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桂華:農村土地制度改革需堅持社會兜底的基本功能,不宜從物權思考

桂華 · 2017-05-20 · 來源:新鄉土
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土地財產化改革的后果是,農地從農業生產資料變成私人財產物,既損害農業經營效率,也無益于社會公平。農地制度改革要回到《憲法》起點。

  桂華 / 華中科技大學中國鄉村治理研究中心

  深圳是全國房價最高的幾個城市之一。前不久,網上關于深圳住房問題的一個報道,說深圳有1041萬套房,可容納2800萬人居住。報道顯示,深圳市的房子雖多,但是商品房僅為12.4%,而原村民集體經濟組織自建、合建房就有33.44萬棟,約650萬套間。改革開放之初,在這片土地上生活的深圳原居民不過30多萬人。

  與北京上海相比,深圳戶籍人口比例低,深圳市屬于“人的城鎮化”落后城市,原因就在于,深圳市土地城鎮化產生的增值收益并沒有變成公共福利。深圳市走到今天,有著其作為改革特區的特殊政策原因。深圳市的住房問題,對全國的土地制度改革產生警示。

  住房是當下中國最大的民生問題之一,保障“居有所居”是基本人權,也保持社會公平和提升城市活力的基礎。中國有960萬平方公里的國土,中國不缺土地,如果讓不合理的土地制度憋死中國發展的大好機遇,則太不應該。推進土地制度改革,應當保持清醒。在這個意義上,才能理解中央反復強調的土地制度改革底線。

  

  近年來,我國土地制度改革一直朝著土地財產化的方向推進。《物權法》頒布后,主張改革的人獲得新的“法律”武器,要求按照物權原則修改土地制度的聲音不絕于耳。這類改革主張,很多已經被現實回應。十七屆三中全會決議作出土地承包關系“長久不變”的決定,緊接著中央又推動農村土地承包經營權確權登記辦證工作。十八屆三中全會決議將“建設城鄉統一建設用地”列入全面深化改革任務,隨后國土資源部等承擔的“三塊地”改革試點工作在全國33個縣市區啟動。無論是農村土地承包經營權物權登記工作,還是“農村宅基地改革、集體經營性建設用地入手和縮小征地范圍”的試點工作,都釋放土地財產化的改革信號。

  要保護農民的財產權,但是在實踐中,讓土地順利進入財產制度體系,卻是一個需要深入研究的理論問題。最典型的財產權,是指權利主體對財產物擁有排他性和可轉讓的權利。當下中國的土地財產化改革的直接目標是,賦予農民對于土地明晰的排他權利及其處置土地的自由。承包地、宅基地和集體建設用地方面的改革,具有相似的追求。

  目前,國家已經啟動《土地管理法》和《土地承包法》修訂工作。對這兩部與土地相關法律的實施修訂,都繞不開《物權法》。比較有趣的是,2003年開始實施的《土地承包法》,已經較高程度地貫徹了物權原則,土地承包關系基本法定化,農戶手中的土地承包經營權具備用益物權性質。經過政策界和學者共同努力,在終于實現土地承包經營權物權化之后,我國很快又開啟農村土地“三權分置”改革。目前正在加快落實的“三權分置”改革,針對土地承包經營權物權化帶來的地權錯位配置問題,實屬為之前的改革“填坑”。一些曾經極力主張土地承包經營權物權化合理的學者,又開始論證“土地經營權”物權化的必要性。

  相對而言,《土地管理法》的公法色彩更濃。推動土地財產化的改革,必須要推動《土地管理法》的修訂,以適應《物權法》關于土地的私權保護理念。將《土地管理法》和《土地承包法》的修訂工作放在一起比較,可以看到,在缺乏一部關于土地的基本法的情況下,《物權法》似乎扮演“土地法”替代角色。盡管《物權法》在保障民事財產權方面具有較高地位,但土地制度并非單一民法物權法所能涵蓋。土地制度改革,在某些方面,為適應市場經濟發展,需要在保護私權上做出更完善規定。然而《物權法》卻非關于土地的基本法,因為保護土地財產權不能超越我國《憲法》所確立的基本制度原則。

  目前正處我國民法典創建之際,關于憲法與民法關系的認識分歧,恐怕會再次出現。這個問題相當重大,關涉我國整個法制體系建設。研究土地制度的憲法秩序,或多或少牽涉這一重大問題。筆者的看法是,中國土地的基本原則在《憲法》已經明確規定,按照物權理念推進的土地制度改革必須保持在憲法原則限度內。中國土地制度的起點是《憲法》規定的生產資料“社會主義公有制”,一切關于土地制度改革的觀點和主張,必須要經得起這個基本原則檢視才具有合法性。

  

  《憲法》是我國土地制度體系的起點,可從土地的基本屬性與土地制度的基本功能說起。關于土地,威廉·配第說過,“勞動是財富之父,土地是財富之母”。一方面,土地屬于生產要素,土地資源配置影響經濟社會生活;另一方面,土地與勞動結合產生財富,土地參與生產過程,更重要的是,土地占有狀態決定財富的社會分配。土地制度包括兩方面基本追求,一是提高土地資源配置效率,二是促進社會財富公平合理分配。

  針對以上,我國《憲法》作出明確規定。《憲法》前言指明,“中華人民共和國成立以后,我國社會逐步實現了由新民主主義到社會主義的過渡。生產資料私有制的社會主義改造已經完成,人剝削人的制度已經消滅,社會主義制度已經確立。”土地屬于最基本的生產資料,在中國共產黨領導的土地革命、新民主主義革命到社會主義革命和社會主義建設的各個時期,土地制度一直是被改造對象,土地一直被當做改造社會的工具。取消土地私有制,是我國過渡到社會主義的基本標志。《憲法》第6條規定,“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度,實行各盡所能、按勞分配的原則。”《憲法》第6條落實到土地上是,取消土地的私人所有制,從而消滅基于土地私人所有所產生的剝削行為。

  威廉·配第被視為古典經濟學鼻祖。他生活在歐洲資本主義對封建主義的革命時期。站在新興資產階級的立場上,這位古典經濟學鼻祖看到封建階層依靠土地不勞而獲的落后一面,最先認識到勞動創造財富的意義,發覺地租的分享剩余價值功能。這一觀點被馬克思發揚光大,馬克思系統創造勞動價值學說,揭示地租的本質是土地所有權的經濟實現。在此,不得不重復馬克思在《資本論》第三卷中的那一經典論述:“土地所有權并不創造那個轉化為超額利潤的價值部分,而只是使土地所有者……有可能把這個超額利潤從工廠主口袋里拿過來裝進自己的口袋。它不是使這個超額利潤創造出來的原因,而是使它轉化為地租形式的原因”。

  封建地權的落后一面,不僅是不勞而獲所帶來的社會不公平,而且在于土地壟斷占有所產生的身份特權。對于新興的資本主義來說,在土地封建式占有上所產生人身依附關系與人格化的土地權利,都阻礙社會生產。因此,要解放土地和勞動力。資產階級革命的意義在于,將活的勞動從封建依附關系中解放,讓其成為自由勞動力,讓土地去人格化,變成可以被市場交易的純粹生產要素。社會關系上的“從身份到契約”,土地上的從以“所有”為中心到以“利用”為中心的權利制度轉變,是同期發生的服務于資本主義生產需求的兩個運動。

  近現代歷史上的土地革命,大概包括兩場。第一場是資產力量對封建主義的替代,成果是土地的“物化”(去人格),這場革命所產生的現代物權制度,保護的是土地作為生產要素自由流動的權利。第二場是公有制對土地私有制的替代。盡管二者存在差異,但是在反對土地封建化上是同一立場。經歷過資產階級革命的國家,同樣不鼓勵土地食利階層,如設置財產稅制度取消土地就成為世代不勞而獲的財富攝取工具。完成社會主義革命的中國,則直接取消土地私人所有制來實現這一點。

  比較奇怪的是,時下中國彌漫著一種鼓勵土地食利行為的話語。前一段時間媒體報道,南京高新區的某個村莊面臨動遷,全村出現160對夫婦集體離婚。很顯然,這與按照戶籍實施賠償還建的拆遷安置方案有關。在制度縫隙中謀取利益最大化,是大多數人都可能做出的選擇。對這種以“離婚”方式獲得更多補償的行為進行道德批判,并無意義。作為研究者,則必須要意識到這種現象的不合理。一種流行的聲音的是,改革土地制度的目標是避免政府“與民爭利”。因為“民”是弱勢的“農民”,政府則在收儲出讓土地中賺取巨額差價。

  這種看法,既沒有對“民”做區分,也混淆政府的性質。無論如何,目前中國有機會參與土地征收和房屋拆遷的農民都是極少數的。能夠像深圳三十萬原居民那樣通過征收拆遷過上千萬、億萬富豪生活,是每個農民都期盼而不可得的。而政府的土地出讓收益是進入財政賬戶,最終化為公用。離開勞動,土地不能自動產生財富。站在整個社會的角度看,土地制度所欲實現的公平目標在于,勞動者不能因喪失土地生產資料而墮入貧困,同時生產者所創造的社會財富也不應被特定位置的少數土地占有者所過度攝取。

  目前,關于建設用地制度改革的爭議,最終都落腳到財富再分配上。包括前幾年一度流傳的土地征收補償標準提高十倍,目前正在探索的集體經營性建設用地入市,以及備受爭議的小產權房處置政策等。將政府土地征收行為定性為“與民爭利”,隱含對政府主導社會財富再分配制度的不認同。設想一下,取消土地城鄉二元制度和土地征收,實施集體土地參與城鎮建設用地市場和“農地農房”自由入市,注定為一少部分“民”帶來從天而降的財富。然而,財富永遠不可能從天而降,這少部分“民”所得,是其他勞動者付出的所失。在財產稅很不完善的情況下,讓土地變成累世財源,這是要退回到資產階級革命之前。中國已經完成社會主義革命,沒有理由讓土地制度重新封建化。

  

  上面討論的是建設用地。關于農地,《憲法》第8條規定,“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”農地制度主要解決生產資料配置問題。目前全世界廣泛存在的農業經營者與土地所有者分離狀態表明,土地所有權不是決定農業生產的關鍵。現代物權制度中的用益物權,很大程度上是針對土地封建所有與農業資本化經營的矛盾產生的。我國現行的以土地承包為核心的農地制度,發端于農村經營體制改革。實施土地承包的目標是,在不改變所有權的情況下將土地使用權向農業經營者配置,保護經營者的“利用”權利,以提高土地利用率。

  推進我國農地制度改革,必須明確的前提是,農地制度服務于經營制度。上世紀八十年代初期,我國打破集體統一經營管理模式,實施“分田到戶”。進行土地承包經營,并非回到合作化之前的小土地私有制,而是改善農業經營效率的一種手段。在最原初意義上,土地承包屬于經營制度調整。經過探索,我國最終確定以家庭承包經營基礎的農業雙層經營體制。一方面,賦予農民土地經營控制權和剩余索取權,以激勵承包戶生產投資積極性;另一方面,保留集體經濟組織在公共生產環節發揮統籌經營功能。以《憲法》形式確定下來的雙層經營體制,建立在承包戶與集體合理分割土地權能的基礎上。

  隨著時間的推移,農地制度改革發生邏輯變異。土地承包越來越擺脫其改善農業經營效率的初始目標,演變成分割集體公有土地的財產制度。我國農地制度設置長期遵循一個理論假設是,排他性的私有產權具有更高的投入激勵。受此影響,土地承包經營制度改革持續朝著強化土地承包經營權的方向推進。早期保護農民利用土地從事生產經營,后期則轉換到增加農民土地財產權的目標上。所謂土地財產權,即農民通過流轉處置土地獲得地租收益的權利。這意味著,越來越多實際從事農業生產經營活動的真正農民,需要向那些脫離農業生產卻控制土地權利的“農民”支付地租。

  農業是弱質產業。為扶持農業發展,國家每年直接和間接投入的農業補貼和農業基礎建設資金達數千億。有農村實地調查經驗的人都會看到,凡是國家投入資金完成基礎建設的土地租金水平,會高于建設之前或未獲得投入的地塊;同樣,目前農村土地流轉合同中,凡是約定國家直補款歸經營者時,流轉費也必然同比例增加。這就是說,國家投入最終以地租形式被原土地承包戶獲得。受地租規律支配,在農業經營者與土地生產資料之間,在國家財政扶持與弱質農業產業之間,橫亙著一批降低資源利用效率和降低國家投資效率的土地食利者。

  “農民”在農地上的財產權表現為控制土地的絕對權利。土地財產化改革的后果是,農地從農業生產資料變成私人財產物,既損害農業經營效率,也無益于社會公平。農地制度改革要回到《憲法》起點。從土地的生產資料屬性出發設置農地制度,操作上需遵循的基本原則是,農業經營者占有土地權利,離農者退出對土地使用權的控制。

  

  不能脫離中國城鎮化現實來討論土地制度問題。無論農地制度改革還是建設用地制度改革,動力都來自正在加速推進的城鎮化進程。另一方面,土地制度改革也是為了適應我國新型城鎮化需求。

  從改革動力方面看,建設用地制度上的矛盾,包括征地制度、“小產權房”問題、集體建設用地入市問題等,都與城鎮建設占地有關。這方的改革爭議在于,誰有資格為城鎮建設提供土地。《憲法》規定“城市土地屬于國家所有”,相關法律將其操作為,城市建設用地由國家供給。取消個體私人以及集體經濟組織供地,理由是城鎮建設所產生的級差地租是社會公共投資帶來的,國家將城鎮建設用地一級市場的公共投資轉化為公共收益,并實施公共分配。國家所有即全民所有,全民屬于“大公”,在公共利益分配上,“大公”的正當性高于集體“小公”和個體之“私”。

  農地制度調整也與城鎮化有關。實施土地承包初期,農業之外就業機會較少,農民主要依靠土地獲得收入。九十年代后期以來,我國農村人口流動加劇,目前農民工規模已經超過2.7億。城鄉人口流動,打破早期土地承包者與農業經營者同一局面,農業勞動力外出與農業經營體系更新,帶來農地資源重新配置動力。與此同步的是,土地承包經營權物權化程度越來越高。當下國家正在落實“確地確四至”的土地承包經營權確權工作。土地承包經營權物權化的后果是,鎖定早期形成的地權分散和地塊插花局面,將土地權利配置給原承包者。以“利用”為目標的土地承包制度,脫離城鎮化進程中的人地重構需求,演變為保護離農者“占有”地權的制度。針對此矛盾,國家啟動土地“三權分置”改革,試圖以更復雜的制度形式,彌補前期制度異化帶來的問題。

  然而,還必須意識到我國城鎮化的獨特方式。城鎮化的質量取決于我國經濟發展程度和產業形態。中國追求高質量的城鎮化,追求讓所有人享受高質量公共服務的包容性城鎮化,前提是提高勞動生產率,改變在全球產業分工中的位置。產業升級還需經過較長時期奮斗。在當前階段,受產業分工方面的結構性因素制約,農民進城務工收入很難提供其全家在城市體面生活的條件。通常被批評的農民工“兩棲”形態和我國“半城鎮化”模式,歸根結底,是中國作為發展中國家和中國所處發展階段,沒能力為所有人提供高品質現代城市生活造成的。

  土地制度要繼續服務于中國城鎮化的又好又快發展。可以從很多方面闡釋現有土地制度帶給中國的發展優勢。此處僅指出兩點。一是,現有建設用地制度實現土地自然增值收益公共化,避免讓一小部分處于特定位置的人,過度攝取社會財富。相對于整個廣闊國土和龐大的農民群體,城鎮建設永遠是星星點點狀,調整建設用地制度所實現的財產權保護,保護只是城郊村和城中村的“農民”。這個群體,既不是農民中的弱者,也不是新興市民中的弱者。培育一個通過單純土地占有就可以獲得巨大社會財富的食利群體,不是現代社會制度的目標。更現實地看,占社會不到5%的城中村和城郊村農民占有巨額財富,會提高城鎮建設成本,也減少其他偏遠地區農民對社會發展成果的分享。

  二是,農地和宅基地方面。中國正在追求近14億人口規模的城鎮化與現代化,這個過程必然漫長而充滿風險。農村土地制度的基本功能是,為農民進城提供退路,為中國這輛奔馳中的城鎮化快車提供保險。有了農村土地和農村住房,城鎮才是農民可自由選擇的奮斗目標,而不至于像其他第三世界國家的進城農民那樣墜入貧民窟。在這個意義上,農村土地制度改革需堅持社會兜底的基本功能。畢竟農地農房的市場價值有限,農民出賣農地農房所獲收益比其損失可能更大。

  

  中央反復強調,當前推進土地制度改革不能觸動公有制底線。中國土地制度的秩序,可用“地盡其利、地利共享”八個字概括。

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