原文載于《中國農業大學學報(社會科學版)》2019年第3期

　　作者：張玉林，南京大學社會學系教授

　　【摘要】21世紀以來，中國農政的理念和政策發生了積極的重大轉變，但是城鄉關系失衡的狀況并沒有得到根本調整，關涉鄉村穩定和發展的諸多要素大量外流或被奪走的趨勢未能有效遏制，也因此造成了多數鄉村的快速凋敝和多數城市的急劇膨脹。能否徹底打破城市剝奪或擠壓鄉村的制度慣性，讓“農業農村優先發展”的政治宣示付諸實際，確保鄉村振興戰略和新型城鎮化的“雙輪驅動”，將決定著能否改善中國的城鄉社區面貌和整體社會結構。

　　【關鍵詞】城鄉統籌;城鄉差距;城市化浪潮;鄉村振興戰略

　　一、現實矛盾與研究誤區

　　進入21世紀以來，中國農政(關于農業、農村、農民問題的理念、制度和政策)的積極轉向與三農問題的深化是兩個同時并行的現象。農政的轉變表現為從城鄉分離(分割、分治)走向城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合，其間伴隨著一系列的“惠農政策”。三農問題的轉變則由“農民真苦、農村真窮、農業真危險”轉向城鄉收入差距擴大和鄉村凋敝、鄉村社會生活難以為繼。而大部分鄉村的活力銳減與大多數城市的畸形繁榮，令人想起20世紀30年代的“農村偏枯與都市膨脹”的城鄉對立圖景。

　　但是，在課題導向和跟風盛行的涉農研究領域，這一對照鮮明而且矛盾的問題很少受到認真對待，大量應景式的論述偏重于強調惠農政策的成效。甚至僅僅依據政策變化就匆忙得出整體性的結論，從而造成明顯的誤判和誤導。比如，有人認為，中國的城鄉關系已經從“城市偏向”轉變為“農村偏向”，還有人依據“基本制度設置的優越性”和農民在城鄉之間的“可進可退”，斷定城鄉二元結構“正在由過去剝削性的變成保護性的”。

　　為了厘清這樣的誤判和誤區，本文將從簡要梳理這兩個看似矛盾的現象入手，分析是哪些因素造成了這種矛盾及其具體表現。考察的過程將以近二十年來的城鎮化進程和推進方式為主線，在簡要回顧中央政府關于三農問題、城鄉關系的認識和舉措的戰略性轉變之后，追蹤城鄉之間多種“要素”尤其是資金的流向，解釋這些流動對于理解21世紀中國的城鄉關系所蘊含的意義，抽離出城鄉關系的整體特征，最后結合對“鄉村振興戰略”有關文本的解讀，提示重塑城鄉關系對于鄉村振興可能性的影響。

　　二、農政轉向與三農問題深化

　　(一)農政轉向：背景、進程和未預期性

　　中國農政的轉變以2001年的農村稅費改革為序曲，正式揭幕于2002年中共十六大提出的“統籌城鄉經濟社會發展”。人們都知道這一轉向的背景：到2000年，中國已經總體上實現了鄧小平當年設定的按人均GDP衡量的“小康”，但是城鄉居民的收入差距擴大到2.8倍，農民家庭的恩格爾系數(49.1%)剛剛進入聯合國定義的“溫飽”的門檻。如果按照2010年制定的農村貧困標準(2 300元，不變價)衡量，當年的9億多農業人口中貧困人口有46 224萬，貧困發生率高達49.8%。與此同時，沉重的稅費負擔讓大部分農業區域的大多數農民喘息困難，并由此引發了農民與地方政府的沖突，成為世紀之交中國社會的尖銳矛盾。

　　按照參與涉農政策制定的智囊人士陳錫文的解釋，“黨的十六大是我們向世界宣誓，進入新世紀，中國已經實現了總體小康，下一步要實現全面小康，在全面小康建設的20年時間中，我們要做到統籌城鄉發展，城鄉發展一體化。所以第一件事就是要解決基本公共服務均等化問題”。進而，與許多人認為城鄉統籌是要解決城鄉分治及其加劇了的經濟—社會不平等問題相對，陳錫文提醒我們關注這一新政的城鎮化指向：

　　江澤民總書記在十六大報告中講得很清楚：要用城鄉統籌的眼光解決中國的農業、農村和農民問題。其中，既要建設現代農業，也要進一步促進農村經濟的發展，還要增加農民的收入，而這些問題是不可能在農村內部加以解決的，而是應當和城市結合起來，包括加快推進中國的城鎮化進程，使更多的農業人口轉移到城市中去，從事非農產業，形成城鄉統籌的格局，從而為解決中國的農業、農村、農民問題找到一個新的途徑。

　　沿著這樣的思路，在翌年初召開的中央農村工作會議上，胡錦濤在強調“必須統籌城鄉經濟社會協調發展”的同時，呼吁“把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重”。當年的中共十六屆三中全會把統籌城鄉納入“科學發展觀”，并置于“五個統籌”(統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放)之首。進而，在2004年的十六屆四中全會上，胡錦濤提出了被廣為引用的“兩個趨向”論：

　　縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。

　　這一論述表明，中共中央形成了具有重大意義的共識：中國已經進入工業反哺農業、城市支持農村的歷史階段。與之相伴，“多予、少取”成為激動人心的主張，一系列標志性的政策陸續出臺：對農民實施糧食種植的直接補貼;對農村義務教育實施“兩免一補”;取消農業稅;推行新農村建設;在農村實施最低生活保障制度和新型農村社會養老保險試點。到了2007年，中共十七大提出了更高的目標：“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。2012年的十八大報告重申“城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑”，2013年的十八屆三中全會決議形成了更完整的表述：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。

　　這樣的過程及其成效不斷地被宣傳機器和諸多學者所渲染。例如，在羅列了2003—2007年中央財政支農資金的增長數據之后，財政部下屬研究機構的一位人士寫道：“社會各界公認，近5年中央對三農支持力度之強、投入規模之大、增加幅度之快，都是前所未有的”。陳錫文則在2013年向媒體強調，中央財政的三農投入十年間增加了4倍多，“這是個非常大的變化，如果沒有一整套強農惠農富農政策，農村這些年的變化不會這么大”。

　　事實當然是存在的，但它并非事實的全部。在涉及城鄉關系的評價中，另一個被有意無意忽略掉的事實是，伴隨著農政轉向惠農的是城鄉居民收入差距在高位上繼續擴大：2002年突破了3倍，2003年達到3.2倍，2007—2009年連續維持在3.3倍，直到2013年才回落到3倍以下(圖1)。而這種回落在一定程度上是統計口徑調整，也即將農民人均純收入改為“可支配收入”的結果，如果按照原口徑計算，2013年仍然是3倍。需要強調的是，2018年的差距剛剛回落到農政轉變起點時的倍數。

　　當然，不能因此斷定是農政的轉變導致了城鄉收入差距擴大，因為完全也有做反向推論的可能性：如果沒有這種轉變，城鄉收入差距會更大。更為穩妥的判斷是：它沒有達到這方面的預期效果，沒有能夠阻止城鄉關系整體上的進一步失衡。而失衡的加劇主要來自于另一項戰略。這就是城市化浪潮的沖擊，城市化浪潮本身又是多種力量推波助瀾的結果。

　　(二)城市化大躍進與鄉村凋敝

　　圖2呈現的趨勢顯示，中國城鎮人口的快速增長開始于1990年代后期：從1995年的35 174萬增加到2000年的45 906萬，凈增加10 732萬人，年均增加2 146萬人;與之相應，城鎮化率從29%增加到36.2%，年均增速達1.4個百分點。這組數據曾經讓許多人認為，中國的城市化大躍進是從1996年開始的。

　　但是，根據城市地理學家周一星的研究，上述期間的數據高漲主要是統計口徑調整的結果：“四普和五普城鎮人口新老統計口徑在2000年出現了大約4.7個百分點的差值。為了前后的銜接，有關部門把4.7個百分點的差值分攤在1996—2000的5年里，導致了連續5年的1.43個百分點的超高速增長，其中66%即每年0.94個百分點為口徑調整的因素。同時，又重新整理和調整了原來1990—1995年的四普數據，形成5年里每年0.52個百分點的勻速增長。加深了1990年代后5年超高速增長的印象”。他據此認為，中國的超高速城鎮化真正開始于21世紀，并進而警告：“我國的城鎮化進程一年提高0.6～0.8個百分點是比較正常的，高于0.8個百分點就是高速度的，個別年份達到1個百分點是有可能的，連續多年超過1個百分點是超高速的、有風險的”。

　　在留意舊世紀末年的超高速增長屬于虛增之后，新世紀以來的超高速增長就顯得突兀或奇拔：截至2018年，城鎮人口凈增加37 231萬，年均增加2 068萬;城鎮化率提高到59.6%，年均增加1.1個百分點。在這一過程中，鄉村的居民(常住人口)于2011年開始成為相對少數。

　　從相對的增長率和絕對的增長數量兩方面來看，這種狀況堪稱人類歷史上最為猛烈的城市化運動。是什么樣的力量推動了這樣的大躍進?它來自于下述三種既涉及政策和政治，也涉及經濟、社會和文化的多種因素的交匯。這種交匯表明，在21世紀的初年，在世界上最大的農業和農民國家，城市化大躍進的基礎已經具備，而且動力巨大。

　　第一，它是國家政策轉變的結果。這一轉變與1997年的亞洲金融危機爆發、中國外貿出口受阻有關，“變農民為市民”成為拉動內需、發展經濟的重要手段，如同周一星強調的那樣，“城鎮化到這時才成為輿論的中心”。1998年，中央政府正式提出城鎮化是解決三農問題的重要途徑;繼而，2000年中共中央《關于第十個五年計劃的建議》提出，“要走出一條大中小城市協調發展的有中國特色的城鎮化道路”，隨后出臺的計劃首次把“積極穩妥地推進城鎮化”作為國家的重點發展戰略之一。更為重要的是，這一轉變尤其受到了深陷雙重困境——既要應對高速度高目標的發展或增長，又要應對令人焦頭爛額的“三農問題”——的地方官的期待。既能帶來高速經濟增長、又能“解決”三農問題的城鎮化成了地方政府的“總抓手”。

　　第二，這種政策轉變也暗合農民尤其是青年農民的期待。作為城鎮化所要“化”掉的客體或對象，他們原本是二元社會結構中的受害者，他們理想中的“美好生活”主要是城市居民的生活，主流話語中的“賤農主義”已經被他們所內化而認同。用涉農政策制定者更為樸實的話說：“城里人上學、醫療這些最基本的公共服務大多數由政府承擔，農民的事則需要農民資金辦。所以當時農民羨慕城里人，就是因為農民沒有城里人享有的基本公共服務”。

　　第三，它是全球化加速背景下國際資本涌入的結果。在承諾大幅度降低農業關稅保護之后，中國在2001年實現了加入世界貿易組織的夙愿，并遠超預期地引來了大量的境外資本，從而很快成為巨大的世界工廠。境外資本首先進入沿海城市地區，助長了多種多樣的開發區和工業園建設，并以其旺盛的勞動力需求，帶動了新的更加迅猛的“民工潮”——外出務工經商的鄉村勞動力從2000年的8 399萬猛增到2002年10 470萬，隨后以年均600萬人的增速提高，2012年達到16 336萬。正是基于這樣的客觀要求，流入地政府開始撤銷限制農民進入的政策。

　　在城鎮化的勢能形成之后，作為政策實施者的地方政府就成了主導性力量。是它們而不是中央政府最終決定著政策的實踐形態和結果。那些不符合其利益的政策會被最小化、形式化，符合其利益的政策將被最大化。選擇性執行意味著政策的遞減和遞增效用：“統籌城鄉”到了某省的主政者那里就變成了“書記要做工業書記，市長要做城建市長”;解決三農問題的“重要手段”變成了全部手段或唯一手段;文件中的城鎮化也變成了實踐中的城市化;“大中小城市和小城鎮協調發展”變成了“把城市做大做強”——提出“建設國際化大都市”的城市一度多達182個。這樣的氛圍催生了“消滅農業、消滅農村、消滅農民”的極端主張。

　　我曾經把20世紀90年代以來的針對城市的觀念稱之為“城市信仰”，它的總體特征是對城市和城市化等于“進步”的執念，核心在于大城市崇拜。在這種信仰和現實利益的驅動下，地方政府推進城市化的手段就有了不可否認的突出特征：逼農進城。這里的“逼”并不是針對特定的個體農民，而主要是通過各種行政規劃(從開發區、工業園、大學城到政務新區和高鐵新城)，以“發展”或“開發”(它們對應的英文都是Develop+ment)的名義征用一個或多個村莊的土地，讓成千上萬的農民打包式地變成“市民”。換句話說，它是總體性的政策強制，規劃要“化”掉的村莊和農民沒有拒絕拆遷的可能，只有就補償數額討價還價的有限余地。

　　需要簡單梳理兩種代表性手段的運用及其戰果。首先是土地的城鎮化，其次是學校的城鎮化。

　　土地的城鎮化可以參照城市的征地面積(圖3)。它在2001年驟然達到1 812平方公里，是前一年的4倍，2002年則躍升到2 880平方公里。這種狀況在中央發出嚴控令之后有所收斂，但后來再度回升，截至2017年，每年征用的土地都超過1 000平方公里，17年間總計征地28 785平方公里。與之相應，城市建成區面積增加了33 786平方公里和151%，而每市的平均建成區面積達到85平方公里，是2000年的2.5倍。與之呼應，縣城的建成區面積至2016年增加了87%，縣城之外的建制鎮面積增加了118%，而全部城鎮的建成區從53 774平方公里增加到113 501平方公里，增加了近6萬平方公里和111%(表1)。

　　再來看學校的城鎮化。衡量它的反向指標是鄉村學校的劇烈減少(表2)：在21世紀以來的17年間，小學減少了78%，初中減少了64%，而“農村高中”則在絕大多數縣和縣級市已經成為歷史——它們幾乎都被集中到了縣城。

　　鄉村學校撤并最早開始于1990年代中期，成為問題則是在2000年以后。作為農村稅費改革的重要內容，農村辦學主體由鄉鎮為主改為“以縣為主”，學校的“布局調整”成為配套措施，但地方政府予以最大化利用：撤并學校的幅度遠遠大于學齡期人口減少的幅度。它先是為了削減財政支出壓力，名義是提高辦學效率;繼而是為了推進城鎮化，名義換成了確保城鄉教育均衡、促進教育公平、讓農村的孩子接受城市的優質教育。在這些堂皇的理由的背后，有所謂的“小手拉大手”邏輯：通過鄉村學校的撤并和學校進城，帶動學生和家長進城，提高城鎮化率，并為房地產市場注入活力。這樣的雙重動力使得中央政府2012年發出的叫停令收效有限。到2017年，叫停之前還存在的16.9萬所鄉村小學又消失了7.3萬所，減幅達43%。

　　在這樣的格局中來理解中國的城市化，將發現它不只是或主要不是鄉村人民自動進城的結果，不是自然而然的歷史進程，而是由行政力量推動的政治過程。這一過程把鄉村的人口、勞動力、土地和學校都單向地“統籌”到了城市。考慮到這些人和“物”都是維系鄉村穩定、推動鄉村發展的內在要素(不只是經濟學所說的生產要素)，這些要素的大量流失意味著中國的城市化不僅是巨大的增長機器，也是巨大的抽水機，有著巨大的虹吸效應，甚至吸血效應。

　　當然，不應該忘記另一種要素，也就是資金。讓我們詳細考察它的主要流向。

　　三、財政涉農投入與城鄉資金流動

　　與多數論者強調的城鄉統籌的惠農效應相反，楊斌和胡文駿的測算表明，直到2015年，中國始終存在著劫貧濟富的“逆向財政機制”，也即農村部門的稅收負擔遠遠高于其獲得的財政利益：在2003—2015年間，兩者的總額分別為30.4萬億元和13.7萬億元。在此之前，周振等人也曾計算出2003—2012年間農村資金的凈流出額：按照2012年可比價格，通過財政系統流出56 381億元、金融系統流出39 309億元，兩項總計95 690億元，年均凈流出近1萬億元。

　　這兩項研究都具有重要的參考價值，但得出的結論差異顯著，需要存疑。基于數據的可獲得性，這里將結合官方數據和有關研究結論，從三個方面考察城鄉之間的資金流動。

　　(一)不同口徑的財政支農資金

　　財政支農資金首先有“國家財政用于農業的支出”。這是截至2006年的稱呼，它包括支農支出、農業基本建設支出、農業科技三項費用、農村救濟費和“其他”項目，其中支農支出又包括農林水利和氣象支出、農業綜合開發支出。2007年起改稱“農林水事務支出”，包括農業、林業、水利、扶貧、農業綜合開發和農村綜合改革支出。如果忽略兩者的細微差異，從圖4和表3可以看出，雖然農業支出不斷增長，但所占財政總支出的比例卻延續了十多年的下降趨勢，2010年恢復到了9%，但也從未超過10%。而在2003—2017年的15年間，在150萬億元的國家財政總支出中，農業支出只有13.64萬億元，占9.1%，低于1970年代以來絕大多數年份的比例。

　　農業支出之外，有投向農村和農民的資金，三者可總稱“三農財政支出”。這些資金出自各級政府的眾多部門，缺少系統的歷年數據，財政部只給出了2002—2013年中央財政的支出額(表3)，以及2010年、2011年的全國支出額：24 214億元和29 727億元，分別占財政總支出的26.9%和27.2%。不過，這兩個數據的細目與國家統計局的相關數據存在沖突。財政部報告的三農支出中，中央財政支出分別為8 580億元和10 498億元，其中“農業生產支出”分別為3 427億元和4 090億元;而在《中國統計年鑒2012》提供的農業支出3 949億元和4 291億元中，中央財政支出分別只有388億元和417億元，其余的都由地方財政支出。這意味著，財政部報告的中央財政支出額有很多項目、很大部分并非直接支出，而是通過地方的轉移支付。進而，無論農業支出還是三農支出，許多項目并非僅用于三農，或者并不是投向三農，如水利資金、植樹造林、南水北調資金、氣象事業費，以及用于縣鄉政府運營的轉移支付。因此，財政部的數據有中央和地方重復計算的成分，夸大了財政“惠農”的力度。

　　數據的稀缺和混亂造成無法精確了解國家財政真正用于三農的金額，但有兩項研究可以參考。一是周應恒、胡凌嘯的研究，基于多部門的財政決算數據，他們剔除了其中與三農無關的部分，得出了2010—2015年國家財政用于三農的數額(表3)。另一項是前述楊斌和胡文駿的研究，給出了1998—2015年農民獲得的“全部財政利益”——也即國家財政三農支出。

　　不清楚楊、胡二人所得數據的具體來源，但在周、胡二人呈現的數據細目中，所采用的農村教育投入數據只包括“化解農村義務教育債務”和“農村中小學校舍及教學設施”支出，而忽略了預算內教育事業費和公用經費。依據教育部等部門聯署的歷年《全國教育經費執行情況統計公告》中的數據，我測算出相應年度的兩項費用，加入周、胡所計算出的數額，得出了口徑更全的國家財政三農支出額(表4)：6年間合計近11.8萬億元，占同期財政總支出的14.9%。值得強調的是，其中2010、2011年的數額都只相當于財政部報告數的55%，占相應年度財政總支出的比例也低于財政部報告數12個百分點——這也許可以理解為夸大了的“惠農”比例。

　　就此可以得出結論：在2010年開始國家財政加大了投入之后，各級財政支出中投向三農領域的比重大概是15%左右。即便不考慮這些經費存在的截留嚴重、管理混亂、效率低下而沒有全部落地，也仍然可以斷定：這與農業所占的基礎地位和鄉村人口依然占全國人口的相當比例嚴重不對稱。

　　(二)城鄉建設財政資金和土地財政收益投向

　　國家財政用于城鄉建設的投入更直觀地反映統籌城鄉的力度。鄉村基礎設施建設原本很少有財政投入，幾乎完全依靠農民的集資。推行新農村建設之后有，狀況有所轉變，2006年的《中國城鄉建設統計年鑒》顯示，當年城鄉建設財政性資金的投向是：鄉為83億元，縣城之外的建制鎮為483億元，縣城是497億元，城市是3 350億元，也即代表農村的鄉鎮所獲數額不足城市和縣城所獲的零頭。

　　表5給出了數據完整的2013—2016年間的投入差距。在全部財政性建設-維護資金中，657個城市(2016年，下同)獲得了總額的70%，1 537個縣城獲得17%，縣城以外的18 099個建制鎮獲得6.5%，10 883個鄉和261.7萬個自然村獲得的份額合計也是6.5%。

　　這意味著，所有的鄉村獲得的資金剛剛抵得上建制鎮，所有的鄉鎮村獲得的沒有縣城多，所有的縣城加上鄉鎮村沒有城市多。也就是說，不僅在宏觀的城鄉關系中城市是絕對的投入重點，而且在微觀區域的城鄉關系中，一縣的縣城所獲資金超過了其轄區內所有的鄉鎮村所得總額;在城與非城層面的投入格局是59 320：8 850億元，在城鎮與鄉村層面的投入格局是63 740：4 430億元——相差14.4倍。也正因如此，盡管21世紀的兩次農業普查顯示鄉村基礎設施建設改進較大，但是直到2016年末，全國近60萬個行政村中仍有31%的村沒有集中供水、35%的村未對生活垃圾進行處理、80%的村未對生活污水進行處理。

　　衡量統籌狀況的另一項指標是土地財政收益的流向。眾所周知，源于農村集體土地的“土地財政”，既是地方政府收入的重要來源——2018年高達65 096億元，在迄今為止的20年間總額超過40萬億元，也因此成為其“做大做強”城市的動力來源。而針對土地財政“取之于鄉，用之于城”的問題，中央政府曾經在2008年強調要從中提取10%用于農業和農村建設，原國務院總理溫家寶也曾呼吁：“我們不能再靠犧牲農民土地財產權利，降低工業化城鎮化成本，有必要也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例”。

　　但是狀況并沒有改變，用于農業農村支出的比例反而在下降。表6顯示，2008—2014年間真正投向農業和農村的不足1.2萬億元，僅占土地財政總支出的6.1%，相當于所列城市建設支出額的39%。如果考慮到成本支出中已經包含了投向城鎮建設的大量資金(比如用于“N通一平”的資金)，實際的城市建設支出將遠遠超過表中所列數額，可能是其2倍甚至更多。

　　在呈現了國家財政的三農支出狀況、揭示了城鄉統籌的力度有限之后，為了更系統地認識21世紀中國城鄉關系的走向和總體特征，下文將考察全社會固定資產投資的去向，以及農民工、農民的個人資金流向。這種流向受到政府和“市場”的雙重偏好驅動，其中，作為市場主體的企業和個體農民的偏好又受到政府偏好的影響

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　　(三)固定資產投資和個人匯款、購房

　　關于全社會固定資產投資的歷年數據顯示，投向城鎮的比例在2000年之前已接近80%，隨后逐年上升，2007年超過85%，2010年達到97%，隨后一直保持在98%而居高不下。就2003—2018年間的整體狀況而言，在總額高達521萬億元的投資中，500萬億元(95.9%)投向了城鎮，而農業農村只獲得了一個零頭。其中投向農林牧漁業的截至2017年總計為15.4萬億，占3.4%，剛剛多于2017年一年的房地產投資額(14.6萬億)，而同期房地產業投資總額達111.5萬億元，占比24.4%——最低年份為22%，最高年份為26.6%。

　　城鄉之間個人層面的資金流動主要有兩種形式，一是外出農民工帶回、寄回家鄉的資金，二是由農民(工)在城鎮購房表現出的資金流出。

　　農民工回饋家鄉的資金沒有確切統計。但早期的一項調查推測，在2004年介于1 690億元到3 000億元之間。基于國家統計局2009、2013年的《農民工監測調查報告》提供的有關數據，我推算出這兩年的款項分別為9 691億元和24 513億元。相較于國家財政的涉農投入額，能夠想象它對農村和農民經濟生活的積極影響。

　　關于農民在城鎮購房的狀況也沒有確切的統計。但案例顯示，農民購房早在1990年代房地產熱潮興起后就出現在長江三角洲地區，進入21世紀之后開始向內陸較富裕的農村蔓延。2010年之后的多地調查顯示，它在許多地區已經成為普遍現象。而在2015年中央政府提出化解房地產庫存、加快農民工市民化、擴大有效需求之后，房地產去庫存變成了政治任務，各地紛紛出臺鼓勵農民買房的政策，農民工購房成為庫存量顯著的三、四線城市的最大新需求。在河南省，農民(工)購房占到省轄市房屋銷售的20%左右、一些縣城和縣級市高達60%至80%;至于全國的狀況，有住建部官員的報告說，一些中小城市農民工的購房占購房總量的30%左右，在縣城占到了50%。

　　關于農民購房的資金規模，在微觀層面上因費孝通先生的調查而聞名的“江村”(現蘇州市吳江區開弦弓村)的數據，據該村姚富坤先生截至2015年11月的統計，747戶村民中，戶口依然在村的農家有164戶到城鎮購買了房屋，總計花費約1.8億元;在中觀層面有四川省眉山市的短期數據：由于“政策支持使農民購房成為市場主力”，2016年5-12月全市商品房成交41 662套、151.3億元，其中農民購房占68.3%，按套數計算為28 455套，按金額計算在100億元左右;更宏觀的信息則有《2016年農民工監測調查報告》提到的數據：在全國進城農民工(13 585萬人，占全部外出農民工16 934萬人的80.2%)中已購房的比例達17.8%。由此可以推算的結果是：截至當年已有2 418.13萬進城農民工購房，以套均購房款30萬元計算得出的總額是72 544億元。而如果加上農民工之外的一般農民的購房金額，總金額可能會翻倍。

　　上述信息和估算結果提醒我們，大致從2010年甚至更早開始，農民(工)購房已經成為農村資金流出的最大途徑，而流向城鎮的金額可能已經超過由外出農民工貢獻給其老家的數額。這是一個決定性的變化，需要解讀其中的深意。

　　已有的調查和研究表明，除了少數人是為了投資之外，農民購房的主要動機是供子女結婚，以及讓子女到城鎮“接受更好的教育”。這種集體性動機受到年輕人的“城市夢”的影響，這種夢想造成了兩種轉向。一是新生代農民工進城的主要目的就是成為城市居民，這促使他們把收入的絕大部分用于所在城市的消費，而不是像其父輩那樣主要是為了支撐起老家的生計。二是年輕的鄉村女性(通常也已經進城)已經將男方在城鎮購房當作結婚的前提條件。進一步的問題在于，年輕的男性農民(工)靠其自身的收入無法滿足自己或未來配偶的“剛性需求”，需要借助于其父母的力量(至少“首付”是這樣)。但常識告訴我們，他們的父母通常缺少相應的財力，很有可能要去借貸，要去為這一剛性支出而打工。

　　這種新一代農民與其父輩的關系，已經取代了傳統的雙向哺育關系，被賀雪峰稱為“代際剝削”：子代在城鎮安家后，父母則被遺忘在農村，是農村代際剝削的新形式。當然，不應將這種剝削看作單純的個體性的自私。鑒于年輕人的城市夢是長期的二元結構的產物，并且由新時代的官方意識形態所引導、由強制性的城市化-房地產政策所驅動，更應該把它看作制度性的社會文化現象，把握其蘊含的政治經濟學意義：通常在家庭層面思考的代際關系已經遠遠超出了家庭，新的農村代際關系已經在很大程度上被城鄉關系所塑造，并且反過來加劇城鄉關系的失衡。是的，“代際剝削”最終表現為城市對鄉村的剝奪。這足以說明所謂的“保護性”城鄉關系并不成立。

　　四、鄉村振興戰略與城鄉關系重塑

　　在上述脈絡中面對近期提出的鄉村振興戰略，將會更切實地理解它的必要性和意義，進而認識到它的艱巨性和可能性。

　　眾所周知，鄉村振興戰略既是新農村建設實施12年之后的升級版，也意味著對城鄉關系的重塑。它被賦予很高的地位：是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代三農工作的總抓手。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、農民富裕”的總體要求，它描繪了振奮人心的藍圖：讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。當然，既然是戰略，它貫穿著執政黨和國家的整體意志，不僅寫進了新修訂的黨章，也納入了立法議程，還被期冀“為全球解決鄉村問題貢獻中國智慧和中國方案”。

　　通讀《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和據此制定的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，有以下四個方面令人印象深刻。

　　第一，它對現狀有著清醒而全面的把握。認識到“發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出”，列舉的五大問題(對應于全面振興目標包含的五項內容)中包括：農村基礎設施和民生領域欠賬較多，農村環境和生態問題突出;國家支農體系相對薄弱，城鄉之間要素合理流動機制亟待健全;鄉村治理體系和治理能力亟待強化。

　　第二，它強調了七項具有現實針對性的基本原則，其中有四項與本論的主題高度契合：堅持農業農村優先發展，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排，加快補齊農業農村短板;堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點;堅持城鄉融合發展，堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動城鄉要素自由流動、平等交換，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系;堅持因地制宜、循序漸進，科學把握鄉村的差異性和發展走勢分化特征，做好頂層設計、規劃先行、分類施策，既盡力而為，又量力而行，不搞一刀切和形式主義。

　　第三，它清晰地勾畫了三個階段的目標：到2020年取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年取得決定性進展，農業農村現代化基本實現;到2050年鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。

　　第四，它把現有的村莊分為四種類型，從而為實踐提示了方向：集聚提升類村莊(是重點，也是難點);城郊融合類村莊;特色保護類村莊;搬遷撤并類村莊。這意味著“全面振興”并不是指目前存在的所有村莊，其中的一部分將要消亡或被融合，至于“一部分”是多少，要看頂層設計和各地的實施狀況。

　　文本應該說系統而又周詳。可以設想，如果上述原則能夠全部得到遵守，相關措施有力且能落實，將會扭轉21世紀以來城市和鄉村向著兩個極端演化的趨勢。不過，鑒于前文考察所見的城鄉關系中城市偏向的慣性力量，以及城鄉統籌和新農村建設實踐中堪稱沉痛的教訓，有三個相互關聯的核心問題目前還是未知數，它們將在很大程度上決定著這一戰略實施的前景。

　　一是如何確保“堅持農業農村優先發展”，尤其是資金上的優先。能否實現公共財政優先向農村、農業和農民傾斜，使其投入比例由目前的15%左右提高到20%甚至更多?考慮到十六大倡導的“重中之重”在現實中變成了輕而又輕，這一疑問并非多余。

　　二是如何確保鄉村振興與新型城鎮化形成真正的“雙輪驅動”。城市化浪潮的沖擊是客觀現象——這在世界范圍內都是如此，兩個輪子之間原本有著內在沖突，該如何防止一個輪子飛轉而另一個不轉或者原地空轉?主張“市場在資源配置中起決定性作用”，可能忽視了市場的內在趨利性，果真如此的話，可能會加劇以人為主體的各種資源要素向城鎮尤其是大城市的單向流動，造成城鄉關系進一步失衡。

　　三是如何確保農民的主體性。這有賴于如何解決整個治理體系的弊端——這種弊端不僅體現在基層。新農村建設之所以在許多地方變成了舊農村破壞，根源在于農民對政策的制定和施行缺少實質性的影響力，無法掌控自己的和村莊的命運，而只能被動地接受。這當然與法律上的“村民自治”始終沒能落地有關。需要警惕的是，當“治理有效”取代了“管理民主”，排除了自治話語的治理會真的有效、真的符合農民利益、真的能避免形式主義和“一刀切”嗎?

　　總之，在更加清醒、全面地認識城鄉二元結構的歷史慣性和復雜性之后，如何抑制破壞鄉村的強大力量，防止“新型城鎮化”演變成瓦解鄉村的新浪潮，還需要更有針對性的制度建設。

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