譚同學/ 中山大學人類學系

　　[導讀]參與式扶貧理念對當下中國的扶貧工作頗具影響，其強調弱化國家、凸顯個體公民權在決策中的作用，并在族群復雜的社會中超越國家，而基于中國本土的扶貧實踐證明，此一理論亟待反思，過于夸大其功效于精準扶貧和民族團結皆不利。作者認為，以政府主導扶貧確須完善，需從管理式轉為服務式扶貧，在此前基礎上進一步精準化、提高績效。精準扶貧須立足文化自覺,促進扶貧與反腐敗和社會建設相結合,與社會治理并進。

　　引言

　　從治理角度看，扶貧也是社會治理的一部分，它旨在通過扶持貧困人口，克服社會分化帶來的馬太效應，實現善治。在我國，扶貧是一項艱巨的任務，討論如何提高扶貧資源使用績效時，政府力量也便成了繞不開的分析要素。有研究發現，政府扶貧資金使用目標偏離往往與“精英俘獲”有關。此外，政府扶貧資金管理中出現的“公地悲劇”“壘大戶”和監督缺位現象，也是近年扶貧研究中的焦點問題。由此，精準扶貧作為一項國家重大戰略，被推到了前沿。

　　與此相對照的另一種扶貧模式是參與式扶貧，也常稱“參與式發展”，于20世紀90年代被引入我國，并成了一種較有影響力的話語。其中，有研究者將之視作政府、社會團體和個人扶貧可選擇的機制之一。也不乏更激進者認為“政府失靈”屬不可避免之弊端，故應由非政府組織推動的參與式扶貧成為主導模式，或主張國家重點需要做的應是“完善與非政府組織相關的法律法規”，唯其如此，方能在扶貧中彌補“政府責任缺失和市場失靈造成的不足”。如楊團介紹，西方國家的普通公民發現，“政府可以做到的事情實在有限……不愿意把改善社會福利和自我福利的責任更多地交給政府”。

　　與以上觀點有所不同，有研究者結合扶貧實證材料，對扶貧對象“參與”的主動性，以及“參與”的扶貧效果表示質疑。因此，有必要對參與式扶貧“項目區深層次的文化原因進行探析”，又尤須注意國際機構支持的參與式發展項目“所具有的跨國際性、工作面廣泛、鏈條長、文化環境復雜、民族差異性大等固有特點”。此類論述入木三分，但似還可繼續深思：參與式扶貧自其在西方產生及引入我國開始，即是與治理問題相連的，有針對性地反思亦當將之聯系起來予以斟酌。1978年中國農村貧困人口近2.6億，1985年下降到不足1億，1998年再下降到4200萬，前者“主要是由家庭聯產承包責任制等一系列政策和實踐措施促成的”，后者也與政府的努力密切相關。

　　參與式扶貧在我國形成的話語影響遠勝于基于本土實踐的反思，以至于曾長期參與國際援助發展項目，同時也是參與式扶貧在我國的重要引介者之一的陸德泉也認為，對該模式的本土化和反思還似顯不夠。就此論題而言，似有必要將參與式扶貧及與之相連的理論基石“治理理論”做更進一步的綜合考察。言及此處，我們有必要對參與式扶貧的興起略作簡要回顧。它的基本理念與二戰后西方發達國家對欠發達國家有計劃地干預和發展援助有關。在分析原因時，認為與窮人在發展活動中被邊緣化有關。由此，不少從事發展研究的學者和國際援助機構提出要擴大貧困人口在發展決策中的參與，而首當其沖的即是在社會治理中進行“權力再分配”，為貧困人口“賦權”，讓他們更有主動權。在治理權力運行上，參與式發展理論則強調，扶貧項目要以貧困者的愿望為基礎，是“對自上而下的權力結構的挑戰”。在此理論脈絡下，貧困問題與治理問題幾乎被認為是一枚硬幣的兩面，以至于世界銀行于1989年言及非洲的貧困情況時，直接稱之為“治理危機”，強調要通過(國際)NGO推動參與式發展，克服危機。

　　簡而言之，參與式發展理論在扶貧問題上，最基本的預設即是國家不可靠。政府過強或民主化程度過低、貧困人口公民權利過弱，既是貧困人口致貧的原因，也是妨礙其脫貧的原因。該理論及其預設背后，又有一套治理理論為基礎。它強調社會治理的“非政治性”、“多中心化”，以及“弱化國家權力”“理性公民文化”的重要性。在國家觀上，它以自由主義國家理論為底色，如強調“最弱意義的國家”“自生自發秩序”。在公民觀上，它一方面強調個體居政治的首要地位，與強調公共責任優先的共和主義公民觀針鋒相對，另一方面又強調以一種跨越國界的“公共性”，“在族群復雜的社會和全球化政治背景下……超越當代國家主義政治的困境”。

　　眾所周知，我國正是一個日益融入全球化的多民族國家，且由于自然環境和歷史原因，貧困地區與民族地區多有重疊之處。那么，源于以上治理理論及其國家觀、公民觀的參與式理論在我國扶貧中的實踐，以及與政府主導的扶貧工作互動而形成的扶貧格局，既有為改進扶貧機制而加以考察之現實需要，也有檢視、反思以上理論的意義。在此，本文結合貴州S縣及所在山區的扶貧實踐材料[1]，對上述論題略作探討。S縣屬老、少、邊、窮地區，20世紀80年代以來政府主導的扶貧項目從未中斷。自90年代末起，不少國際發展援助機構和NGO支持的參與式扶貧項目也得以在該縣開展。S縣涵蓋了本文所要討論的兩類扶貧經驗。

　　從管理式到服務式扶貧

　　就政府主導扶貧模式而言，遇到的首要問題便是扶貧資源配置。從S縣的扶貧實踐看，扶貧資源再分配及監督機制確有亟待完善的地方。這從如下幾個方面的事例中可見一斑。首先，“跑扶貧”現象使得扶貧成本較高，粗放型再分配體制尤須轉型。在S縣調研過程中，筆者頻繁地聽到縣鄉兩級干部提及“跑扶貧”“跑項目”，意指前往省市兩級爭取扶貧項目。因扶貧再分配機制尚不太精細，基層是否積極爭取，所能獲得的扶貧項目支持往往相差很大。

　　但如此一來，爭取扶貧項目的成本便不可避免地增高。例如，水利局一位干部坦言，2010年該局為爭取省水利廳一個5萬元的扶貧項目，在市水利局初審項目材料時即花去4500元(15位專家每人300元評審費)，在省水利廳組織的評審環節又花去1萬元(20位專家每人500元評審費)。此外，若再加上縣鄉各1位干部4天的差旅費近2000元，“跑項目”的成本已超過項目總經費的三成。

　　其次，在扶貧資源配置與貧困群體客觀需要之間，亟待提高對接精準度。2008年，S縣梧鎮申請到省交通部門的扶貧資金，為其所轄的幾個村修建碎石公路。因當年申請到的資金有限，只完成約70%的工程量，最后3公里已修好的路基還不能通車。2009年，梧鎮提出再申請30萬扶貧資金，將該路徹底修通，卻得知當年“政策精神”是提倡產業扶貧，不再鼓勵搞基礎建設。修路一事被擱置，時隔兩年，最后3公里路基被雨水沖壞。與此同時S縣和梧鎮政府都不愿錯過獲得扶貧資源的機會，于是申請了一個種植葡萄的項目。梧鎮的貧困農民并無種植葡萄的意愿和技術，鎮農技站也無指導農民種植葡萄的能力，結果約70%的葡萄苗在種植過程中壞死，另約有30%的掛果因口感不好，也無經濟效益。

　　再次，部門利益使得扶貧資源分散化、低效化，制約著扶貧合力的形成。2012年，S縣扶貧辦有項目支持核桃種植，標準是每畝370元。同時，林業局有楠竹種植項目，每畝200元，發改局則有油茶種植項目，每畝200元。各部門分頭制定項目計劃，在部分區域出現了不同項目“爭地”的現象。更有甚者，2010年出現了不同部門共爭油茶種植項目的現象。林業局的項目每畝400元，發改局的500元，而扶貧辦的則高達650元。村民“推斷”，林業局貪污或挪用了1/3以上的扶貧資金。對于此類說法，林業局表示很“冤枉”，因為三個項目申請的補貼標準本來就不同。發改局和扶貧辦不是業務部門，但經其牽頭申請到的項目并不愿全盤交給林業局去管理。讓林業局“委屈”的還在于，油茶種植需要專業技術，如幼苗消毒處理，發改局、扶貧辦沒有技術人員，在縣領導的督促下，此類環節還得由林業局去實施。帶著“委屈”，林業站的積極性及其服務質量難免打折扣。

　　又次，社區缺席扶貧既不利于終端監督，也不利于社會主動性的發揮。2011年，S縣松鎮梅村一個小型水利扶貧項目，按設計要求建一座蓄水池、架200米水管。項目由水利局發包給一位老板實施，從圖紙設計到實施，村民均未參與。工程竣工后，該老板找到村長，讓其在驗收單上簽字——憑此才能拿到項目余款。村長拒絕簽字，理由是:其一，規劃蓄水池30厘米厚，但實際只有15厘米，且滲漏嚴重;其二，水管本應是主干粗、分支細，但工程恰好相反，這意味著難以從蓄水池抽出水來;其三，對于這類簡單工程，本村普通泥瓦匠即可做，且質量會更有保證。老板卻振振有詞，“錢又不是你們村里出的，管那么多干嗎……別的村長怎么不像你這樣”。社區缺席扶貧似非個別現象，因社區無力，靠村干部個人監督扶貧項目質量，不免勢單力薄。

　　最后，個別干部涉及扶貧資源再分配時有腐敗行為，監督體系有待完善。2002年，縣林業局曾獲得一個扶貧項目，連續4年支持貧困農戶植樹造林。農戶從鎮政府領取到的由市林業局通過縣林業局發下來的樹苗是楊樹，但S縣所在山區并不適宜種楊樹。農戶和鎮干部都曾向縣林業局反映過這個問題，卻無結果，2005年項目完結時，農戶所種楊樹已損失約1/3。而據林業工作人員估計，即使成活的楊樹，將來的成材率和經濟效益也無法與杉樹相提并論。2005～2006年，縣林業局只好再申請扶貧資金，支持農戶補種了約1/3的杉樹。其實，自項目實施時起，不少基層干部和農戶即猜測，市林業部門個別領導在此項目中可能有腐敗行為，2010年其猜測被證實。

　　政府主導的扶貧績效顯然還有提升的空間，關鍵在于政府需從扶貧項目具體管理者、實施者的角色當中超脫出來，變為監督者、服務者，專注于抓扶貧質量。在這方面，S縣山區一個養羊的扶貧項目即是典型案例。該項目的基本模式為“草地畜牧業發展中心+養殖基地+農戶”?？h政府將發改、林業、畜牧防疫等“條條”獲得的扶貧資金整合為“塊”，建設草場和養殖基地。農戶負責修羊圈、放羊。政府提供以下支持：第一，草地中心發給由村組織申報養羊的農戶羊只，3年后等額歸還;第二，政府面向社會招聘專業養羊輔導員配備到村戶，無償提供技術服務，憑農戶簽字領工資;第三，若因草地中心和輔導員責任致羊死，須賠付農戶80%款項，若因農戶管理責任致羊死，農戶向草地中心賠20%款項。自2007年實施以來，已有500余農戶依靠該項目脫貧。由此視之，政府主導資源再分配的扶貧本身并非從根本上無法克服所謂的“政府失靈”現象。其關鍵在具體扶貧實踐中，從實踐思路到實施技術環節，政府亟待轉變角色，從管理式走向服務式扶貧。若能實現這一轉變，政府主導資源再分配的扶貧模式完全有能力完善機制，解決上文提及的五類問題，在現有扶貧成就的基礎上，進一步提高扶貧的精準度和資源的使用效率。

　　從參與式到共享式發展

　　相對于政府主導的扶貧模式，參與式扶貧模式確實有一些高效率的實踐性技術環節。在S縣，也有一些此類典型事例。2005年，某NGO在S縣支持3個貧困村莊修公路，由該NGO的工作人員到相關的3個村委會召集農戶推薦人員，成立理事會。在理事會中，明文規定村干部擔任理事會成員的比例不能超過20%。由理事會討論修路的具體設計，如路線、材質、勞動力數量及購買原材料。理事會決定，由村民投勞就地取材、用雷管炸石將之碎為石子。僅此一項，比通過市場購買碎石，就節約了近1/3的資金。被占地的農戶主動表示可以降低占地賠償，又節約了一大筆資金，以至于該項目以25萬元的資金修通了近10公里碎石路，其造價遠低于當年一般市場投標每公里7～8萬元的預算。

　　不難看出，在充分發動貧困人口參與扶貧項目實施這一點上，參與式扶貧的理念具有很好的動員效果。但在上述3個村中的一個村，同樣是該NGO的工作人員，在其第三村民小組的低保戶名單產生過程中，便與“村兩委”產生了糾紛。起因是有幾個超生戶因當地“政策”無法進入低保戶范圍，但NGO的工作人員認為，既然超生已成事實，且曾繳納過超生罰款，就應一視同仁被劃為低保戶。將遵守計生政策作為貧困戶申請低保的一個條件，本身是否合理或另當別論，但并非“村兩委”所能決定的事情。村干部認為NGO插手村莊公務，關系一度緊張。在另一個村計劃利用政府扶貧資金建一座小公路時，“村兩委”意欲將橋建在靠近“村兩委”辦公樓的地方，但在該NGO動員村民代表干預的情況下，建橋的地點改在了通往小學的路口。“村兩委”為此事也對該NGO意見頗大。此二例一正一反，說明NGO所堅持的參與式扶貧理念在具體實踐中，對既有基層治理體系可能有補充、促進作用，也可能有固化的偏見。

　　即使不涉及“村兩委”，單是參與式扶貧項目本身，在實踐中也未必能如其理論所假設的那樣，可以避免決策風險。原因在于，集體參與發展決策并不簡單等同于正確發展道路。1998年，某NGO在S縣開展農業扶貧項目，經過NGO工作人員深入貧困農戶廣泛征求意見，發現貧困戶所能想到的致富方式主要是種養業，其中技術條件最成熟的是養豬。但因當地防疫技術跟不上，部分豬仔在飼養過程中因病死去，那些將豬養大的農戶也因豬肉價格下跌而沒賺到錢。同時，參與式扶貧模式在具體實施環節，尤其在其對政府主導模式質疑較多的項目實施招標環節，也同樣面臨風險。2008年，國際援助機構委托在S縣參與式扶貧，實施一個外幣無息貸款種植油茶的項目。該NGO的工作人員認為，參與幼苗供應招標的只有林業局下屬的育苗基地，不符合多方參與的精神。S縣林業局曾提出，在附近地區唯有此育苗基地有正規資質。于是，招標降低資質標準要求，另外3家私人育苗場參與競標。私人老板給出的價格更低，但在兩年后，部分農戶發現自己所種植的并非油茶樹苗，或所種雖為油茶，卻病蟲害嚴重，部分源于此前幼苗消毒處理未達標。

　　此外，參與式扶貧常批評政府主導扶貧模式存在官員個人挪用、貪污扶貧資源的現象，但種種跡象表明，參與式扶貧模式似也難以從根本上克服這個問題。這一領域并非沒有此類丑聞發生，只是一般極少在公共媒體曝出來。例如，國內某NGO的一位扶貧協作者曾在S縣做參與式扶貧，2005～2008年，該協作者在無任何其他兼職收入的情況下，就在貴陽市買了房、高級越野車，由此被多家國際援助機構列入黑名單，但無更有效的制約手段。從以上幾方面來看，參與式扶貧模式能否真正產生持續績效，其關鍵似乎并不取決于參與式的動員、項目設定和實施，而取決于是否共享發展成果。否則，即使所有具體實施技術環節都符合參與式扶貧的標準，其結果只是養活了實施參與扶貧項目的NGO。貧困人群就不再是參與式扶貧的真正目標，而轉為了其向國際援助機構申請資源的借口。

　　不可否認，參與式扶貧的基本技術是有用的，其部分理念也值得我國在扶貧過程中借鑒、吸收。在不少具體扶貧實施環節上，政府理應注意引導以參與式扶貧為主的NGO發揮作用。但同樣值得注意的是，參與式扶貧絕非包治百病的“萬能藥”。從內在精神上說，一味強調“參與式”，倒不如強調“共享式”發展。前者只是形式，后者才是實質和目的。

　　精準扶貧須與社會治理并進

　　從以上正反兩方面的分析不難看出，政府主導扶貧模式與參與式扶貧模式在不同實踐環節上各有其優劣之處。政府主導扶貧模式的優勢在于，以國家為后盾，扶貧資源量大，且具有可持續性。同時，它也更有利于與現有縣鄉基層組織相結合。在實踐過程中，暴露出的一些技術環節上的不足在于，選擇扶貧目標群體的精準性有待提高，再分配扶貧資源時條塊關系有必要進一步理順，資金監管尚需進一步加強，尤其是自下而上的、源自貧困農民及村莊社區的主動性還未激發出來。參與式扶貧模式的優勢在于，其目標群體測定更精準，對村民參與公共事務有一定的訓練作用。但是，其扶貧資源強烈依賴國際發展援助機構，具有不穩定和不確定性的一面。同時，它與現有基層組織相結合時不可避免地有不同程度的摩擦。此外，參與式扶貧在實踐中同樣也可能出現資金監管上的問題，NGO究竟應對捐助者、機構內部的上級還是目標群體負責，是個模糊的問題。由此，不宜片面地否定其中一種模式，而盲目地拔高另一種模式。將參與式扶貧在理論上當作神話，在技術上夸得像巫術，而在實踐中不對其進行全面對比研究的做法，顯然不可取。除了抹殺政府作為扶貧主要力量的貢獻，也會掩蓋參與式發展的不足，并增加兩種模式相互借鑒、合作的難度。

　　若從扶貧實踐的基層經驗來看，不難發現這種觀點的片面性。但在西方發達國家主導的國際援助中，卻長期少有反思。這不能不說與理論基礎，即西方盛行而缺乏反思的治理理論，尤其是治理理論背后的國家觀和公民觀有密切關系。從S縣的扶貧實踐看，現實中確實存在一些弊端。“全能主義”國家觀容易忽視社會，尤其是公民個體的多元化需求，以及公民參與社會治理、創新社會治理的潛能。此外，“全能主義”國家觀還須面對另一個難題，即“對上負責、對下不負責”的官僚主義，一旦政策出現錯誤，難以“自我糾偏”。如在楊樹扶貧案例中，縣林業局明知有問題，卻不會去改變市林業局領導的決策。

　　由此，參與式扶貧及治理理論強調有限政府，對“全能主義”國家觀和公民觀進行反思，不僅在扶貧具體實踐技術環節上，而且在理論上也有其合理的一面。但是，若借此而徹底否定公民權的限制條件，強調“最弱意義的國家”，則變成了另一種極端。在此類治理理論及國家觀、公民觀盛行的亞非拉地區，盡管各式各樣的國際發展援助機構帶著所謂最先進的參與式發展理論，開展了40余年的扶貧，其減貧的效果也并不好，甚至恰如加萊亞諾所述，拉丁美洲的“血管”仍處在“被切開”的狀態。更進一步說，即使在微觀經驗層面確有貧困人口在發展決策中參與不足的問題，但從宏觀上看，這些亞非拉地區的貧困問題與殖民主義體系及戰后本國政治格局不無關系[2]，遠非擴大社會參與即可解決。至于強調個體公民權利，甚至應在族群復雜的社會和全球化政治背景下超越國家主義政治，則只是便于國際援助機構在支持發展中國家扶貧的過程中的附加政治條件罷了。其結果常還常導向民族分離主義。

　　不過，若對參與式理論加以改造、吸收和提升，將有助于發展出具有本土精神、符合我國扶貧實踐需要的治理理論。這種理論上的自覺和創新，將需要大量的理論研究與實踐探索相結合。在此，謹嘗試提出兩個具有開放性意義的、有關精準扶貧與社會治理并進的思考方向。

　　第一，精準扶貧須與反腐敗相結合。鑒于目前政府主導扶貧模式主要面臨的問題與“條塊”分割的部門利益及公權私用有關，由此，若要進一步提高該模式的扶貧績效，就必須將扶貧與反腐敗相結合，使之變成反腐敗的相對專門領域。除了提高扶貧資源使用效率之外，如果與參與式扶貧背后的治理理論及國家觀、公民觀做對照，這也是在民族地區樹立正確的國家觀和科學的公民觀的必要途徑乃至政治保證。否則，正如王春光、孫兆霞在某扶貧攻堅地區的調研中所指出的，“資本、企業最終大量套走了農村產業發展和扶貧開發的資金……最終將貧困問題、鄉村社會問題轉化為政府與社會的矛盾問題……帶來政治和社會風險”。就此而言，扶貧與反腐敗是社會治理這枚“硬幣”的兩個側面。扶貧實施如果不合理，就會滋生腐敗，而腐敗會進一步扭曲扶貧的實踐機制。反之，抓好反腐敗，無疑有利于精準扶貧從而不折不扣地落實精準扶貧戰略，也有利于反腐敗，兩個方面最終的績效均指向良好的社會治理。

　　第二，精準扶貧須與社會建設相結合。若對參與式扶貧加以改造，完全可以將其相當一部分扶貧技術手法運用到政府主導的扶貧中去。尤其是注重提升政府在扶貧中的服務角色，以服務促扶貧管理。而從管理式到服務式扶貧，則離不開社會建設。作為社會治理的方式之一，社會多元化參與本就是社會建設的重要內容之一。政府采取購買服務等形式鼓勵合法NGO發展，又可進一步增強多元參與的能力與水平。此外，社會建設尚需注重村莊層面的社區建設。唯有將之建成一個有發展能力且內部相互有支持的共同體，貧困的單家獨戶方可能有根基深厚的社會支持網絡。否則，若在原子式公民觀基礎上，貧困被鎖定為個體公民問題，無論是“賦權”還是“賦能”，可能在大自然、大市場面前，貧困人群將始終“站在齊脖子深的水里”。

　　當然，若要實現精準扶貧與社會治理齊頭并進，所需做的工作絕不僅限于以上兩個方面。但不管如何，確實有必要將參與式扶貧模式加以改造，突出社區整體而非個體公民權，并政府主導的扶貧模式相結合，相互取長補短。這不僅是實事求是、尊重客觀規律開展扶貧的需要，也是從具體的扶貧理論、族群理論，到抽象的治理理論與國家觀、公民觀，走向理論自覺的需要。說到底，此亦為“文化自覺”的題中之意。而片面強調參與式扶貧的優勢，忽視其背后的治理理論及國家觀、公民觀，則顯然缺乏此類理論和文化上的自覺，在實踐中既不利于扶貧合力的形成，甚至也不利于民族團結。

　　注釋：

　　①本文所用經驗材料均源自筆者2011年7～8月、2013年9月及2016年8月在S縣調查所得，人名、地名均為化名。

　　②依附理論學派對此進行了詳細系統的研究，認為發展中國家的低度發展絕非自然狀態，而是殖民主義、帝國主義和資本主義世界體系分工，使得其發展長期處于依附狀態。果其如此，其減貧成績不佳，根源即為其國家整體在世界體系中平等參與不足，而非其公民個體在國內治理中參與不足。

　　本文原載《北方民族大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期，原題為：“參與式理論祛魅、文化自覺與精準扶貧 ——基于貴州S山區縣的調查”。

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