【內容提要】推行農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是全面深化改革的重要內容。農(nóng)村集體所有制是經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造而形成的。長期以來，學界對農(nóng)村集體產(chǎn)權問題的研究集中在經(jīng)濟層面或是集體經(jīng)濟組織內部運行機制層面，集體經(jīng)濟管理并非單純的參與市場經(jīng)營活動的經(jīng)濟行為，它還具有不容忽視的治理內涵。目前正在推行的集體土地確權、集體經(jīng)營性資產(chǎn)“股權量化”和集體經(jīng)濟組織“政經(jīng)分離”等，將對農(nóng)村基層治理以及國家與農(nóng)民的關系產(chǎn)生影響，集體產(chǎn)權制度改革存在顯著的政治效應。基于資源稟賦、區(qū)域經(jīng)濟狀況、工業(yè)化路徑、地方政策等方面的差異，我國不同地區(qū)的集體經(jīng)濟狀況差別很大，從產(chǎn)權格局與產(chǎn)權規(guī)則兩個維度可建構集體產(chǎn)權秩序的四種理想類型，集體產(chǎn)權秩序與基層治理的關聯(lián)機制可通過類型比較來呈現(xiàn)。

　　【關鍵詞】集體經(jīng)濟　產(chǎn)權秩序　理想類型　農(nóng)村基層治理

一、提出的問題

　　農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是中央推進全面深化改革的重要內容。2016年中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確本輪農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的目標、重點和步驟。集體產(chǎn)權制度構成我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行的制度基礎。長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟管理和我國基層社會治理維持著“政經(jīng)合一”狀態(tài)。一方面，集體經(jīng)濟管理是農(nóng)村基層公共治理的重要內容，很多地區(qū)將發(fā)展壯大集體經(jīng)濟和增加集體收入列為鄉(xiāng)村治理工作考核目標，并鼓勵和動員經(jīng)濟精英參與農(nóng)村治理，形成基層黨建中的“雙強雙帶”話語和村民自治中的“富人治村”現(xiàn)象;另一方面，集體利益分配是激活農(nóng)村基層治理的基本動力，既有可能激勵農(nóng)民合作，又有可能誘發(fā)基層治理矛盾，如宅基地分配和土地補償款分配引發(fā)農(nóng)村“外嫁女”信訪問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟管理和運行并非單純的參與市場經(jīng)營活動的經(jīng)濟行為，它還具有不容忽視的治理內涵。

　　作為當前農(nóng)村最重要的制度形式，集體所有制是經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造而形成的。構建公有制的農(nóng)村集體產(chǎn)權秩序，屬于中國共產(chǎn)黨領導的社會革命的一部分，共產(chǎn)黨領導下的農(nóng)村產(chǎn)權秩序重建具有改造深層社會結構的政治意義。從初始產(chǎn)權秩序的形成來看，集體所有制是國家為了完成工業(yè)化的原始資本積累的“政治目標”，通過政治手段實現(xiàn)的強制性制度變遷的結果。集體產(chǎn)權制度的“國家性”和“政治性”決定它與農(nóng)村基層公共治理天然相關，有人認為集體土地制度是“國家控制農(nóng)村社會與經(jīng)濟的一種政治性安排的法律治理結構”。筆者曾分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度變化對鄉(xiāng)村治理的影響，發(fā)現(xiàn)第二輪土地承包后開始推廣實施“生不增、死不減”政策，在村莊內部催生出要求調整土地和反對調整土地的兩個派系，壓縮村民自治空間，降低基層治理效能。

　　實際上，政策設計者已經(jīng)意識到集體產(chǎn)權制度改革與基層治理改革的協(xié)同性。按照《意見》要求，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的基本方面之一是，“探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的職能關系”。一些地方在實踐中開始探索“政經(jīng)分離”的集體經(jīng)濟管理模式，在基層黨組織和村民委員會之外建立獨立運行的集體經(jīng)濟法人組織。集體經(jīng)濟組織是連接國家、農(nóng)民和村莊的載體，集體產(chǎn)權制度改革會改變農(nóng)民與農(nóng)民的關系，以及農(nóng)民與國家的關系。既有對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的研究，通常將集體產(chǎn)權制度理解為一般性的財產(chǎn)制度，更多地討論集體產(chǎn)權制度的經(jīng)濟意義，相對忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟的治理功能。一些學者者關心那些目前依然“堅持集體生產(chǎn)、按勞分配”的“集體經(jīng)濟村莊”，指向的是“社會主義”基本制度在村級層面能否存在以及如何堅持的問題。經(jīng)歷農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革以后，當下絕大部分農(nóng)村已經(jīng)恢復將家庭作為基本經(jīng)濟單元，絕大部分村莊的集體經(jīng)濟在實體層面較弱，堅持集體生產(chǎn)、按勞分配的“集體經(jīng)濟村莊”在全國占比很少。在此現(xiàn)實下，需要尋找能將不同集體經(jīng)濟狀況都涵蓋在內的觀察視角。

　　本文將重點討論土地產(chǎn)權制度改革、集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改造和集體經(jīng)濟組織運行模式變化等，對農(nóng)村基層治理所產(chǎn)生的影響。基于資源稟賦、區(qū)域經(jīng)濟狀況、工業(yè)化路徑、地方政策等方面的差異，我國不同地區(qū)的集體經(jīng)濟狀況差別很大，文中將全國的情況概括為若干類型，并通過類型比較來呈現(xiàn)集體產(chǎn)權秩序與基層治理的關聯(lián)機制。最后，文章再結合集體產(chǎn)權制度改革的政治效應來對集體產(chǎn)權制度改革本身做出反思。

二、農(nóng)村改革與集體產(chǎn)權秩序演變

　　農(nóng)村集體產(chǎn)權形態(tài)受生產(chǎn)資料所有制與農(nóng)村經(jīng)營方式的雙重影響。農(nóng)村集體所有制是社會主義公有制的組成部分，堅持集體所有制不變是改革集體產(chǎn)權制度的前提。自農(nóng)業(yè)合作化運動確立土地等基本生產(chǎn)資料集體所有制之后，農(nóng)村集體產(chǎn)權秩序變動主要發(fā)生在“經(jīng)營”層面，不觸及所有制本身。現(xiàn)存的農(nóng)村產(chǎn)權秩序與20世紀70年代末期以來的農(nóng)村改革有密切關系。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的確立為標志，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度發(fā)生了巨大調整。調整勞動者與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的結合方式是農(nóng)村經(jīng)營體制改革的基礎。黨的十一屆三中全會以后，配合農(nóng)村經(jīng)營體制改革，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革大體有三種模式。

　　一是私有化模式。這主要是針對一些可分的生產(chǎn)資料，如耕牛、種子、肥料、飼料等。20世紀90年代中期部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制也采用了這種方式。通過企業(yè)改制，私人獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有權和經(jīng)營權，并承擔債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從集體性質轉變成私營、民營企業(yè)。近年來推行的林權制度改革，也是將農(nóng)村集體所有的林業(yè)資源變?yōu)樗饺怂小?/p>

　　二是維持集體統(tǒng)一經(jīng)營管理模式。這主要是針對不可分的農(nóng)業(yè)基礎設施，如水利設施、機耕道等。改革后，我國確立以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，其中集體的統(tǒng)籌經(jīng)營職能主要體現(xiàn)為管理維護農(nóng)業(yè)基礎設施，在一家一戶“辦不好和不好辦”的公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供服務，彌補家庭分散經(jīng)營的不足。

　　三是建立“公有私用”的產(chǎn)權模式。這主要是針對禁止私有化的公有生產(chǎn)資料，如土地。土地是最基本的公有生產(chǎn)資料，同時又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎。經(jīng)過探索，我國形成“所有權歸集體，使用權歸農(nóng)民”的土地承包經(jīng)營形式，即在不改變集體所有制的前提下，將土地使用權配置給農(nóng)民。土地承包經(jīng)營制度破解了土地集體所有與農(nóng)業(yè)分戶經(jīng)營的矛盾，實現(xiàn)了土地資源的“公有私用”，成為當前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的最重要方面。

　　針對不同的生產(chǎn)資料類型，建立不同的產(chǎn)權秩序，既是從所有制出發(fā)，也是從提高資源利用效率出發(fā)。按照《意見》的要求，本輪農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革繼續(xù)按照資源性資產(chǎn)的性質分類推進。

　　第一類是非經(jīng)營性資產(chǎn)。《意見》提出，“建立健全集體公益設施等非經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一運行管理機制”。以集體公益設施為主體的非經(jīng)營性資產(chǎn)，屬于農(nóng)民生產(chǎn)生活必需的公共品。近年來，國家一方面加大對農(nóng)村基礎設施建設方面的投入力度，另一方面，農(nóng)村公共品供給普遍又遭遇“重建輕管”問題。農(nóng)村基礎設施存在“小”“散”和外部性強的特點，后期管護成本高，國家曾一度嘗試通過產(chǎn)權制度改革來解決這一問題。例如，2002年下發(fā)的《國務院辦公廳轉發(fā)國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發(fā)[2002]45號)提出，“小型農(nóng)村水利工程要明晰所有權，探索建立以各種形式農(nóng)村用水合作組織為主的管理體制，因地制宜，采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經(jīng)營方式和運行機制”，嘗試建立農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程多元產(chǎn)權格局，打破之前集體所有，統(tǒng)一管理的公共生產(chǎn)資料占有形式。我們跟蹤調查農(nóng)村小型水利產(chǎn)權制度改革實踐，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)基礎設施上建立私有產(chǎn)權制度并不能解決問題。其他地區(qū)和國家的經(jīng)驗也表明，這類非經(jīng)營性資源的管理難題存在于全世界，以埃莉諾·奧斯托諾姆(Elinor Ostrom)為代表的公共治理學派研究表明，管理這類非經(jīng)營性資源，私有化模式往往會失敗，建立受益群體的自主治理機制是更好的選擇方案。對于小型農(nóng)田水利這類集體非經(jīng)營性資產(chǎn)，目前國家開始扭轉“一賣了之”的思路，下一步方向是重新恢復農(nóng)村基礎設施的“公益性”，重建非經(jīng)營性資產(chǎn)的集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌管理模式。本輪集體產(chǎn)權制度改革是要強化集體經(jīng)濟組織在非經(jīng)營性資產(chǎn)上的有效管理職能。

　　第二類是資源性資產(chǎn)。土地是最重要的集體資源性資產(chǎn)。《意見》要求，“按照黨中央、國務院已有部署做好集體土地等資源性資產(chǎn)確權登記頒證”。農(nóng)村集體土地所有權已經(jīng)完成確權登記，目前正在進行的是土地承包經(jīng)營權確權工作。在原第二輪土地承包的過程中，農(nóng)民已經(jīng)獲得了作為土地承包經(jīng)營權憑證的土地承包經(jīng)營權證。本輪確權登記頒證工作，一方面是要利用新的技術手段明晰土地的位置，解決“四至不清、邊界不明”問題，更重要的是通過確權登記頒證程序來確認土地承包經(jīng)營權的用益物權性質。農(nóng)村宅基地確權登記頒證工作也屬于本輪產(chǎn)權改革的關鍵內容，其目標與土地承包經(jīng)營權確權工作相似。

　　第三類是經(jīng)營性資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)是本輪集體產(chǎn)權制度的改革難點。《意見》提出，“著力推進經(jīng)營性資產(chǎn)確權到戶和股份合作制改革”，明確要求“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”，并要求進行配套的集體經(jīng)濟組織治理結構改革。農(nóng)村集體經(jīng)濟是公有經(jīng)濟的組成部分，集體經(jīng)濟組織屬于公有組織，本輪改革的核心是“實現(xiàn)集體資產(chǎn)從‘共同共有’到‘按份共有’的轉變”，與之對應，集體經(jīng)濟組織也從公有制組織主體向法人主體轉變。

　　基于以上梳理，可概括農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的基本思路：對于法律上可分的集體資產(chǎn)，優(yōu)先將公有產(chǎn)權轉化為私有產(chǎn)權，對于法律上不允許私有化的集體資產(chǎn)，通過承包形式建立“公有私用”產(chǎn)權形態(tài)，對于收益無法內部化的非經(jīng)營性資產(chǎn)，采用集體統(tǒng)一管理模式。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革帶來以下兩個層面的變化：

　　一是改變資產(chǎn)的控制形態(tài)。農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革之前，農(nóng)戶除了在自留宅基地等少量公有集體資產(chǎn)上擁有部分私人權利之外，絕大部分生產(chǎn)資料被集體控制，集體資產(chǎn)維持著統(tǒng)一經(jīng)營管理的團體支配形態(tài)。通過集體產(chǎn)權分類改革，一部分允許分割的集體資產(chǎn)直接從公有變成私有，發(fā)生所有制的變化;另外一部分不允許私有化的集體生產(chǎn)資料，也通過產(chǎn)權分割的形式被個體農(nóng)戶實際控制，只有少數(shù)非經(jīng)營性資產(chǎn)繼續(xù)控制在集體手中。改革開放以來農(nóng)村集體產(chǎn)權的形態(tài)表現(xiàn)為，集體控制的資產(chǎn)總量逐步減少，個體農(nóng)戶控制的資源比例不斷增加，農(nóng)村經(jīng)營體制中“分”的成分提高，“統(tǒng)”的成分降低，農(nóng)村集體資產(chǎn)由團體(集體經(jīng)濟組織)控制為主的格局轉化為個體農(nóng)戶控制為主的格局。

　　二是改變產(chǎn)權規(guī)則。改革開放以來的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革一直沿著擴大和強化農(nóng)民“個體性”權利的方向推進，其中最典型的是土地承包經(jīng)營制度改革。經(jīng)過土地承包經(jīng)營政策的持續(xù)調整，目前土地承包關系確定為“長久不變”，農(nóng)戶不需要對集體承擔任何義務，除了名義上的所有權之外，農(nóng)戶擁有占有、使用、收益和流轉土地的權利，集體所有權走向虛置。土地承包經(jīng)營制度從最初追求更高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的“經(jīng)營制度”，轉變?yōu)檗r(nóng)戶分割公有土地的“財產(chǎn)制度”。土地承包經(jīng)營制度是集體土地所有制的實現(xiàn)形式，當土地承包經(jīng)營權過分擴張時，它就有可能侵蝕集體所有制。一些研究者指出，農(nóng)村承包地目前已經(jīng)實質走向“私有化”。公有制與私有制是兩種完全不同的產(chǎn)權規(guī)則。當集體產(chǎn)權制度改革突破“經(jīng)營”層面，進入資產(chǎn)的所有制層面時，產(chǎn)權規(guī)則就發(fā)生了變化。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權實踐的理想類型：舉例分析

　　改革開放之后，農(nóng)村經(jīng)營制度改革的總體方向是“家庭承包經(jīng)營為主”，與之匹配，集體產(chǎn)權制度改革的總體方向也是服從于家庭經(jīng)營模式。目前，全國繼續(xù)維持“統(tǒng)一生產(chǎn)、按勞分配”的集體經(jīng)濟村莊不足2%。集體產(chǎn)權制度演變在大方向上趨同。但是，在實踐過程中，我國各地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟總量、經(jīng)營管理模式等存在較大差異，并因此造成了集體產(chǎn)權秩序在不同地區(qū)和不同村莊中的差異。

　　對于農(nóng)村形態(tài)各異的集體產(chǎn)權的實踐，可從產(chǎn)權格局與產(chǎn)權規(guī)則兩個維度來認識。產(chǎn)權格局是指資源性資產(chǎn)的具體占有、控制和經(jīng)營狀態(tài)，即資產(chǎn)是控制在集體手中還是農(nóng)戶手中。如果集體資產(chǎn)直接由集體掌握，則稱之為團體性控制格局;如果主要是被農(nóng)戶掌握，則稱之為個體性控制格局。

　　當資產(chǎn)呈現(xiàn)團體性控制形態(tài)時，又存在公有制與共有制兩種類型。作為公有制財產(chǎn)主體的“團體”組織具有實體性，公有財產(chǎn)不能化約和還原為個體性財產(chǎn)，而共有制通常包括共同共有和按份共有兩種形態(tài)，共有財產(chǎn)可通過一定程序分割為個體性財產(chǎn)。公有制是對個體性私有產(chǎn)權的超越，共有制本質是私有財產(chǎn)的疊加與集合。

　　基于產(chǎn)權格局和產(chǎn)權規(guī)則這兩個維度，本文建構出農(nóng)村集體產(chǎn)權實踐的四種“理想類型”(見表1)。

　　下文結合我們在全國不同地區(qū)調查到的集體經(jīng)濟運行的若干典型情況，來分析不同類型集體產(chǎn)權秩序的實踐方式。

　　（一）“團體-公有”型產(chǎn)權秩序：蘇南地區(qū)集體經(jīng)濟實踐

　　20世紀八九十年代，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，形成具有強烈公有制色彩的“蘇南模式”。當時，蘇南地區(qū)大力發(fā)展集體經(jīng)濟，不僅帶來集體收入的增加和當?shù)剞r(nóng)民生活的改善，而且形塑了當?shù)鬲毦咛厣募w產(chǎn)權秩序。蘇南集體企業(yè)的前身是改革開放前的社隊企業(yè)。在農(nóng)村經(jīng)營體制改革過程中，社隊企業(yè)同樣發(fā)達的浙江地區(qū)通過調整生產(chǎn)責任制，推動集體經(jīng)濟向個體私營經(jīng)濟轉變，逐步孕育發(fā)展出以私營經(jīng)濟為主的“溫州模式”。“溫州模式”的實質是通過所有制改革來解決經(jīng)營問題，蘇南地區(qū)則堅持社隊企業(yè)的產(chǎn)權不變，通過調整經(jīng)營管理來保持企業(yè)活力。直到90年代中期全面改制之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有權、經(jīng)營權一直被集體經(jīng)濟組織控制，企業(yè)收益轉化為集體收入。

　　集體土地制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的基礎。“蘇南模式”不僅直接體現(xiàn)為集體資產(chǎn)被集中控制，而且還推動了土地重新集體化。20世紀80年代初期，蘇南地區(qū)采用土地“兩田制”承包，將土地分為“口糧田”與“責任田”兩種，口糧田按人分配，責任田按勞承包，口糧田具有福利性，責任田需承擔公余糧任務。20世紀80年代后期，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一路高歌猛進，集體企業(yè)就業(yè)機會充裕且務農(nóng)收入低，在此情況下，土地拖累農(nóng)民到企業(yè)上班，很多農(nóng)民開始放棄責任田，部分村莊開始將責任田收歸集體并向種田大戶發(fā)包。到90年代后期第二輪土地延包時，很多農(nóng)戶直接放棄責任田的承包權利，大量的責任田回歸集體經(jīng)濟組織控制。與此同時，部分村莊在口糧田上也開始推行“返租倒包”政策，將口糧田折算為口糧款并補償?shù)綉簦ㄟ^現(xiàn)金置換將口糧田的經(jīng)營權收歸集體。近年來蘇南地區(qū)進一步推進“土地換保障”政策，農(nóng)民放棄土地權利后獲得養(yǎng)老保險補貼和生活保障金，徹底剝離農(nóng)民與土地的關系。

　　農(nóng)村經(jīng)營體制改革以來，全國的總體趨勢是集體資產(chǎn)越來越向農(nóng)戶分散，蘇南地區(qū)則呈現(xiàn)相反趨勢。全國大部分地區(qū)是集體資產(chǎn)能分就分、能賣就賣，與之不同，目前蘇州地區(qū)的集體資產(chǎn)表現(xiàn)為團體控制狀態(tài)，甚至在集體土地上打破土地承包經(jīng)營權制度，完成了從“分”到“統(tǒng)”的重新“集體化”過程。

　　蘇南地區(qū)在維持團體產(chǎn)權格局的同時，還保持了集體利益分配的公共性規(guī)則。蘇南地區(qū)的集體利益分配規(guī)則形成于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制之前，企業(yè)經(jīng)營收益歸集體所有，提取企業(yè)擴大再生產(chǎn)資金以后，其余部分用于公共支出，如分配修橋建路、發(fā)放老年人福利等。20世紀90年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)整體效益下降，企業(yè)開始改制，“蘇南模式”開始衰落。改制之后，私人獲得企業(yè)所有權和經(jīng)營權，集體經(jīng)濟組織退出直接經(jīng)營活動，但是保留對土地、廠房、場地等集體資產(chǎn)的控制權。改制后的私人經(jīng)營者與集體經(jīng)濟組織簽訂土地、廠房的租賃合同，集體每年獲得固定租金收入。改制后，蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟從企業(yè)經(jīng)營變成風險很小的物業(yè)經(jīng)營，防止資產(chǎn)流失，保障集體收入的公平合理使用是當?shù)丶w經(jīng)濟管理的核心工作。對此，蘇南地區(qū)推行集體產(chǎn)權制度改革，將集體經(jīng)濟組織改造為股份合作組織，實施股權固化、量化，實行按股分紅。

　　以蘇州市相城區(qū)黃埭鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)2014年完成集體經(jīng)濟股權量化改革，2015年開始將集體收益用于向村民(股民)分紅。我們調查發(fā)現(xiàn)，當?shù)剜l(xiāng)村兩級組織普遍反對集體分紅政策，鄉(xiāng)村干部一致認為強制性分紅政策會激化基層治理矛盾，原因是各個村集體經(jīng)濟實力不同，分紅不均會引發(fā)不同村的農(nóng)民相互攀比。為了避免各村分紅不均造成的矛盾，目前黃埭鎮(zhèn)各個集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一規(guī)定每股每年分紅100元—200元，屬于象征性分紅。分紅支出在集體收入支出中占比很小，絕大部分集體收入支出依然為公共支出，包括村級公益事業(yè)支出、公共管理支出和老年人福利金支出等。按股份分紅是將集體收益分割為個體性收益，體現(xiàn)利益分配的私人性原則。將集體收益用于公共支出，而不落實為個體性份額，體現(xiàn)了“公有公用”原則。

　　基于以上分析可以看出，蘇南地區(qū)的集體企業(yè)、土地和集體經(jīng)營性資產(chǎn)等，在不同階段都表現(xiàn)為集體控制形態(tài)，個體性權利不彰顯，集體“統(tǒng)”的性質強于“分”的性質。在集體收益分配方面，蘇南地區(qū)長期維持“公有公用”原則，甚至在集體資產(chǎn)股份化改造之后，還通過提高公益金、公積金提留比例和降低分紅標準來維持集體主義規(guī)則。蘇南地區(qū)“團體-公有”產(chǎn)權實踐，代表我國農(nóng)村集體產(chǎn)權實踐的一種類型。

　　（二）“團體-共有”型產(chǎn)權秩序：珠三角地區(qū)的土地股份合作制

　　珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟與蘇南地區(qū)齊名。與蘇南地區(qū)相似，珠三角地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟也受益于改革開放后的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。改革開放以后，珠三角地區(qū)大量引入“三來一補”企業(yè)，珠三角農(nóng)村以提供土地要素的方式參與工業(yè)化過程，與蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村兩級自辦集體企業(yè)的工業(yè)化路徑不同。密集的外來投資，推動了珠三角的土地迅速升值，珠三角地區(qū)的集體產(chǎn)權實踐圍繞著集體土地開發(fā)而展開。

　　20世紀80年初期，珠三角地區(qū)農(nóng)村完成了土地承包到戶，土地產(chǎn)權分散到千家萬戶的農(nóng)民手中。之后“三來一補”企業(yè)大規(guī)模落地時，珠三角面臨著地權被農(nóng)民分散控制的矛盾。外來企業(yè)占用土地或是租賃廠房，一般選擇與集體簽訂合同。當?shù)卮迩f集體為了更好地進行土地開發(fā)，開始選擇將早期承包到戶的土地收回。20世紀90年代初期，廣東省南海市(今佛山市南海區(qū))率先推行土地股份合作制，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權入股成立土地股份合作社，集體經(jīng)濟組織以合作社名義進行土地建設開發(fā)，包括直接對外出租土地、興建標準廠房、建設批發(fā)市場等。土地股份合作社通過土地開發(fā)獲得的收益，按照原股份分配給農(nóng)戶。這一模式在珠三角地區(qū)被迅速推廣。

　　土地股份合作社是對前期土地承包經(jīng)營制度的突破。推行土地股份制以后，“以村委會或村民小組為單位的對土地的集體經(jīng)營權替代了以家庭為單位的農(nóng)民土地承包權……導致了農(nóng)村土地向集體經(jīng)濟的又一次集中”。土地股份合作社屬于一種團體組織，它取消了土地承包經(jīng)營制度下一家一戶分散控制土地的個體化產(chǎn)權格局，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化促使珠三角地區(qū)的地權從分散重新走向集中。珠三角地區(qū)的集體資源維持著團體控制格局。

　　珠三角地區(qū)和蘇南地區(qū)在“分田到戶”不久后，都自發(fā)地從地權分散走向地權集中，反映個體化產(chǎn)權格局與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的矛盾。盡管在產(chǎn)權控制形態(tài)上，珠三角與蘇南地區(qū)具有相似性，都走向了團體性控制格局，但是兩個地區(qū)的產(chǎn)權規(guī)則卻存在著本質不同。

　　珠三角地區(qū)成立股份合作社的前提是承認一家一戶的土地承包經(jīng)營權，合作社是由固化到戶、量化到人的私有產(chǎn)權的集合。土地股份合作社在取消土地資源個體化控制格局的同時，又通過股份制改造形成分割到人的股權。股權替代了原來的土地承包經(jīng)營權，有利于土地資源的集中控制和統(tǒng)一開發(fā)，但是沒有改變團體內部的利益關系。珠三角地區(qū)推行的集體經(jīng)濟股份合作制改造，是將集體資產(chǎn)以股權形式確認到個體，將公有制變成“按份共有”。土地股份合作社表面維持了資源的團體控制格局，實質是改變產(chǎn)權規(guī)則，形成了“團體-共有”的產(chǎn)權秩序。

　　（三）“個體-共有”型產(chǎn)權秩序：全國大部分地區(qū)的土地承包經(jīng)營

　　蘇南地區(qū)和珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟發(fā)展受益于東部沿海地區(qū)的率先工業(yè)化進程。廣大中西部農(nóng)村不僅集體企業(yè)不發(fā)達，而且因遠離城市而缺乏土地非農(nóng)使用條件，集體經(jīng)營性資產(chǎn)較少。中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)集體經(jīng)濟活動主要集中在承包地的經(jīng)營管理上。

　　土地承包經(jīng)營制度是當前農(nóng)村基本經(jīng)營體制的基礎。土地承包經(jīng)營制度是在不改變土地所有權的前提下，將土地使用權剝離并配置給農(nóng)戶形成集體土地“公有私用”的權利結構。以第二輪土地承包為界，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權秩序發(fā)生重大變化，土地權利結構從“公有私用”走向“共有私用”。

　　在第二輪土地承包之前，在土地承包關系中，集體與農(nóng)戶具有權利義務對等性。通過土地承包，集體向農(nóng)戶讓渡公有生產(chǎn)資料的使用權，農(nóng)戶則需要承擔一定的集體義務，比如以“集體提留”的形式上繳土地租金。“集體提留”一般用于內部公共開支，如基礎設施建設、供養(yǎng)“五保戶”等。在第二輪土地承包之前，農(nóng)村土地的公有產(chǎn)權秩序還表現(xiàn)在生產(chǎn)過程中。農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營權之后，實行家庭生產(chǎn)，在一家一戶“辦不好、不好辦”的公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)由集體統(tǒng)籌經(jīng)營。也就是說，農(nóng)戶在集體土地上的私人權利，只具備相對排他性。

　　第二輪土地承包之后，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度沿著“保持承包關系穩(wěn)定”和強化農(nóng)民獲得“穩(wěn)定而有保障的土地使用權”方向不斷改革。首先，國家出臺第二輪土地承包政策，在全國強制推行“生不增、死不減”的土地承包方式，明確土地承包期為“三十年不變”，設定集體控制的“機動地”上限。2003年開始實施《農(nóng)村土地承包法》，將第二輪土地承包格局納入法律保護，2007年通過實施的《物權法》確認土地承包經(jīng)營權的物權性質。在此期間，國家又進行了稅費改革，國務院出臺文件規(guī)定禁止集體向農(nóng)民收取土地承包費。2008年黨的十七屆三中全會決議提出土地承包關系“長久不變”，2013年黨的十八屆三中全會進一步提出探索土地經(jīng)營權擔保抵押，進一步擴大農(nóng)民對承包地的處分權。第二輪土地承包以來的政策調整思路是擴大農(nóng)戶權利，縮小集體權利。

　　經(jīng)過一系列改革，目前農(nóng)民在承包地上擁有“四至邊界清晰”，承包期“長久不變”，不承擔集體義務和承包費，可自主流轉和進行經(jīng)營權抵押的個體性權利。一項完整的所有權包括占有、使用、收益和處分等權能，當下農(nóng)戶手中的土地承包經(jīng)營權已經(jīng)具備一項完整財產(chǎn)所有權的全部權能。與之相對，目前集體經(jīng)濟組織喪失調整土地，收取土地承包費，介入土地流轉和干預土地使用等所有權利，集體土地所有變?yōu)?ldquo;名義”性的。第二輪土地承包經(jīng)營政策在全國大部分地區(qū)早已落實到位。經(jīng)過自第二輪土地承包以來的政策演變，目前全國大部分一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的土地資源被千家萬戶的農(nóng)民分散控制，且集體所有制落為“名義”，集體產(chǎn)權規(guī)則從“公有”變?yōu)?ldquo;共有”。

　　（四）“個體-公有”型產(chǎn)權秩序：山東部分農(nóng)村的“兩田制”

　　全國大部分農(nóng)村地區(qū)的集體土地所有權被虛化，與第二輪土地承包以來推行“生不增、死不減”政策有關。山東部分地區(qū)在第二輪土地承包之前實施“兩田制”，這一制度形式一直延續(xù)到第二輪土地承包以后，深刻地形塑了當?shù)氐募w產(chǎn)權秩序，使之形成與全國其他一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)所不同的“個體-公有”的產(chǎn)權實踐形態(tài)。

　　第二輪土地承包之前，我國存在多種形式的土地承包經(jīng)營方式，其中包括山東省部分地區(qū)實施的“兩田制”。在山東青島、濰坊等地區(qū)，“兩田制”的具體做法是將土地劃分為口糧地和責任地，口糧地按人頭分配，責任地由農(nóng)戶投標競爭經(jīng)營。在第二輪土地承包過程中，這些地區(qū)的集體經(jīng)濟組織確認農(nóng)戶在口糧田上的土地承包經(jīng)營權，同時借機將原責任田變?yōu)榧w控制的機動土地。那些曾經(jīng)實施“兩田制”的村莊，在第二輪土地承包之后控制著數(shù)百畝的機動土地，并繼續(xù)采用投標形式公開出租土地，按照土地流轉市場價格收取機動地使用費用。機動地使用費成為當?shù)剞r(nóng)村集體收入的基本來源，部分村莊每年可獲得數(shù)十萬元的集體收入。

　　當?shù)剞r(nóng)民認為按人頭承包的口糧田與投標承包獲得“機動地”存在區(qū)別，前者是保障“吃飯”的，后者是種田賺錢的。“機動地”屬于集體所有，投標承包“機動地”的是少數(shù)農(nóng)戶，這些少數(shù)農(nóng)戶必須向集體繳納一定費用才能獲得土地使用權。土地承包費是集體土地所有權的經(jīng)濟實現(xiàn)形式，土地承包費作為集體收入一般用于如下支出：一是在土地不調整的情況下，對新增加人口進行口糧款補貼;二是用于公共福利支出，比如用于繳納全村農(nóng)民的合作醫(yī)療款。對比來看，在“生不增、死不減”的政策下，農(nóng)戶控制土地承包經(jīng)營權，使得土地利益全部歸私人所有。通過“兩田制”，山東省部分村莊以“機動地”的形式控制集體土地資源，維持公有產(chǎn)權規(guī)則，讓土地利益轉化為全體村民共享的公共收益。

　　上文列舉的蘇南地區(qū)、珠三角地區(qū)、中西部一般農(nóng)業(yè)地區(qū)和山東地區(qū)部分農(nóng)村的集體經(jīng)濟運行狀況，是作為四種類型集體產(chǎn)權實踐的典型案例來分析。蘇南地區(qū)所代表的“團體-公有”型產(chǎn)權秩序，與20世紀90年代中期之前的集體企業(yè)歷史有關。這種類型的產(chǎn)權秩序在長三角地區(qū)比較普遍。“團體-共有”型產(chǎn)權秩序與土地征收制度演變有關，早在1998年《土地管理法》修訂之前，珠三角地區(qū)已經(jīng)經(jīng)歷了高強度的土地開發(fā)。1998年之后，全國開始嚴格執(zhí)行土地“先征收、后使用”制度，其他地區(qū)集體自主從事土地非農(nóng)建設開發(fā)的大門被關閉。“個體-共有”型產(chǎn)權形態(tài)反映了集體控制的資源少，且集體控制能力弱的狀況。以青島市、濰坊市為代表的山東部分地區(qū)農(nóng)村受惠于其“兩田制”歷史，在第二輪土地承包之后形成“個體-公有”產(chǎn)權形態(tài)，成為一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的例外。另外，山東省2002年左右已經(jīng)出臺清理“兩田制”政策，部分村莊嚴格按照國家政策落實土地承包經(jīng)營制度，將“兩田制”調整為“生不增、死不減”政策，這類村莊從“個體-公有”型產(chǎn)權秩序轉型為“個體-共有”型產(chǎn)權秩序。

四、集體產(chǎn)權秩序對農(nóng)村基層治理的影響

　　20世紀70年代末期開始的農(nóng)村改革是在經(jīng)營體制改革和基層治理體制改革兩個領域同步推進的。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度變革抽空了人民公社體制的“經(jīng)濟基礎”，農(nóng)村村民自治制度的興起則改變了鄉(xiāng)村治理的“上層建筑”，土地承包經(jīng)營與政社分離是改革人民公社體制的兩項核心內容。對此，1983年中央一號文件明確指出，“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產(chǎn)責任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制;實行政社分設”。自農(nóng)村改革以來，土地承包經(jīng)營與農(nóng)村村民自治是支撐鄉(xiāng)村社會秩序的兩項基礎性制度。以村民自治形式實現(xiàn)的農(nóng)村基層治理是“建筑在土地集體所有基礎之上的”，而集體資產(chǎn)管理本身就屬于重要的農(nóng)村基層治理事務。《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會依法“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。

　　不同村莊的治理狀態(tài)與當?shù)氐募w產(chǎn)權秩序高度相關。本文首先以局部地區(qū)的經(jīng)驗來說明二者的關聯(lián)機制。

　　2016年我們考察山東淄博市的8個村莊的治理狀況，其中5個村當時依然堅持收取“機動地”承包費，并通過現(xiàn)金補償或是調整土地的方式，解決人口自然變動產(chǎn)生的農(nóng)戶之間的土地占有不均問題。其中，還有個別村定期實施土地“大調整”，即每隔若干年將土地全部收歸集體再按照戶籍人口平均發(fā)包。這5個村莊的治理狀態(tài)良好，干群關系和諧，村民選舉有序，村莊內部集體行動容易達成。另外3個村，近年來落實“兩田制”清理政策，推行“生不增、死不減”做法，地權格局逐步鎖定，農(nóng)戶拒不上繳土地費，并且在機動地合同到期之后拒絕退還土地。一些農(nóng)戶占有數(shù)十畝集體機動地，他們不僅從國家獲得各項政策補貼，甚至將土地流轉出去收取流轉費，變成“二地主”。這3個村莊出現(xiàn)嚴重的利益不平衡，一部分家庭新增人口缺少“口糧田”，另外一部分農(nóng)戶多占集體土地資源。村莊內部形成“人多地少”和“人少地多”兩派。這兩派農(nóng)民圍繞土地利益輪番上訪。“人多地少”的一派要求政府解決“吃飯”問題，“人少地多”一派要求落實“生不增、死不減”政策。土地利益分化嚴重，村莊治理陷入困境。

　　土地上附著的集體利益激活村莊政治，集體產(chǎn)權秩序決定利益分配形態(tài)，并影響村莊治理狀態(tài)。前5個村莊維持“個體-公有”的集體土地產(chǎn)權秩序，集體收取土地費用，實現(xiàn)集體所有權，調整農(nóng)民之間的利益關系，實現(xiàn)土地利益共享，促進村莊善治。后3個村莊在自上而下的國家政策干預下，走上“個體-共有”型產(chǎn)權秩序，破壞農(nóng)民的產(chǎn)權觀和公平感，村莊治理陷入混亂。

　　一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的集體產(chǎn)權實踐主要圍繞著土地展開，通常是集體資源性資產(chǎn)越多，村莊政治被激活的程度越高。集體經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的集體利益密集，集體產(chǎn)權秩序與基層治理的管理程度更高。前文列舉的蘇南地區(qū)和珠三角地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟實力雄厚，集體資產(chǎn)遠遠高于一般農(nóng)業(yè)型村莊。在深圳、廣州、東莞等珠三角地區(qū)，集體年收入過億的村莊不在少數(shù)，蘇州市黃埭鎮(zhèn)將集體年收入低于300萬元的村列為困難村。蘇州與珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟發(fā)達，集體控制的資源多，但是兩地區(qū)的集體產(chǎn)權規(guī)則不同，造成二者在基層治理上的顯著差異。

　　蘇州地區(qū)的集體經(jīng)濟按照公有規(guī)則運行，集體收入主要用于公共支出，大量的集體資源轉化為基層治理能力。例如，蘇南地區(qū)的村莊集體通過公共性的福利支出來增強農(nóng)民對集體的認同，還可以自發(fā)投入資金來改善村莊公共基礎設施，或是通過提高待遇來增強農(nóng)村干部的工作積極性。改革開放以后，蘇南地區(qū)的農(nóng)村干部一直保持脫產(chǎn)狀態(tài)，村干部早期參與集體企業(yè)經(jīng)營，他們的工資隨著社會工資水平浮動。自20世紀80年代以來，蘇南地區(qū)的農(nóng)村干部一直實施坐班制度，村干部工作參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作紀律，村級組織運轉十分規(guī)范。“蘇南模式”中，不僅集體經(jīng)濟實力強，而且村莊治理能力強，離開有效和規(guī)范的村級治理，當?shù)卮遛k企業(yè)也不可能延續(xù)十余年的生命力。

　　相對而言，珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟本質是“共有”性質，集體收入主要用于分紅。自成立土地股份合作社起，珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟發(fā)展就開始面臨著分紅壓力。我們在東莞地區(qū)調查，目前不少村莊存在著借債分紅的做法。當?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)形成分紅逐年增加的預期，村干部如果不能提高分紅標準，就會面臨被村民罷免的危機。舉債分紅的做法斷送了當?shù)氐募w經(jīng)濟發(fā)展后路。2008年全球金融危機之后，珠三角部分地區(qū)曾一度出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化趨勢，當?shù)赝恋睾蛷S房租金下降，集體收入減少，基層治理矛盾逐漸積累。在“團體-共有”型產(chǎn)權秩序下，分紅是剛性的，為了保障分紅，集體組織只能壓縮分紅之外的支出，村莊公共品供給能力弱化。我們在東莞地區(qū)調查發(fā)現(xiàn)，當?shù)卮迩f內部到處存在著垃圾死角，與蘇南農(nóng)村干凈整潔的形象形成鮮明對比，這反映兩地治理能力的差異。

　　通常認為集體資源多少會影響基層治理能力，對比蘇南地區(qū)與珠三角地區(qū)的情況來看，在影響基層治理方面，比集體控制的資源量多寡更關鍵的是集體產(chǎn)權運行規(guī)則。當集體經(jīng)濟按照公有規(guī)則運行時，集體資產(chǎn)屬于公共財產(chǎn)，集體收入用于公共支出，集體組織具有利益再分配能力。此時，集體資源越多，基層治理的能力就越強。反之，集體經(jīng)濟按照共有規(guī)則運行時，集體資產(chǎn)屬于私有產(chǎn)權的疊加，集體收入按照私有產(chǎn)權份額分配，集體利益分配格局提前鎖定，充裕的集體資源不僅不會轉化為基層治理能力，反而有可能引發(fā)利益分配不均造成的村莊內部矛盾。表2呈現(xiàn)了集體產(chǎn)權秩序與村級治理的關聯(lián)性。

五、集體產(chǎn)權制度改革的政治效應

　　集體產(chǎn)權秩序不僅影響基層治理狀況，而且影響國家與農(nóng)民的關系。本輪農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重點和難點在于集體經(jīng)營性資產(chǎn)。按照《意見》要求，集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權改革包括兩個方面內容。一是實施“股權量化”，對集體經(jīng)濟組織進行股份化改造。對此，《意見》指出，“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”。二是推行“政經(jīng)分離”，改革集體經(jīng)濟組織治理機制。《意見》要求，在“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務與集體經(jīng)濟事務分離”。

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟“股權量化”改革，最早發(fā)端于珠三角地區(qū)。以東莞市為例，該市已于2004年開始推行集體經(jīng)濟組織股權量化、固化工作，村組兩級集體經(jīng)濟組織全部轉型為股份合作聯(lián)社或股份合作社。集體經(jīng)濟“政經(jīng)分離”的做法，最早也試行于珠三角地區(qū)。近年來，深圳和南海等地已經(jīng)推行“政經(jīng)分離”做法，在基層黨支部和村民委員會之外單獨設置集體經(jīng)濟合作社組織，合作社社長由專人擔任，不再由村黨支部書記或村委會主任兼任，實施村委會與集體經(jīng)濟股份合作(聯(lián))社“兩塊牌子、兩套人馬”的獨立運行方式。本輪農(nóng)村集體產(chǎn)權改革延續(xù)了珠三角地區(qū)的思路，珠三角地區(qū)集體產(chǎn)權實踐對于全國改革具有啟示意義。

　　自20世紀八九十年代以來，珠三角地區(qū)集體經(jīng)濟在運行過程中，一直存在村民小組與行政村的矛盾。珠三角地區(qū)的土地所有權在村民小組一級，行政村在經(jīng)營體制改革之后，只掌握學校、舊廠房等少量集體資產(chǎn)。“三來一補”企業(yè)大量進駐之后，珠三角地區(qū)掀起“五個輪子一起轉”的土地開發(fā)模式。行政村一級與政府關系緊密，容易完成建設審批和土地審批，它在土地開發(fā)中具有優(yōu)勢。在此背景下，村級集體經(jīng)濟組織通過入股，向小組購買等方式，集中一部分土地資源到村集體開發(fā)。在珠三角地區(qū)，農(nóng)民在小組一級具有很強的集體產(chǎn)權意識，當?shù)亟^大部分集體資源控制在村民小組一級，造成當?shù)?ldquo;組強村弱”的基層治理結構。

　　村民小組是農(nóng)村經(jīng)營體制改革前生產(chǎn)隊的延續(xù)，村民小組既是正式的集體組織，也與自然村的熟人社會邊界重合。珠三角地區(qū)的自然村具有很強的宗族傳統(tǒng)，自然村由同一姓氏家族構成，或是少數(shù)幾個家族聯(lián)合組成。宗族記憶強化了當?shù)厝嗽谧匀淮鍍炔康恼J同意識和對外邊界意識。家族由血緣社會關系組成，相對于國家公共權力而言，與家族高度重合的自然村屬于社會性的“私”組織。珠三角地區(qū)的行政村是在原管理區(qū)基礎上成立的。相對而言，超越自然村、熟人社會和家族的行政村，是國家建制的基層治理單元，屬于國家公共權力延伸到基層社會最末端的“公”組織。珠三角地區(qū)“組強村弱”的集體產(chǎn)權實踐形態(tài)，反映了村民小組“私”邏輯與行政村“公”邏輯之間的張力。

　　在珠三角地區(qū)，很多村民認為土地是祖宗留下的，將村民小組集體所有制等同于宗族所有，對于集體產(chǎn)權的認知包含很多社會傳統(tǒng)性成分。20世紀80年代以來的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程提升了土地價值，強化了當?shù)剞r(nóng)民以村民小組(自然村和宗族)為單位的認同意識。為了獲得更多收益，當?shù)剞r(nóng)民以土地承包經(jīng)營權入股的形式將土地交給集體經(jīng)濟組織開發(fā)，推動集體產(chǎn)權格局從分散走向團體化。與此同步，又推行集體經(jīng)濟組織股份化改制，將土地權利和土地收益重新按照股份量化到個體，股份化改制又將集體產(chǎn)權從公有制變成共有制，共有制秉持的是私有產(chǎn)權規(guī)則，集體經(jīng)濟組織從公有制變成共有制，強化了村民小組“私”的性質。

　　再來看看集體經(jīng)濟組織“政經(jīng)分離”改革的后果。“政經(jīng)分離”改革之前，集體經(jīng)濟股份合作社盡管是獨立法人組織，但是社長由村黨支部書記兼任，通過負責人交叉任職實現(xiàn)基層黨組織對集體經(jīng)濟組織的控制，集體經(jīng)濟運作配合基層治理。改革之后，股份合作社(或是股份公司)與基層治理組織分離，與基層黨組織、村委會并列。集體經(jīng)濟以股份合作社(股份公司)名義獨立運行，合作社收入不再承擔村莊公共治理開支，村莊公共管理完全依賴上級撥款，村莊社區(qū)“空殼化”。珠三角部分地區(qū)先行試點“政經(jīng)分離”后，村民參與村委會換屆選舉的積極性急劇降低，合作社(股份公司)理事會換屆則出現(xiàn)激烈競爭。當?shù)卮迕裾J為合作社理事長權力比村委會主任和村黨支部書記更“實在”。離開集體經(jīng)濟的支撐，基層黨組織領導能力下降，村民自治也會陷入空轉。“政經(jīng)分離”改革強化了珠三角地區(qū)集體經(jīng)濟組織的封閉性，加深了村民小組(“私”)與行政村以及政府(“公”)的隔閡，疏離農(nóng)民與國家的關系。

　　經(jīng)過“股權量化”與“政經(jīng)分離”改革，珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟組織的自組織能力增強。我們在當?shù)卣{查發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府能夠調動村干部完成基層治理任務，但是不能調動村民小組長(兼任集體經(jīng)濟合作社的社長)。村民小組長有時候不僅不執(zhí)行國家政策，而且組織農(nóng)民違反政府下達的土地管理、“拆違控違”政策，部分小組長還帶領農(nóng)民違規(guī)開發(fā)土地，甚至暗地動員村民在政府執(zhí)法過程中，圍堵執(zhí)法工作人員。

　　珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟主要依賴土地開發(fā)，國家實施征收拆遷，會打破既有的利益格局，激發(fā)某些農(nóng)民的對抗。蘇南地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度也很高，土地非農(nóng)使用會產(chǎn)生巨大增值收益。與珠三角一些地方的情況相反，蘇州地區(qū)的征地拆遷過程相對“和諧”。蘇南地區(qū)推行的“土地換社保”“宅基地換房”等城鎮(zhèn)化配套政策，較受當?shù)剞r(nóng)民歡迎。一些村莊被規(guī)劃為“保留村莊”，不納入“宅基地換房”政策范圍，這些村莊的農(nóng)民認為吃虧，甚至有個別農(nóng)民到政府上訪，要求進行房屋拆遷，以便換取政府提供的安置房。

　　兩地區(qū)的差異與集體產(chǎn)權秩序有關。蘇南地區(qū)保持“團體-公有”型產(chǎn)權秩序，當?shù)剞r(nóng)民認為土地屬于集體公有，不是個人財產(chǎn)，國家進行土地征收，按照土地生產(chǎn)功能進行補償，農(nóng)民可以接受。蘇南地區(qū)的集體組織按照公有規(guī)則運行，集體組織屬于超越農(nóng)民私人利益的“公”組織，國家權力進入“公”組織，不會被農(nóng)民排斥，集體組織與政府之間不存在隔閡。土地是屬于公有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，蘇南農(nóng)民認為土地權利是由“公”組織分配所得，政府征收土地給予農(nóng)民高于農(nóng)地農(nóng)用的價值補償，因此蘇南農(nóng)民盼望被征地拆遷。蘇南農(nóng)民認為土地能否納入城鎮(zhèn)開發(fā)范圍是政府規(guī)劃所致，因此土地增值是國家?guī)淼摹ｋS著土地非農(nóng)開發(fā)范圍的擴大，蘇南地區(qū)農(nóng)民對國家的認同度相應地增強。

　　目前，蘇南、上海等地區(qū)已經(jīng)全面啟動集體經(jīng)濟“股權量化”和“政經(jīng)分離”改革工作，兩地基層干部都對此表示憂慮。鑒于珠三角地區(qū)已經(jīng)顯現(xiàn)上述改革的負面效應，人為地將集體產(chǎn)權秩序從公有制變成共有制，會制造出國家與農(nóng)民的對立關系。

　　蘇南地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制之后，集體經(jīng)濟也轉型為出租土地、廠房。與企業(yè)經(jīng)營相比，場地和廠房出租穩(wěn)定無風險，對管理者參與市場競爭能力的要求不高。這種類型的集體經(jīng)濟是被工業(yè)化、城鎮(zhèn)化輻射帶動起來的，集體收入源自對土地增值收益的分享。蘇南地區(qū)和珠三角地區(qū)所代表的集體經(jīng)濟類型集中在東部沿海地區(qū)和中西部大中城市周邊。與之構成鮮明差異的是廣大中西部地區(qū)的一般農(nóng)業(yè)型村莊。中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊的集體經(jīng)濟實力普遍薄弱。對于這類集體經(jīng)營性資產(chǎn)很少的村莊來說，集體產(chǎn)權制度改革的重點是在承包地方面。東部地區(qū)為人口流入地區(qū)，在當前戶籍制度改革的背景下，推行集體產(chǎn)權制度改革的重要目的是，通過“股權量化”將集體資產(chǎn)配置到人，將新流入人口排斥在原經(jīng)濟組織之外。與之相反，廣大中西部地區(qū)是人口流出地區(qū)，未來將有大量農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)，落戶。中西部地區(qū)推行集體產(chǎn)權制度改革的目的是，配合城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略來推行土地確權，讓農(nóng)民帶著土地權利進城。

　　經(jīng)過第二輪土地承包以來的國家政策實踐，目前中西部地區(qū)的大部分農(nóng)村已經(jīng)建立“個體-共有”產(chǎn)權秩序，土地權利固化到農(nóng)戶個體，當下正在落實的土地確權登記辦證工作將鎖定既有格局。東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)濟運行主要集中在土地非農(nóng)建設開發(fā)上，基層治理圍繞著土地征收展開，基層治理矛盾體現(xiàn)為國家征地權與農(nóng)民自主開發(fā)的沖突。廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基層治理事務主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)公共品供給上。

　　取消農(nóng)業(yè)稅費后，國家加大實施“以工補農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略，國家財政逐年提高對農(nóng)村的投入力度。國家向農(nóng)村輸入資源的方式有兩種，第一種是直接補貼到個人，如糧食直補;第二種是采用項目方式投入。當前農(nóng)村公共品供給主要采用項目制供給，以土地整治項目為例，僅“十二五”期間國家規(guī)劃總投資近6000億元，屬于改善農(nóng)業(yè)基礎設施和提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重大戰(zhàn)略工程。我們在調查中發(fā)現(xiàn)，這類利國利民的項目資金在輸入農(nóng)村的過程中卻引發(fā)各種矛盾。土地產(chǎn)權是影響土地整治項目實施效率的關鍵因素。土地整治的內容包括地塊整理和溝渠路基礎設施建設等，土地整治項目要求整村整片推進，項目提供的公共品超越一家一戶的受益范圍，屬于公共利益。另一方面，地塊整理和溝渠路建設必然涉及占地，這些土地上已經(jīng)設立土地承包經(jīng)營權，項目實施過程會觸動私人利益。在土地整治過程中出現(xiàn)公共利益供給與土地私人產(chǎn)權的沖突，土地整治遭遇項目落地“最后一公里”難題。“最后一公里”難題普遍存在于其他類型的項目資金投放過程中，如“村村通”工程、村莊環(huán)境整治、“小農(nóng)水”建設等。農(nóng)村公共品供給“最后一公里”困境反映的根本矛盾是，國家針對農(nóng)村的公共資源投入與農(nóng)村土地產(chǎn)權秩序不匹配。

　　在地權鎖定的情況下，國家的項目資金投入容易變成基層社會矛盾的導火索。在廣大中西部地區(qū)農(nóng)村，土地整治和其他農(nóng)村公共品供給中經(jīng)常出現(xiàn)項目建設受阻形成的“斷頭路”“斷頭溝”現(xiàn)象，甚至還會發(fā)生農(nóng)民與施工隊沖突和農(nóng)民上訪事件。與之構成鮮明對比的是少數(shù)能夠調整土地的村莊。以山東省淄博市為例，當?shù)卣畠?yōu)先將各類公共基礎設施建設項目投放到可以調整土地的村莊，這類村莊可自行解決項目建設占地問題，如集體從機動地中補償一部分口糧地，或是減免機動地的土地費用，極大地提高了項目投資效率，避免公共品供給“最后一公里”難題。

　　以上分析表明，在不同村莊的集體產(chǎn)權秩序下，同樣的國家政策會產(chǎn)生不同的效果。

　　在具體機制上，東部地區(qū)的國家與農(nóng)民的關系圍繞著土地非農(nóng)建設開發(fā)展開。東部地區(qū)的集體經(jīng)濟受惠于工業(yè)化和城鎮(zhèn)建設帶來的土地增值，在公有產(chǎn)權秩序下，政府開發(fā)強度越大，農(nóng)民分享的利益越多，農(nóng)民對國家的認同越強，基層治理就越有序。在共有產(chǎn)權秩序下，由農(nóng)民私人利益集合形成的集體經(jīng)濟組織具有對外排斥性，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度越高，農(nóng)民集體行動能力越強，集體經(jīng)濟組織與國家權力的溝壑就越大。目前正在推行的“股權量化”和“政經(jīng)分離”改革可能會強化這類集體經(jīng)濟組織的封閉性。

　　廣大中西部地區(qū)的國家與農(nóng)民的關系表現(xiàn)為資源下鄉(xiāng)過程中的國家與農(nóng)民的互動。在土地可以調整的村莊中，集體經(jīng)濟按照公有規(guī)則運行，受公有產(chǎn)權規(guī)則支配的集體經(jīng)濟組織屬于“公”組織，這樣的集體經(jīng)濟組織既對內具有組織能力，也對外承接國家政策，接受基層黨組織領導，成為溝通國家與農(nóng)民的積極力量。對于那些土地固化到戶的村莊，集體土地所有權被虛置，集體經(jīng)濟組織按照共有產(chǎn)權規(guī)則運行，這類集體經(jīng)濟組織屬于農(nóng)民個體性權利聯(lián)合起來的“私”組織，它容易與國家公共治理目標發(fā)生沖突。本輪集體產(chǎn)權制度改革，將改變集體產(chǎn)權運行規(guī)則，也將改變集體經(jīng)濟組織的角色。這將會對村莊內部秩序和國家治理造成重大影響。

　　結合前文的分析，依照集體產(chǎn)權規(guī)則和集體經(jīng)濟運作基礎兩個維度，表3呈現(xiàn)了不同集體產(chǎn)權秩序的政治效應呈現(xiàn)。

六、結語

　　長期以來，學界對農(nóng)村集體產(chǎn)權問題的研究集中在經(jīng)濟層面，本文從政治和治理角度分析集體經(jīng)濟的運行與功能。農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的組成部分，中央一直要求各地政府探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟之路，目標是讓農(nóng)民以集體經(jīng)濟形式聯(lián)合起來，以獲得更強的市場參與能力和市場競爭能力。本輪集體產(chǎn)權制度改革也包含了這方面的初衷。

　　20世紀八九十年代，我國農(nóng)村集體企業(yè)的實踐表明，在市場經(jīng)濟越來越開放的情況下，集體經(jīng)濟組織在實體經(jīng)營和參與市場競爭方面，相對于私營企業(yè)等其他經(jīng)濟組織形式，并不具備優(yōu)勢。90年代以后，我國宏觀經(jīng)濟環(huán)境從賣方市場調整為買方市場，之前“占據(jù)半壁江山”的集體企業(yè)迅速陷入困境，并最終被私營企業(yè)替代。自此之后，絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟退出實體經(jīng)營活動，只有極少數(shù)類似華西村、南街村的集體經(jīng)濟還具有市場競爭力，大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟轉到市場風險極小的土地開發(fā)和土地管理方面。土地開發(fā)深受區(qū)位因素影響，因而造成我國不同地區(qū)的集體經(jīng)濟狀況存在巨大差異。東部沿海地區(qū)和中西部大中城市郊區(qū)地帶，土地因城市輻射而升值，這些地區(qū)的集體經(jīng)濟存在發(fā)展空間。廣大中西部地區(qū)，土地保持農(nóng)業(yè)用途，集體經(jīng)濟總體薄弱。

　　不同地區(qū)和不同村莊，除了集體掌控的資源性資產(chǎn)數(shù)量存在差異之外，更關鍵的是集體產(chǎn)權規(guī)則的差異。在一些地區(qū)，部分集體資源資產(chǎn)控制在集體手中，表面上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟維持著團體產(chǎn)權形態(tài)，但是其背后的產(chǎn)權規(guī)則可能存在差異，并因此形成性質完全不同的產(chǎn)權秩序。當資源性資產(chǎn)掌控在集體手中，且按照公有規(guī)則管理和分配時，就形成了公有產(chǎn)權秩序。反之，如果資源控制在集體手中，但同時又量化到個體農(nóng)戶，集體就變成個體私有產(chǎn)權的疊加，集體就從實體走向虛化，形成共有產(chǎn)權秩序。過去對集體經(jīng)濟問題的研究，集中在資源量的多少上，忽視了集體經(jīng)濟背后的支配性規(guī)則。區(qū)分“公有”還是“共有”是理解集體產(chǎn)權實踐的關鍵。

　　集體經(jīng)濟組織連接著農(nóng)民與農(nóng)民，以及國家與農(nóng)民。集體資源的多少是影響基層治理的關鍵，譬如，集體經(jīng)濟“空殼村”由于沒有公共利益可供爭奪，村莊政治活動一般不發(fā)達，村莊治理也缺乏物質基礎。基于豐富集體資源所產(chǎn)生的公共利益是激發(fā)村莊政治的基石，公共利益密集的村莊，具備政治能量。另一方面，還必須注意的是，通過集體經(jīng)濟和公共利益激發(fā)出來的村莊政治，能否轉化為基層治理能力，還取決于集體產(chǎn)權規(guī)則。當集體產(chǎn)權按照公有規(guī)則運行，集體資源沒有量化到個體時，集體經(jīng)濟運行尊重公共政治原則，少數(shù)農(nóng)民服從多數(shù)農(nóng)民，村民自治被激活。當集體產(chǎn)權按照共有規(guī)則運行時，集體資源本質是個體利益的集合，集體是虛體，缺乏利益調整空間，基層治理面對的是眾多分散的、財產(chǎn)權受保護的原子化個體，村莊公共治理很難達成。當下正在推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，主體思路是通過“股權量化”和“政經(jīng)分離”，將集體產(chǎn)權從“公有”變成“共有”。集體產(chǎn)權規(guī)則之轉變，將重構集體經(jīng)濟運行邏輯，并改變農(nóng)村基層治理的集體經(jīng)濟基礎。這將對我國農(nóng)村基層治理秩序產(chǎn)生深刻影響。

　　回到集體產(chǎn)權制度改革工作本身，當前推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革方案，最早形成于東部沿海局部地區(qū)。通常是集體經(jīng)濟越發(fā)達，圍繞集體經(jīng)濟管理和利益分配所產(chǎn)生的矛盾也越多。例如，引發(fā)社會廣泛關注的“外嫁女”矛盾，主要集中爆發(fā)在珠三角地區(qū)和占全國農(nóng)村少數(shù)的城郊農(nóng)村中。站在全國來看，這些矛盾具有地區(qū)性和局部性，但是這些矛盾所引發(fā)的社會關注極高。最終這些局部矛盾推動全國性的政策演變，成為集體產(chǎn)權制度改革的重點。放眼全國來看，在集體經(jīng)濟普遍“空殼”甚至負債的情況下，廣大中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)幾乎不存在以“外嫁女”為代表的集體利益分配矛盾。目前，隨著集體資產(chǎn)管理制度越來越完善，針對少量的集體資金和集體資源，中西部地區(qū)普遍推行“村賬鎮(zhèn)管”制度和集體資產(chǎn)處置公開招投標程序，隨著村級財務制度建設完善，村干部貪占集體利益的空間基本喪失，集體經(jīng)濟內部治理問題也不存在。也就是說，東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)面臨的矛盾，在其他地區(qū)未必會出現(xiàn)。同理，解決局部地區(qū)問題的集體產(chǎn)權制度改革方案，推廣到全國也未必有效。

　　將局部經(jīng)驗總結提升為全國政策是重要的國家治理機制。這類做法有利于及時回應矛盾，提高政策成效。另一方面，當前國家治理必須注意我國農(nóng)村客觀存在的巨大地區(qū)差異，尤其是東部地區(qū)與中西部地區(qū)所處工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段上的差異。在集體經(jīng)濟方面，不僅存在東部地區(qū)與中西部地區(qū)集體經(jīng)濟實力上的顯著差異，而且東部地區(qū)和中西部地區(qū)本身也不是鐵板一塊。我國農(nóng)村集體產(chǎn)權實踐呈現(xiàn)多種類型，不同產(chǎn)權實踐模式具有不同的政治效應。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是落實全面深化改革精神的重要工作，各地在實踐中應遵循改革前置條件和本地實際情況，避免“一刀切”做法造成的負面效應。

　　桂　華：武漢大學社會學系、中國鄉(xiāng)村治理研究中心

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