的租金來出，你交上1萬5!”L書記表示，這種情況不能上門做工作，只能在社會大會上說。

　　當(dāng)時在社員大會上處理的，不止這一個婦女，還有其他幾戶不愿退出土地的農(nóng)戶。這幾戶占的地都是好地，投入同樣的農(nóng)資，當(dāng)?shù)匾话阃恋氐漠€產(chǎn)是800斤小麥，這些好地能產(chǎn)出1200斤。正因如此，這幾家不肯退地。L書記說，“你們這7家的地是好地，想種一輩子?不出地得說出理來，社員如果都同意，我就同意你們不出。”這幾戶最終也沒說出理由來，于是在大家的壓力下，土地調(diào)整方案通過了。

　　L書記反復(fù)強調(diào)，不愿出地的人要說出“理”來，這種“理”在村莊政治生活中極其重要，它指的是正義、公平。村莊政治形成的過程，也是內(nèi)部公義的形成過程。從公私關(guān)系的角度，這是以村民集體參與形成的“公”約束少數(shù)釘子戶的“私”，前任書記之所以調(diào)不動地，是以村支書個人去應(yīng)對釘子戶的“私”，L書記則通過開社員大會，以“公理”壓制“私利”。如果村莊公共性喪失，則村莊內(nèi)部調(diào)解矛盾和分配資源的能力都會被削弱。

　　三是培養(yǎng)村民的民主意識，以及參與村莊政治的習(xí)慣和能力。除了在社員大會上制約釘子戶外，社員大戶的另一個重要的意義在于培養(yǎng)村民的民主意識和政治參與能力。村民一旦認為投票與否并不會改變現(xiàn)狀，與自己沒有太大關(guān)系，其參與度就會降低，村集體就會缺乏動員能力。

　　在L村，L書記談到，為了推動土地調(diào)整，他需要一些能代表民意的村民代表參與到土地調(diào)整方案的制定中，因此村民代表人選十分重要。他召開了社員大會，并在會上組織了村民代表選舉，除村民小組長外，一共需要9名村民代表。村民代表的選舉一共經(jīng)過兩輪，第一輪海選，60多戶村民，每戶1票，每張票上提名9個候選人。只要票數(shù)過半的都是候選人，一共選出了23個;第二輪再從這23個中選出9個。

　　由于此前8年都沒能成功調(diào)地，因此第一輪選代表時，村民都沒有當(dāng)回事，也并不認為選出了代表就能調(diào)得了土地;加上不愿出地的幾戶在其中搗亂，導(dǎo)致最后票數(shù)最高的是個低保戶，平時在村里也沒有威望，村民反對的聲音較高。在這樣的情況下，L書記又組織了第二輪選舉，仍由村民投票;且強調(diào)只要是社員選出的代表，由代表通過了決議，那就是集體的決定，如果有不同意見，也只能少數(shù)服從多數(shù)。這一次，村民意識到村委是動真格的了，這才開始認真對待，各家選出各家的代表，且推選出的是真正有民意基礎(chǔ)的村民代表。所以在第二輪選舉時，第一輪票數(shù)最多的那個低保戶就成票數(shù)最低的了。

　　在村民代表的選舉過程中，村莊政治性也逐漸形成。調(diào)地的過程也是村莊內(nèi)部利益博弈和利益重新調(diào)整的過程，這正是村莊政治的本質(zhì)內(nèi)涵。因此，村民代表的選舉也與所有村民利益直接相關(guān)，一旦村民意識到這一點，就容易被動員起來。只有村民被動員進村莊公共事務(wù)中，村莊內(nèi)部才會形成集體動力，而不再只是“各人自掃門前雪”的分散個體。在這個意義上，村莊動員也是對村民的重新組織化。只有村民重新組織起來，才有可能推動村莊建設(shè)，村集體經(jīng)濟才有實在的基礎(chǔ)和抓手。因此，土地制度改革需要留出土地調(diào)整的空間，留出村集體實踐其所有權(quán)的空間。

　　四、小結(jié)與討論

　　本文以土地調(diào)整為切入點，試圖重新理解“集體”和土地集體所有權(quán)。自家庭承包責(zé)任制改革以來，盡管國家在逐漸限制土地調(diào)整，而強調(diào)承包關(guān)系的穩(wěn)定，但民間仍有不少自發(fā)的土地調(diào)整實踐。在土地調(diào)整和土地集體所有權(quán)問題上，學(xué)界也歷來就有爭議。不僅如此，隨著近年來精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，政策界在關(guān)于集體的土地權(quán)利方面也存在有張力的政策目標(biāo)，既希望壯大集體經(jīng)濟——從而需要強化集體的土地權(quán)利;又希望穩(wěn)定承包關(guān)系——從而需要限制集體的土地權(quán)利。在這個背景下，對土地集體所有權(quán)的認識就不能僅僅從經(jīng)濟角度進行理解，而需要放置在鄉(xiāng)村發(fā)展的整體背景下進行分析。

　　十九大報告中，鄉(xiāng)村振興作為一種戰(zhàn)略目標(biāo)被強調(diào)，而鄉(xiāng)村振興的一個重要內(nèi)容就是壯大村集體經(jīng)濟。村集體經(jīng)濟的壯大，是村莊治理的重要基礎(chǔ)，村集體要有能力回應(yīng)村民的訴求，例如進行村莊內(nèi)的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護、組織一定的文化活動等，就需要有集體經(jīng)濟作為支撐。土地集體所有制，是村集體獲得收入來源的制度保障，而土地調(diào)整作為土地集體所有制的表現(xiàn)形式之一，與村集體經(jīng)濟的壯大既有直接關(guān)聯(lián)，也有間接貢獻。通過土地調(diào)整形成集體機動地，機動地發(fā)包收入可以成為村集體經(jīng)濟的直接來源。此外，土地調(diào)整對于壯大村集體經(jīng)濟也有間接意義。壯大村集體經(jīng)濟，并不僅僅意味著集體有收入，更在于通過集體收入激活村莊政治，將集體收入轉(zhuǎn)化為村莊建設(shè)的能力，實現(xiàn)對村民的政治動員，化解村莊內(nèi)部的矛盾，最終形成有效治理。

　　注釋：

　　(1)W村最初以這種方式調(diào)整土地時，小麥價格是0.35元/斤，這些年來一直沒有變過。即便現(xiàn)在小麥價格上漲到1元/斤，W村仍然按照0.35元/斤的價格進行調(diào)整。這可能也存在一些問題，但由于長期以來未曾變動，想要調(diào)整這一費用也有困難。

　　(2)全村丈量土地時如果是300畝，分地時只能按298畝來分，必須勻出2畝來，防止土地不夠分的情況，且丈量時的誤差最多不能超過3公分。

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　　文章來源：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)

　　原標(biāo)題：土地調(diào)整的政治邏輯：對土地集體所有權(quán)的再思考

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