導語：內需不足的問題，一直在倒逼鄉村振興。8.7億戶籍的村民實現共同富裕，購買力是天文數字，的確可以成為中國經濟增長新的引擎，這是中國經濟不懼特朗普之處。但前提是必須保障糧食安全，必須保障農村生態環境不斷改善和農業生產力的不斷進步。

　　《土地管理法》、《城市房地產管理法》修正案草案 | 圖片來源：新華社

　　12月23日提交的《土地管理法》、《城市房地產管理法》修正案草案，允許農村集體經營性建設用地直接入市交易，不用再通過政府征地。這確實是重大的改革。但是這一重大的改革究竟會帶來怎樣的社會后果，卻是需要深思的問題。媒體及部分經濟學家僅僅看到并宣傳其“財產權”的積極一面，而無視其可能產生的嚴重后果。

　　知識貼

　　現行的《中華人民共和國土地管理法》于2004年修訂。其中并沒有“集體經營性建設用地”的提法。

　　第四十三條規定，農民集體所有的土地中，用于村民住宅建設、興辦鄉鎮企業、或用于鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設的土地，需要“依法批準”。

　　同時，第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是,符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。

　　國務院發展研究中心、農村經濟研究部部長葉興慶認為：

　　根據現行《土地管理法》，農村集體建設用地包括三種類型：

　　一是村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地;

　　二是鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地;

　　三是農村集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，也就是農村集體經營性建設用地。

　　截至2013年底，全國農村集體建設用地面積為3.1億畝，其中經營性建設用地面積為4200萬畝，占農村集體建設用地的13.5%。這4200萬畝農村集體經營性建設用地的產權體系如何重構，是社會各方面廣泛關注的熱門話題。[1]

　　眾所周知，自從1998年以來，土地財政是地方政府的一大特征，它推高了房價，推動了地方GDP的增長，以致掏空了居民收入、綁架了銀行，還導致以貨幣計算的城鄉收入差距進一步擴大。這一態勢其實一直在持續，各地擊鼓傳花、樂此不疲，但全面危機的倒計時似乎越來越緊張。

　　更為嚴重的是，現在的國際形勢發生了重大變化。自從美國特朗普上任一年多以來，中國經濟的全球化逐漸面臨嚴峻的貿易壁壘，很多出口導向的中小企業直接破產倒閉，拖累了中國經濟。為了解決這一來自貿易、工業和城市的危機，同時實現“房住不炒”，政府不得不采取了政策向內的政策，以圖通過開發國內市場來替代國際市場，繼續拖動中國經濟增長。這是目前鄉村振興和修改《土地管理法》的大背景。

　　土地財政 | 圖片來源：優府網

　　十九大的鄉村振興戰略、生態發展戰略直接瞄準了鄉村長久的凋敝、混亂、污染，瞄準了過去錯誤的制度、政策，這沒有錯，早就該如此。但是修改土地管理法的目的，主要是為了解決城市房價問題和內需不足的問題，說白了就是向農村轉嫁城市危機、工業危機，要農村拯救城市、農民拯救工業，這就可能為農村、農民帶來災難性的后果。

　　一、農村建設用地的性質與城市建設用地完全不同

　　不管如何定義，農村建設用地都是鑲嵌在農村資源和生態環境之中，它必須與周邊的生態環境自然銜接、無縫銜接。因此，農村建設用地，包括經營性建設用地天然就具有獨特的資源特征、生態特征、環境特征，與城市建設用地根本就不可能是“同地”狀態，怎么可能“同地同權”呢?

　　在此基礎上的各種經營性基礎設施，如廠房、道路、倉庫、房舍等，都必須與村莊特殊的自然環境、自然生態不對立、不沖突，不能背離生態發展的整體性原則。比如廠房的建設，不能破壞村莊的自然景觀;污水的排放不能污染鄉村的水源;地下水的抽取不能對農業、林業產生致命影響;廢氣的排放不能扼殺鄉村的生物多樣性，如此等等。

　　而且各個村莊的述求還非常不同。在這種特殊的自然整體性面前，如果政府真的要“一刀切”、強制性搞“同地同權”，并且還奢望建立“城鄉統一的建設用地市場”，除了是對農村土地資源、農村生態環境的無知和無視以外，在具體的執行過程中必然會加重鄉村生態環境的危機。

　　農村土地不能入市 | 圖片來源：聚土網

　　從生態發展戰略角度，村莊土地資源的整體規劃、整體保護、整體恢復才是第一位的工作，而不是“同地同權”，更不是賦予其“更多的財產權”。各個村莊良好的生態環境是中國實現生態發展戰略的關鍵，是一種對全國人民普惠性極強的發展方向，完全可以對任何政策、任何改革“一票否決”。

　　二、不能濫用“財產權”的概念，夸大其意義

　　改革開放四十年，中國農村的凋敝是一個公認的事實，城鄉二元社會也是公認的事實。但是土地集體所有的非交易特征，某種程度上也在悄悄地拒絕、阻擋城市工商資本、劣質產業對鄉村的全面侵略和破壞，這也是中國一個了不起的事實。由此，一些貧困的村民才不至于大量流落城市街頭。

　　他們在村里一般有一個破舊的住房，有幾畝散亂的薄田，基本的溫飽一般沒有問題，基本的熱量需求能夠得到保障。貧困主要表現為貨幣收入的稀少，以致水電氣網等現代性的商品無法獲得;也可能表現為貧困人口營養攝入的欠缺，孩子上學也間接受到影響。不過隨著農村低保等制度的逐漸完善，農村貧困居民的生活也在逐漸改善。

　　筆者最近在廣東云浮農村走訪、調查，也觀察到了這一特征。村莊里一般也沒有豪強、村霸膽敢公然霸占貧困村民的房舍、承包地，所以即使是貧困村民，也能夠在凋敝的村莊過一種安寧的貧困生活。這種狀態確實保障了貧困村民最基本的生活權益，防止了貧困的繼續惡化。這對于身處二元社會中的農民，是不幸中的萬幸，是農村社會主義制度在中國現代化、工業化、城市化進程中展現出來的一種制度遺產和優勢。

　　為什么要“改”呢?習總書記最近在紀念改革開放四十年的講話中特別指出：“該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改”。前一句話容易傳播、容易引發亢奮，但后一句話更冷靜、更具理性、更有大智慧。因為“不該改的”往往就是國家的基石、農村的基石，這是不能動、不能改的。

　　“財產權”不一定是好東西，也不具備道德的制高點。這一定需要全社會理性的認識。在建國以前，一些貧困的村民被迫“賣妻鬻子”以對付地租、高利貸，事實上就是不得不將老婆、孩子“財產權”化，這非常符合經濟學家的憧憬，但導致農民家庭的徹底破產，貧困跌破最基本的社會底線。這是一種舊社會，更是一種惡社會。這就說明有些東西一定是不能交易的，是不能賦予“財產權”的，這是文明社會穩定、和諧、持續的底線。

　　因此，“財產權”這一資本化、市場化的概念不能亂用，必須關在籠子之中。農村的宅基地、建設用地同樣如此。農民的宅基地一般是農民的基本住房保障，尤其是真正務農農民的住房保障，不能讓其具備“財產權”恰恰就是為了牢固地保障他們的住房權利，以防范外部資本的覬覦、侵犯、掠奪。這與國家法律禁止“賣妻鬻子”是一個道理，都是在維系一個社會和諧的底線。

　　農村現狀 | 圖片來源：環球攝影

　　目前，農村的建設用地，包括經營性建設用地，如廠房、道路、倉庫等，也是務農農民、在村村民重要的“就業保障”，意義如同宅基地，同樣不能賦予其“財產權”，讓資本肆意投機、掠奪。過去的《土地管理法》一直堅守了這一社會主義元素，為大多數地區的農民留下了生活的希望，也為鄉村振興留下了發展的希望。

　　當然，還需要區分“城中村”、“城郊村”和純農村。在純農村，農村建設用地的“非財產權”特征需要強化而非削弱，但“城中村”的建設用地，事實上已經與城市建設用地沒有區別，可以考慮“財產權”方向的改革。

　　三、農村經營性建設用地，在性質上為農村“三產融合”奠定了制度基礎

　　農民貧困的一個重要原因是只能獲取生產領域的利益，而往往得不到加工、流通領域的利益。鄉村振興戰略里提到的“三產融合”為農民走向富裕指明了正確的方向。但是農產品產業鏈上的加工業、流通業、服務業、旅游業等都需要經營性建設用地。

　　而經營性建設用地是一塊非常有限的蛋糕，容許其直接入市，就很容易改變其服務農村、服務農民的性質和方向。大量的工商資本爭奪經營性建設用地以謀取資本的利益，在性質上就不會服務于“三產融合”以增加農民收入，而且還會抬高經營性建設用地的價格。如此下去，必然會產生兩個惡果：

　　一是各地的經營性建設用地會更加混亂、無序，一個農村建設用地的投機市場會迅速形成。為了獲取更多的資本投機利益，鄉村的很多土地，包括宅基地和公益性建設用地、甚至耕地，都會巧立名目、先斬后奏競相演變成為經營性建設用地。村莊的土地規劃、土地管理必然就會混亂甚至崩潰，這在暴利明顯的村莊尤其會如此。

　　二是地價的飆升將徹底摧毀農民控制的加工業、流通業、旅游業，一些合作社、農業企業和集體經濟組織，由于土地成本的上漲而無法經營下去，最后，“三產融合”會成為泡影。務農農民最終被釘死在生產領域，基本無法向二、三產業拓展，貧困很可能會產生固化、蔓延。

　　四、農民的福利權、保障權要高于“財產權”

　　中國目前的“二元社會”主要還不是“財產權”的城鄉區別，而是“保障權”、“福利權”巨大的城鄉區別。比較一下城市和鄉村的學校、醫院就什么都明白了。因此，以“財產權”滅掉農民的“保障權”、“福利權”十分不可取，完全沒有抓住改革的“主要矛盾”。經營性建設用地不僅是鄉村生態環境重要的組成部分，也是務農農民重要的“就業保障”。綜合來看，它是農村、農民的一種不可分割的保障權、福利權，其產權特征猶如鄉村里的學校、醫院。

　　在不斷分化的村民中，務農農民是政府最應該聚焦、保護和支持的對象。只要是務農農民，經營性建設用地就應該以一種不可交易、不可抵押的方式成為其“保障權”、“福利權”，他們藉此可以規劃、改善村莊的生態環境，發展加工業、服務業、旅游業，實現“三產融合”，從而縮小城鄉的經濟差別。

　　部分村民若要進入城市、改變原有的村民身份，可以帶走其動產、不動產(住房的建筑部分，或非宅基部分)，但是村莊內的保障性、福利性的資源和資產是整體性、固定性的，不能帶走、也不應帶走。這種制度安排不僅有利于穩定村莊的農業經濟，而且有利于鄉村的生態治理;不僅有利于在村務農的村民，其實也有利于外出務工的村民。

　　進城務工、經商的村民，自然已經獲得了他自己認為的更好的選擇，政府為什么還要“錦上添花”、賦予其宅基地、經營性建設用地的“財產權”、“股權”呢?如果他們市民化失敗，完全可以回到村莊，重新融入村莊，分享村莊的保障性權益、福利性權益。

　　只要村莊的整體性生產力得到保護、得到發展，一切問題都會迎刃而解。這才應該是改革的方向。城市的問題需要城市自己去解決，不能甩鍋。一些觀點認為，集體建設用地入市，可以增加土地供給、有效抑制房價，實現“房住不炒”。這是邏輯、理性的混亂和錯誤，好比是A欠債，卻要B來賠，這不是解決問題的方法。

　　房地產問題的根本原因，是產業政策的錯誤、財稅制度的錯誤，已經積重難返。目前，城市房地產已經嚴重過剩、嚴重泡沫化，賣不出去的空置房加上賣出去卻不住的空置房(炒房)，已經超過6500萬套，以致有學者認為五年不建房都可以保障商品房供給，這才是改革應該突破的堡壘、應該啃的硬骨頭。

　　至于內需不足的問題，的確一直在倒逼鄉村振興。8.7億戶籍的村民實現共同富裕，購買力是天文數字，的確可以成為中國經濟增長新的引擎，這是中國經濟不懼特朗普之處。但前提是必須保障糧食安全，必須保障農村生態環境不斷改善和農業生產力的不斷進步。

　　注釋：[1] 葉興慶: 《農村集體產權權利分割問題研究》，中國金融出版社 , 2016年，第47頁。

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