食物主權按
本文作者從一起大規模農民聚集于縣政府門前請愿的集體事件開始，剖析了當地土地糾紛的緣起、發酵和爆發的整個過程，貫穿了從上世紀80年代初家庭聯產承包責任制到近些年土地確權三十多年的鄉村變遷，展現了變遷過程中耕地、草地承包帶來的問題和后果，進而對引發這一系列土地糾紛與隱患的土地政策進行反思，尤其是對激化這一系列矛盾的“土地確權”政策，展開了旗幟鮮明的反駁，并且一針見血地指出，這一政策實際上開啟了土地私有化的潘多拉魔盒，將會造成更為嚴重的社會隱患。
那么拒絕“土地確權”之后的農村，又該采取何種方式組織農業生產呢?這里，作者再次回應15年年末一眾學者關于“民營集體經濟”的討論(見文末延伸閱讀一)，認為“民營集體經濟”是當前最為適用的農業經營模式。
作者系內蒙古卓資縣農牧業局干部。本文根據作者在中信集體經濟座談上的發言整理。中信座談其他文章請查閱文末延伸閱讀二。
正文
2017年2月7日，來自內蒙古自治區烏蘭察布市商都縣的一批農民聚集在縣政府門前，就土地問題集體到縣政府請愿，這是土地矛盾爆發的集中體現。以往的土地糾紛問題至多是幾個農民一起上訪而已，而像商都縣這樣全縣規模的聚集，實為罕見。為什么這一次，會有這么大規模的農民集體事件爆發呢?要理解這些請愿農民的心思，恐怕還要從烏蘭察布市近三十年來的發展變遷談起。
一、農村改革30年：
生產衰退、人口銳減
烏蘭察布市是內蒙古的一個貧困地區。我長期在該市卓資縣(與商都縣情況相仿)農村工作生活，見證了烏蘭察布市農村近五十年來的發展變遷。現以我工作的卓資縣為例，介紹該縣的農業農村現狀，讀者可由此及彼，得知農民請愿事件的緣起背景。
卓資縣西與呼和浩特市接壤，交通四通八達，經濟總量在全市處于中等偏上。1980年，國民統計數據顯示卓資縣耕地面積120萬畝，到了2010年耕地面積為60萬畝，其中水地面積10萬畝。耕地面積減少一半的主要原因是實行了退耕還林還牧。由于約有12萬畝的土地被撂荒，所以卓資縣實際耕種面積為48萬畝。過去這里種植的作物主要有小麥、莜麥、馬鈴薯和胡麻，現在以馬鈴薯、蔬菜和胡麻為主，其中馬鈴薯播種面積為28萬畝。耕地經營者的現狀是：農戶自家種承包地的占15%，轉包到本村農戶經營的占35%，轉包給外地土地承包者占50%。外地大戶承包土地主要用來種植馬鈴薯和蔬菜、向日葵以及發展養殖業，但60%以上的外地大承包戶都處于虧損狀態，盈利的大戶不多。在卓資縣先后投資搞農業開發經營的公司有200多家，這些公司投資建起的50多家奶站現已全部倒塌，每家公司損失都在百萬以上。規模大一點的養殖場則是先后倒閉100多家，生存下來并能夠盈利的不過三五家。當然也有20多家公司經營蔬菜種植，但最后堅持下來能夠盈利的也不過兩三家。北京來的一個姓宗的老板，在卓資縣投資5000萬建草莓基地，從各級財政獲取的補貼過億，又貸款幾千萬，兩屆全市草莓文化節都在這個草莓基地上舉辦的，但最后公司還是倒閉了，現在連拖欠農民的土地承包費都交不出來。
據全國人口普查數據顯示，1980年全縣人口23.21萬，其中農業人口21.04萬，占總人口的90.6%，。2015年全縣常住人口10萬，其中5萬在縣城居住，2萬集中在在另外4個鄉鎮，而鄉村常住人口只有3萬人。假如不考慮人口自然增長因素，就以1980年農業人口數據做比較，2015年，全縣農村共流失了86%的人口，他們都離開農村到城鎮居住了。另外，全縣原有536所學校，而現在的學校和教學點只有17所。
所以概括起來講，我縣農村的狀況與1980年相比，耕地減少了60%，農村人口流失了86%，現有承包地也流轉了85%。規模承包土地經營者有60%都處于虧損狀態：這顯示出了全縣農業生產的倒退趨勢。現在中央出臺的一些惠農政策，都讓老百姓感到好笑。比如有一個惠農政策是要提高鄉村老師的待遇，但下達惠農政策的上級部門卻還不了解在我們市農村學校，老師遠遠比學生多。我縣一個鄉村教學點，有老師三十多名，學生卻只有五六名。這種情況下通過提高教師待遇來惠農支農，真是有點緣木求魚了。
二、土地承包存在的問題
(一) 35%的農戶在二輪土地承包時喪失了承包權。
卓資縣1980年將84%的土地承包到戶，烏蘭察布市在81-82年于全市范圍內全面落實了包產到戶的政策。土地包產到戶后，最大的變化是農民有了生產經營自主權，但實際上糧食卻并沒有增產多少，所以分田后農民的好日子也就只有三五年的光景。從1986年到2001年，農業稅增長了2.1倍，政府集體各項提留費增長了22.4倍，生產成本提高了不說，一旦遇上災害年份，種地還要倒賠錢。所以，農民種地實在養活不了自己，有的農戶就把耕地撂荒跑到城里打工去了。另外，農業稅費的定額是以原生產隊確定的，總額固定不變，每年鄉財政所工作人員在村干部的配合下，按原生產隊的稅費總額來重新核定農戶的稅費，給農民下達稅費清單，那些撂荒走的農戶戶頭上的稅費就得轉移到現有種地的農民的戶頭上。為了確保稅費有人交，鄉村干部就不得不把撂荒地指派給其他農戶種植;而無人承包的撂荒地的稅費，也要均攤在現有農戶的頭上，這對留村種地的農民來說無疑是雪上加霜。1998到1999年，全市實行了土地二輪承包。二輪土地承包過程中，采取辦法實際就是現在土地由誰耕種，就承包給誰。這就造成了35%的農民(外出打工)永久喪失了承包地。這是我市這個貧困地區出現的特殊現象，巴盟等地就沒有這種情況。
(二) 二輪土地承包工作不徹底，較為草率，全縣約一半鄉鎮沒有及時發放二輪土地承包證，形成了土地糾紛隱患。
2006年國家取消農業稅，2008年又實行對農民種地進行糧食直補的政策。有些在城里立不住腳的農民返鄉要求種地，但經過土地二輪承包之后，這些曾經在城里打工的農民已經沒有承包地了。還有些農民外出打工時并沒有拖欠稅費，只是委托其他農戶代為耕種，但二輪土地承包時他們沒有回來，結果就在不知情的情況下失去了承包地，這些農民就上訪告狀，最后導致農民聚眾上訪的社會難題。
2004年，國務院辦公廳下發國辦法明電(2004)21號文件《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》，該文件規定不允許鄉政府和行政村以農民棄耕不交農業稅為理由，收回農戶所承包的土地。雖說土地糾紛可以到法院解決，可是這類官司太多，法院審理不過來，最后只能改由縣農業局仲裁，法院也不再受理農地糾紛案件。根據21號文件的指示，各級政府都以二輪土地承包書為根據，承包書上寫了誰的名字，就把土地判給誰。但這樣做也是麻煩不斷，例如，在一些二輪土地承包工作做得草率的地方，二輪土地承包證還沒有及時下發，有些戶主不知情的情況下被代種的農民更改了二輪土地承包戶主姓名。
(三) 商都縣農民聚眾請愿， 是當地土地矛盾的集中爆發
文章開頭已經提到，2017年2月7日，我市商都縣農民就土地問題聚眾到縣政府請愿鬧事，這是當地土地矛盾的集中爆發的體現。
以前農民就土地糾紛問題上訪，至多是幾個村的農民聚眾而已，向商都縣這樣全縣規模的聚集，是另有原因。這個原因就是農業部推行土地確權，這讓農民警覺起來：看來土地就要私有化了，再不爭取，自己失去的土地就再也要不回來了。這樣包括二輪土地承包時有遺留問題的農戶，以及二輪土地承包后喪失了土地的農戶一起集合起來向政府請愿。本來農村土地所有權歸集體，這是憲法規定的，農民只有承包權，而且有明確的30年承包期限。所以理論上講，再過11年，等二輪土地承包到期，農村所有農戶，包括二輪土地承包時失去承包地的農戶，都能夠重新承包集體的土地，但是土地確權政策一來，堵住了他們再次承包土地的路徑，所以農民聚集起來請愿，抵制土地確權。對于這類問題，地方政府也實在沒有好辦法，只能期待中央針對農村出臺新的頂層設計方案。
商都農民的這次請愿事件十分轟動。按道理來說，政府這幾年為農民辦了不少好事。商都縣政府實施“十個全覆蓋”工程，為多數村里的農民蓋了新房，新修了水泥路，村里建了廣場，設置體育器材，政府對農民的優惠可以說是有目共睹，為什么農民還對政府有這么大的不滿呢?這是因為享受到優惠政策的僅僅是在村的農民，而在二輪土地承包時失去土地的農民因為在外地打工，是享受不到這些惠農政策的。所以政府惠農政策越多，他們心理越不平衡。再說一句，多數要地農民要回土地并不是自己來種，而是把承包地當作一份自家的財產來“保存”。
(四)那些因移民而消失的自然村，遺留的山地、棄耕地該何去何從?
現在卓資縣有20%的自然村已經消失了，五年內還有15%的自然村要消失，自然村消失了，但山地和土地資源還在，這些資源該如何對待，政府應該出臺相應的政策，很多問題都有待解決，也有很多漏洞需要填補。我舉一個具體例子來說明。
內蒙古輝騰錫勒是4A級景區，其中景區一部分就在卓資縣的管轄范圍內。1984年，一家臺商在灰騰梁上占了一個鄉鎮2萬畝草地，我當時就在那里工作。怎樣占用的呢?一個大隊支書的弟弟在北大念書時，有一個臺灣來的同學，支書弟弟就慫恿臺灣來的同學在灰騰梁上建旅游點。這個臺灣同學就同意了，委托大隊支書操作，聘請他為旅游公司籌辦處經理。這個村支書也沒有開過村民大會，直接就把村里的2萬畝荒地圈給旅游公司。占地合同是縣鄉政府和行政村簽的字，時間為50年，費用僅為0.5元/年/畝，前五年費用全免，也就是說一畝草地以22元的價格轉讓了50年的使用權，這個轉讓的費用也沒有發到村民手中。
卓資縣幾個大草原旅游點都存在類似的占地問題。我縣剛召開了招商會，據新聞報道，浙江商人已經準備投資旅游業，利用的就是那些消失的自然村里的“無主”山地資源。政府是不是可以做主把這些“無主”山坡退耕地轉讓出去呢?這些消失的自然村村民都搬移到其他地方，很難再聚在一起開會決定了。二輪土地承包結束后，是否還要把這些遺留的荒山、退耕還林土地的所有權再量化到原有村民手中，對已經變成森林的荒地退耕地，是不是還要再細化確權到村民手中?這些都是土地確權所面臨的問題。按我自己的理解，對那些“消失的”村子，政府已經對部分移民進行了安置，給予經濟補償。二輪土地承包到期后，廢棄村的荒山棄耕地資源，以及實施了退耕還林的土地自然歸屬于國家或地方大集體所有，再不要細化到原有村民戶下。村民移民后，原來農戶根本不打算在下輪土地承包時，再要荒山和退耕地承包權的。而現在實行承包地確權，性質就變了，因為土地確權后下發的土地承包證上要蓋縣政府的公章，與土改時發的土地證相似，農民就會認為土地祖祖輩輩都屬于自己的了，所以當然是寸土必爭。
我認為土地調整應該屬于村民自治范圍，政府對村民承包地確權，實在是一種無事生非的越權行為。
三、停止對農村土地進行確權
當前，農村土地流轉暢通有效，土地確權反而成為土地流轉的障礙。實踐中凡是土地規模化流轉比較成功的地方，都是村集體發揮了組織作用，由鄉村干部做了大量協調工作而促成的。比如，我市有一家馬鈴薯種植公司，要承包2萬畝耕地進行連片規模種植，由公司出面與農民協調承包土地，可以說困難重重很難完成，而通過當地政府和村干部做村民工作，很快就完成土地流轉。另外，當地農戶單獨流轉土地所收的轉包費最高不過50元，而集體規模流轉的土地，一畝地轉包費為300元，農戶也獲得了更多的流轉費。但是如果土地確權到戶，在土地轉包過程中必然會出現大小釘子戶，比拆遷都麻煩。因為有些進城的農民，根本不在乎土地流轉費的那點收入，有時甚至寧愿地里長草，也不愿意流轉土地，因為害怕在土地流轉過程中丟失了土地所有權。而大塊農田中如果有幾戶不肯流轉土地，轉包土地經營者就無法進行規模化種植。如果說解決拆遷釘子戶問題，還可以交由法院解決，而土地流轉中碰到釘子戶，法律解決途徑早已經被堵死了。所以說土地確權反而不利于土地流轉的實現。
更為甚者，土地確權還隱藏著將土地私有化的禍心，而土地私有化，必然會加劇農村社會矛盾。如果二輪土地承包到期后，即使中央不改變土地集體所有的性質，繼續順延土地承包三十年不變的做法，農民也肯定會聚集起來抗議，商都縣農民聚眾請愿那就是一個現成例子。在二輪土地承包時喪失承包權的農民想要再承包土地，新生農民也要土地，種地農民必然也會起來反對那些已經移居城里從事非農職業卻繼續占用村里的土地食利階層。即使從經濟發展規律來看，土地私有、小農經濟必然會引發土地兼并，而土地兼并過程中又必然會引發巨大的社會矛盾。
四、貧困地區應該采取
什么樣的農業經營模式？
我認為，土地二輪承包結束時，村集體應該收回土地，再由村民集體決定采取何種生產經營模式。這是尊重憲法和村民民主權利的必須舉措。土地是集體所有，這是憲法規定的。村集體的事就應該由村民民主自主決定，這是《中華人民共和國村民委員會自治法》規定的。村集體土地如何經營，應該由村民大會民主決定，無論是采取集體經營模式，還是集體轉包租賃的模式，還是合作經營、乃至包產到戶模式，都應該由村民自己做主做出選擇。
如今農業已經不是傳統牛犁耕種時代了，一個村幾千畝地采用機械化耕種，用不了多少勞力。而且農業生產要想有效益，農產品在市場上有競爭力，規模經營是必不可少的，家庭聯產承包責任制下單家獨戶的小農生產經營模式模式是歷史的倒退。
土地下分后，實際上村集體的權力被架空，政府與村民之間的紐帶也被切斷了，村里的好多事情都沒辦法解決。假如村集體能夠收回土地經營自主權，由村民集體決定采用何種經營模式，那么很多農村問題便可迎刃而解了。比如扶貧工作，村集體自己就可以承擔起來，政府扶持農村工作也有了抓手，專項扶貧資金、發展資金也就有了一個有效的入口，政府可以有效地監控使用。
我個人覺得，在三農問題研究上，山西代縣黨校的何平老師提出了一個重要的觀點為大家所忽視或誤解，他把我國農村集體經濟發展過程中出現的經營模式分為三種：一是民辦集體經營模式，代表實踐是上世紀五十年代的合作社;二是官辦集體經營模式，代表實踐是人民公社;而華西村、南街村集體經營模式，這是新型民辦集體經營模式。有人說，如果不是人民公社解體，我國會大量出現類似華西村這樣成功的集體經營典型。但我認為，這是不可能的事，在人民公社體制下，華西村只能是一個很富裕的村，絕不會發展成如今的這樣的巨無霸。我認為人民公社是中國共產黨的一項偉大創舉，徹底改變了農村的社會結構，也改變了傳統的生產經營模式和農民的觀念習俗，取得了巨大成就。但是人民公社從整體來說，辦的并不成功，連農民吃飽飯的問題也沒有完全解決。主要原因就是官辦集體經營模式，農民自己不能真正當家作主，村里的大事都要聽上級政府的安排，農民的積極性未能充分調動發揮，農民不滿意，人民公社自然辦不下了去了。在這個問題上我在網上與馬門列夫、老田等一些左派人士展開過論戰，但更多的是受到右派方面的攻擊。我認為今后農村發展模式就要堅持民辦集體這個模式，而不是恢復人民公社的模式。
延伸閱讀
一、回顧集體經濟性質論爭：
二、中信集體經濟座談：
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