村民在討論村里事務 徐昱 攝

　　導讀

　　隨著脫貧攻堅、鄉村振興的推進，各種資源要素匯集鄉村，化作推動鄉村發展的強勁動力。其中，政府投入尤為巨大。但筆者調研發現，一些項目工程中，政府投入越大，基層治理效能越低，資源進村遭遇“最后一公里困境”，亟待破解。

真能做到“各家自掃門前雪”，那就是治理高水平

　　華北某大城市遠郊的一個村，是一個有500年歷史的古村，人口不到500人，100多戶人家。這幾年，隨著城鄉統一的公共服務體系建設，政府為該村配置了7個保潔員打掃衛生，但村莊環境一塌糊涂，見不得人。

　　區領導到村里調研，問村干部到底是怎么回事。村支書說是因為村里缺錢、基礎條件也不好，所以村莊環境治理沒法搞。區領導追問，那要怎樣才能搞好呢?村支書毫不含糊，開口就要50萬的財政支持。區領導想看看村里到底怎么個弄法，就爽快地答應了。

　　其實，區領導心里明白，根子是村里自從有了保潔員以后，村民就不在意公共衛生了;保潔員看到這種情況，也就不負責任。村干部也形成了依賴思想，還是想增加投入來解決問題。

　　村支書在獲得區領導的許諾后，開展了浩浩蕩蕩的村莊環境整治活動。先是請了幾輛挖土機，再是趁著搞黨建活動的機會，把區、鄉兩級的機關干部組織到村里來，還召集全村的黨員一起，共100多號人在村里掃大街。區長也參加了這次活動，“混”在群眾里聽群眾的反映，觀察到了不少真實情況。讓他驚奇的是，群眾站在旁邊一邊嗑瓜子一邊看熱鬧，像逛動物園一樣，時不時指指點點哪個領導干得如何。

　　這位區長在跟筆者聊起這件事時，感嘆了一句：曾幾何時，“各家自掃門前雪”是一個諷刺;而今，基層治理要是能做到這一點，那真是高水平!

　　筆者這些年跑了不少地方，類似現象實在是普遍。比如，很多農田水利項目，花了幾百上千萬修的渠道，因為農民用水合作不起來，多年就沒用過一次，最后還是廢了;村里修路，到了農民家門口，各種阻撓要賠償的，也實在是多。

政府投入越大，基層治理效能越低

　　這些年農村基礎設施建設和公共服務已經達到了相當水平，且國家還在加快推動城鄉基礎設施和公共服務的融合發展。然而，幾乎所有地方都面臨著“最后一公里困境”：國家投入是不少，效率卻極低;更有甚者，政府投入越大，基層治理效能反而越低。問題出在哪里?

　　直接原因是政府投入體系有問題。當前，幾乎所有政府投資都是以“項目”的形式進行。從資金管理的角度上說，因為項目制有一套完整程序，可以“控制”項目資金的流向，避免資金撒漏。

　　但筆者調研發現，不少縣都形成了一個依附于政府項目的壟斷市場。在這些縣里，無論如何市場化運作，最后的結果通常是形成一個穩定的分利秩序——比如，水利項目總是一個老板承包，交通項目又是另一個老板承包。這些承包商，要分給有資質的建筑公司和負責實施的鄉村干部一定的利益，如管理費、承包費等，不一而足，提高了項目實施的成本。

　　筆者和村干部多番計算發現，和村莊自主實施相比，按照政府規定的項目制的方式開展基礎設施建設，成本至少要提高20%，但質量比村莊自主實施的還要差!原因很簡單，只要是村莊自主實施的，村干部都要想盡辦法節約成本，村干部和村民都時刻在監督工程質量。

　　地處寧波市郊的集士港鎮山下莊村，有較為雄厚的集體經濟基礎。2018年，該村主動開展村莊環境治理，請求鎮黨委政府允許其自主實施，保證資金不出任何問題。鎮黨委政府為此召開專題會議，形成了會議紀要，允許其自主實施。

　　集士港鎮黨委政府專門建立了零散工程的監管辦法，每一筆資金去向都有案可查;村莊環境整治的每一個項目，都經過“四議兩公開”的程序，充分論證、充分公開;所有工程，都由6個項目實施點的“點長”(村民小組長)組成的理事會具體實施;所有項目都是群眾自己設計，自己動手，就地取材。當然，還有財務透明。

　　項目實施下來，村集體至少節約25%的成本。更重要的是，干群之間通力合作干事業，無形中提高了村級治理能力，群眾滿意、干部也有成就感。山下莊村在項目實施過程中，也碰到一兩戶“釘子戶”，但不用村干部出面，群眾在“點長”和村民代表的帶領下，對“釘子戶”進行教育，自己就解決了問題。

　　提高治理能力，少點包辦思維

　　“最后一公里困境”看似復雜，其實也簡單。當務之急是，國家投入要少點“包辦”思維，把重點轉移到提高基層治理能力上來。

　　一是基層治理是有價值觀的，要避免“施舍式治理”。基層治理并不是單純的行政工作，更不是簡單的一個一個“項目”實施組合而成的總體。國家投資不是“賦予”，更不是“福利分配”，而是為農村發展提供基礎條件。美好生活的實現，還是要靠群眾自己的努力。因此，基層治理尤其要避免“老好人主義”，否則，就是助長“等靠要”心理，基層治理會變得不可持續。

　　二是基層治理要講究方法論。基層治理是一個需要講究主體性，充分發揮主動性的過程。基層干部不應被設置成機械的政策執行者，而應該是富有創造性的治理者。過去多年的政策慣性是不信任基層干部，很多政策都在想方設法繞開基層干部，比如，各種涉農補貼，“直達”了農戶，卻同時疏遠了基層干群關系;項目制基本上可以實現封閉運轉，卻也變得和基層干部群眾沒關系。這容易導致“群眾無感、干部不滿”。基層治理中比較合適的是，所有的政策落實和國家資源投入，都應歸結到提高基層治理能力上來。只要干群關系密切了，群眾被有效動員起來了，基層治理的智慧和方法就會被無限創造出來。

　　三是保持基層治理體制的穩定性。“鄉政村治”模式是經過長期歷史實踐形成的治理體制，有其深厚的經驗基礎。這意味著，基層治理的關鍵還是要發揮村民自治的制度優勢，要讓群眾成為自己的主人，而不是一個旁觀者。非常遺憾的是，當前基層治理創新盛行技術治理潮流，以為用一些現代的治理技術可以一勞永逸解決問題;或者輕易改變基本的治理單元，也以為這是一種創新。殊不知，基層治理的核心不是事務工作，而是群眾工作。但凡是不利于密切干群關系的制度，都需要警惕;而凡是有利于動員群眾參與的機制，都要積極支持。（來源：半月談）

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