我國農田水利建設的反思：問題篇

鄭風田 崔海興 郎曉娟

近年來干旱似乎一直與我國過不去，其中，小打小鬧的干旱不必說，引起全國大范圍跨省區的干旱就爆發了數起，從幾年前的重慶、成都大旱到2009年的河南、山東等華北地區大旱再到2010年的西南五省區大旱，其頻率似乎越來越快。頻繁大范圍干旱其實暴露出我國農田水利建設存在大問題。2010年12月21日至22日，中央農村工作會議在北京舉行，會議重點研究了加快水利改革發展問題。2011年的中央“一號文件”也以農村水利建設為主要內容。本文對我國近年來的農田水利建設的問題和困境進行梳理，并提出解決出路。

問題篇

問題之一：基本農田水利設施不被重視。

保障農業生產的關鍵環節之一是做好農田水利設施建設。水利設施建設好了，可以促進糧食生產，還可以降低成本。而且這不僅對當前有利，對子孫后代都非常有利。我國著名的都江堰水利工程就是最好的例證，這座建于公元前256年、迄今為止年代最久、唯一留存、以無壩引水為特征的宏大水利工程，現在依舊在灌溉田地，造福人民。

2010年，云南等地遭遇歷史罕見的大旱，這個全國水資源總量排名第三的省份因為大氣環流異常引發的旱情演變為百年一遇的旱災，除了天災，還有哪些因素？“大旱”暴露出了當地水利設施面臨的問題，也折射出全國水利設施的脆弱。有數據說云南的水利設施建設從2007年以來翻了幾番，所以水利設施建設確實很受重視，但在水利投資方向上，并沒有重視到農田水利設施。

其實這不只是云南，在全國都普遍。雖然這幾年因為涉及到國家糧食安全，國家也在調整方向，但目前還集中在糧食主產區，云南不是糧食主產區，“陽光雨露”就沒有照過來。從前幾年的重慶、成都大旱到2009年的華北地區大旱，再到2010年的西南五省大旱，每次大旱給農業都帶來了損失，我們的農田水利也到了必須要解決的時候。

我們看到旱災主要集中在農村、山區，對城市的影響并不大。這是因為過去很多水利的投資集中到了工業用水和城市用水，農村、農民、農業的用水投入太少。十一五期間全國水利投資規模達6300億元，遠超預計的4628億元。國家每年水利投資力度很大，投資很多，但也主要用在了大江大河的治理，基本農田水利設施沒有得到重視。現在農村很多的渠系工程都是三四十年前所建，幾十年后，很多工程都出現了老化失修，應該說這些年來，很多地方的農田水利都是在吃老本。目前全國有8.5萬座水庫，多數是改革開放前建設的，改革開放后多年，分散的農民和縣鄉政府興建的水庫不多，而原有水庫中3萬個中小水庫需要維修。而且，自上世紀80年代以來，我國一直沒有大規模地興修農田水利設施，有些地區連維修的工作都減免了，很多渠道和水庫或被泥沙擁堵，或被用來排放污水。截至2007年底，中國病險水庫已經占到了水庫總數的42.5%。

基本農田水利設施不被重視表現在多方面。一方面，國家每年的水利投入都進入到了大工程，但對農民幫助最大的其實是“小農水”，這對山區農田很重要，大旱旱情不在城市，而在農村、山區，這是因為“小農水”缺水。但目前在資金投入和水利建設方面，水利部門往往出于經濟效益的考慮，更加關注的是大型水利設施的建設和城市、工業用水的保障，對于農業用水缺乏投入。而地方政府同樣因為農田水利投資創造的GDP太低而不愿意把錢花在這方面，有錢去搞工業、搞房地產建設，賺錢來得比農田水利快多了。 另一方面，農民自己也不愿意獨自去投入，糧食是“望天收”，農田水利設施需要集體行動，不是一家一戶可以做的，做起來了，也不是一家一戶去使用的。 所以很多農村的溝、塘、渠、堰都是在三四十年前建起來的。但自從分田到戶以后，這些設施的建設和維護就沒有人管了，尤其是推進農村稅費改革后，取消了原有的“兩工”（農村勞動積累工和義務工），原有的農田水利設施就更是被荒廢了。在此之前，國家的農田水利基礎設施都是通過“兩工”體系來提供，農民在農閑時可以投入到農田水利修建中，至少可以保證水渠維護，但取消“兩工”后，沒有了相應的替代機制，農村水利公共投入就缺失了一塊。

問題之二：農田水利“欠賬”太多。

解放后我國頻繁受到外界自然條件的影響，當時的決策者們發出了“水利是農業的命脈”的戰略導向，通過各種努力來完善農田水利設施，通過各種大江大河的治理與溝、塘、渠、堰的建設，澆灌面積大增，使糧食生產不管氣候如何變幻都可以長治久安。家庭承包制改革之前30年興修的水利工程，國家總投資共763億元，而社隊自籌及勞動積累，估計達 580億元。但近年來我國農田水利建設投入遠滯后于現實需要。

   第一，改革開放30多年來我國農田水利投入呈現逐漸弱化惡化趨勢。從改革前后農村農田水利投入的制度演變和現實情況來看，我國農田水利投入的狀況客觀上一直處于惡化趨勢，由此導致原有的供給水平遭到了相當程度的破壞，水利設施淤塞，農田道路失修，導致農業抗災能力薄弱，影響了農業和農村的持續穩定發展。

我國農田水利事業的發展主要集中在上世紀50－70年代，20世紀80年代以前的水利建設對農業經濟增長有重要作用，取得了巨大的成績，全國建設了8萬多座大中型水庫，并且大多數都有配套的渠系工程。主要原因是從中央到地方都非常重視農田水利建設,公社體制又客觀上使得農田水利設施的外部性有效地內在化了。

改革開放以來，從國家層面看，政府過分重視“大江大河”的治理，而在農灌水庫建設投入上明顯不足，從而導致水利建設中的布局“錯位”。政府主要從城市和工業獲取利益，因此，也把水利投入的重點放在利益相關的城市防洪與大江大河工程上，對能夠發電等有經濟收益的水庫投資比較熱心，與農業產出能力直接相關的農田水利建設投入少之又少，管理日漸荒疏。基層政府又因資金不足和上級沒有要求而難以投入。同時，由于市場化條件下的農田水利基礎設施的投資大、見效慢，致使政府官員追求任期政績的激勵，對主要以農田水利灌溉為主的水庫建設積極性不高，還常常把支持農田水利建設的資金挪作他用。

從微觀層面來看，農田水利設施建設的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農民、村干部、鄉鎮級政府干部（基層政府的代表）、私人業主以及金融機構，其中農民可能成為勞動力資源的投入者，各級干部可能成為組織資源的投入者。但通過實證調研發現這五大投資主體均在利益權衡中選擇了放棄投資農田水利設施建設。但糧食生產又關系到國家的糧食安全，所以一定要國家來投、來建農田水利設施。目前中央政府承擔國家的糧食安全重任，地方政府積極性不高，從這個角度看，國家應該承擔小農水的資金投入才能保證小農水建設的順利進行。小農水修好了，遇到天災就不用太擔心了，國家的糧食問題也就可以可持續發展了。

   第二，農民不愿意在低效益的農田上投入更多的資金修建水利設施。大批勞動力外出打工確實有促使勞動力市場化和提高農民現金收入的積極作用，但同時也造成農村勞動價格顯性化，勞動力投入農業的機會成本大幅度上升，這種現實情況雖然能夠體現所謂“理性小農”的市場經濟特征，但由于根本改變了由于勞動力無限供給而形成的不計代價的“勞動替代資本”投入的內在機制，而使得改革前相對有效的勞動替代資本的基本建設投入方式難以重新恢復。

長期以來，我國農田水利基礎設施的維護靠的是農民義務工的形式，隨著傳統農區小農經濟全面恢復，農民個體對農田水利基礎設施的維護投入與自己的預期收入的不確定性預期相關度提高，農民在維護中存在搭便車現象和機會主義傾向明顯，維護投人明顯不足，降低了農田水利基礎設施的可持續性，灌溉效率低下。

比較利益低使農田水利修建等社會動員機制難以啟用。從社會資源動員角度看，缺乏有效的動員機制，資金來源單一，籌資困難。目前我國農村農田水利設施的投入主體依然是以政府為主，很難形成一種有效機制來調動農民自身的資源投入，以及其它社會資源的參與。在目前縣鄉地方財政普遍吃緊的投入約束下，這不能不說是一個亟待解決的嚴重問題。

   第三，農村勞動力大量轉移，投入和管理農村基礎設施機會成本大。20世紀60-70年代，在農閑時，大部分的農村勞動力都被動員起來修建溝塘渠堰，這些在農村村邊周圍的農田水利設施，為改革開放后我國的農業生產發展作出巨大的貢獻。只可惜30多年來我國一直在吃那時的老本，自從20世紀80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的修改維護就沒有人來管了，國家的水利投資多被用于大江大河的治理。近年來加強了對糧食主產區的農田水利建設，但山區丘陵區的溝塘渠堰卻被忽視沒人投資建設。所以這么多年下來，許多山區丘陵區農村的貯水設施都已被注淤平了，起不到貯水的作用了，一到夏天雨季，就發生澇災，一到春夏交替的旱季就無水可用，發生旱災。

農村基礎設施的管理和維護需要勞動力，農村大量青壯年勞動力外出打工，使投入和管理農村基礎設施的機會成本增加，阻礙了農民投入和管理農村基礎設施的積極性。據湖南省2000年農業生產效益調查：每畝水田種糧食獲得的純收入僅150.7元（不含勞動力成本），若扣除用工作價，每畝的純收益只有16.6元。而外出打工人均勞務收入達4339元，比全省農民人均純收入水平高出一倍多。作為理性人，農民都愿意外出打工。而留守農村人員多為婦女、兒童和老人，難以擔負起農村基礎設施建設任務。可見，動員農民投入和管理農村基礎設施的機會成本是外出務工工資。城鄉差距越大，投入和管理農村基礎設施的機會成本越大，農民積極性越低。

問題之三：農村基礎設施建設制度設計的缺陷。

從歷史上看，在集體化時期，國家在進行農村基礎設施建設時一直依靠的是在土地集體所有制基礎上的強制動員機制，其中最典型的就是農田水利基礎設施建設。土地家庭聯產承包責任制實施后，這種強制性的社會資源動員機制雖然減弱，依然存在在收取農業稅基礎上的“鄉提留、村統籌”作為固定的村莊公共建設資金來源，并且從制度上仍然規定農民有義務通過“兩工”來為村內的公共基礎建設投勞。但是，國家農村稅費改革的實施，使得鄉村機構對農村基礎設施的管護不再具有穩定的資金來源，而單純依靠“一事一議”制度來籌集必要的管護資金在實踐中也面臨著許多問題。

   第一，“兩工” 制度取消抽掉農村基礎設施建設和公共事業發展的基礎。農村義務工和勞動積累工一度在冬春農閑時節興修水利工程、植樹造林、維修鄉村道路以及防汛抗洪搶險等方面發揮顯著的作用，為農村建設做出了突出的貢獻。長期以來， “兩工”維系著我國搖搖欲墜缺乏投入的村莊農田水利設施的維護與修建。1989－2000年，全國平均每年投入勞動積累工72. 2 億個工日，如果以目前的每個工日30元計，則農民每年對水利投入的積累達2166億元，如此推算，1989－2000年農民對水利投入累計達25992億元。

實行農村稅費改革后，與農田水利建設有關的公積金、“勞動義務工”和“勞動積累工”被取消，使農村基礎設施建設籌資籌勞失去了制度基礎。農村在取消“兩工”之后，雖然減了農民的負擔，也是一把雙刃劍，使原本就很薄弱的農村基礎設施建設的投入明顯不足，從這看又“增負”了。“兩工”取消以后，農業基礎設施建設新的投入機制一直沒有建立起來，全國農民興修農田水利投工量，1998年超過100億個工日，2003年減少到47億個，2004年不到30億個，國家水利部的一位部長也指出: 2004－2005年度, 全國農田水利基本建設農民投工比1998－1999 年度下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低產田面積下降38% , 新增恢復改善灌溉面積減少35%。

取消“兩工”后，鄉鎮干部無權像以往那樣組織農民出工，否則會因“亂攤派”受到批評。在市場經濟下，即使鄉鎮干部“派工”，若沒有合適的報酬農民是不會出工的。農業稅、“三提五統”都取消了，沒有其他產業的村組，其經濟狀況舉步維艱，農村公共產品建設陷入“心有余而力不足”的困境，導致農村道路損毀無人維修，渠道、堰塘等農田水利設施得不到有效維護。所以到現在許多農民村莊周邊的澆灌設施就成了沒娘的孩子無人管，國家只管大江大河。農民沒有辦法，要么有的地方偷偷地還堅持“兩工”，要么有點錢的或者是有點路子能夠從上邊要到錢的，以打井來澆灌，吃子孫的飯。

   第二，“一事一議”制度帶來高額交易成本。在稅費改革后，“一事一議”成為進行農村公共投入決策的首推方式。 但“一事一議”籌資籌勞政策在執行中遇到高額的交易成本問題，主要表現如下：（1）開會成本不斷增大。由于農民的自發分散性和村集體約束力的弱化，農村召開會議時，村集體需要發“誤工費”才能激發參會“熱情”。同時，大量農村勞動力外出打工，很難達到要求的議事人數。因此，需要付出巨大的成本才能開會成功。（2）農民對公共品需求不同。在同一村莊中，農戶間存在異質性，體現在經濟收入、住處地理位置、種植作物等方面，從而導致不同農戶對農村公共品需求不同。在同一個村中，村東頭的村民可能要修路，村西的卻要修壩，村南的要修渠，村北的要修橋，所議之事難以統一。（3）達成協議難、籌款難。農村中大量高素質的勞動力外出打工，導致參加會議的人員多數是婦女、老人，他們文化層次低且不是家庭事務的主要決策者，很難表達自己的真實意愿。嚴格按照有關文件精神來執行，“一事一議”常常會變成“一事無成”。村委會提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過，即使通過了一些村民也不主動交款，沒有約束機制往往導致籌款的交易費用上升。（4）監督成本高。由于存在“開會難”、“統一意見難”、“一事一議”成本高等方面的影響，基層干部往往采取簡單的工作方式，有的甚至于鉆管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假簽字”等方式進行。甚至有些地方把不屬于“一事一議”的收費項目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規范行為。但由于村莊多而分散，“一事一議”管理規范也還未完善，對以上行為進行監督十分困難。

   第三，原子化農民之間合作難，資源動員面臨挑戰。實行家庭承包制后，農戶作為農村基本的組織形態，既是消費單位也是生產經營單位。由于經營規模小，地塊分散細碎，給生產帶來了諸多不便，同時也造成了勞動空間轉移的時間成本耗費。但是，農戶作為具有獨立經濟利益意識的經營主體，其生產經營活動要么力求使私人邊際成本等于私人邊際收益，要么會向外部轉嫁成本但不會自己承擔外部成本。于是，作為具有外部性的共用設施，如農田水利等農村基礎設施建設對農戶而言是一種成本高且沒有規模效益的活動，就很少有人去建、去維護，而多表現出“只用不管，難于合作”的現象。

   第四，農村社區不能對農民進行有效組織，農田水利等公共服務處于癱瘓狀況。中國的社會結構在歷史上呈現出的是“強國家、弱社會”的特點，這種社會結構在計劃經濟體制時代達到極致。改革使計劃經濟體制轉向市場經濟體制，國家對縱向社會的控制有所放松。家庭承包制的實行，改變了原來村集體與農戶的關系，集體不再像過去那樣能夠將分散的農戶整合到一個嚴密的計劃體制之下，新的農村社區基本結構由村民選舉產生的委員會和分散獨立的農戶構成。但是由于路徑依賴，沒有從根本上改變“強國家、弱社會”的社會結構性質。雖然農村基礎設施建設的國家動員能力弱化，但是在與社區的關系上，國家仍然扮演著強大的角色，農村社會組織沒有得到充分的發育和成長，農民組織化程度不高，農村社區的公共事務不可能得到相應的解決，出現農田水利等公共事務缺乏組織與管理的現象。

   第五，農田水利等農村基礎設施投資風險大，民間資金缺乏投資激勵。農村基礎設施建設具有投資大、風險高、資金回收期長的特點，并且我國農業比較收益低，投資農業基礎設施很難獲得預期收益，尤其是像農田水利這樣純粹為農業生產服務的基礎設施更是如此。對于私人企業或民間資本來說，農村的市場環境遠不如城市，融資渠道狹窄，相應的社會服務落后，在農村進行基礎設施建設的投入成本高、效益低，對于逐利的企業來說，放棄農村市場，把資金投在城市是一種理性的企業行為。這恰恰反應出動員私人業主或民間資本投資農村基礎設施建設的困難。

   第六，地方政府“從上不從實”，片面追求部門利益。當前，我國各級政府官員主要是對上級負責。在農村基礎設施的提供中，出現基層政府不將有限的公共資源用于當地民眾和當地經濟發展最需要的基礎設施，而用于上級政府認為最重要的方面。基層政府這種行為的直接制度誘因是官員升遷考評制度和政績考核制度。在現有的制度體系下，一般說來只有當下級官員的行為得到上級認可的前提下才有升遷的可能。這就誘使基層政府在基礎設施提供中“從上不從實”。因此，各級政府（或者說政府官員）基于自身利益的考慮, 不愿提供花費資金多、而短期顯性效益不明顯的農村基礎設施，導致像農田水利等農村基礎設施提供格局扭曲甚至主體缺位。  

我國農田水利建設的反思：困境篇

困境之一：如何做好“貯水于民”，解決農民“最后一公里”的灌溉問題？

我們對農田水利投資有一個誤區,國家只負責大江大河的治理,而對農民真正影響最大也關鍵的最后一公里問題卻存在很大的問題。更要命的是對最后一公里影響最大的“兩工”制度前幾年也被取消了,這等于切斷了修補農田水利設施的最主要支點。一項數據顯示：中國大型灌區骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報廢的逼近3成，導致個別地區可灌面積減少近半。直至2003年，中國19.5億畝耕地中，還有11.1億畝尚要靠天吃飯。過于粗放和陳舊的渠道系統讓中國農村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，這個數字還要更低。水利部副部長鄂竟平也承認并正視中國農田水利工程長期“欠賬”的問題。據調研,那些還能動員大家進行灌溉的地方基本上都是拒不執行取消“兩工”的“違法之民”。

“兩工”對農田水利建設極其重要，取消“兩工”等于讓他們在干旱面前束手無策，再加上“一事一議”成了什么都難議,災難最終演變成了望天收，還有不少地方一直靠上世紀六七十年代修建的農田水利設施吃老本。農田水利的修建要通過集體行動來建設,屬于公共品建設,具有搭便車的天然屬性。目前的這種困局各地進行了不少的“土法”試驗,但在國家層面一直沒有一個好的說法。

重慶市南川區白沙鎮就是一個典型的案例。該鎮嚴重缺水，每年春播時都必須依靠從附近大觀鎮的土溪水庫引水育秧，土溪水庫建于20世紀60年代，到70年代時建成一條長達25公里的主干渠通往白沙鎮，但之后的30多年里就再沒修整過，僅靠每年放水時應急性的清淤補漏，如此，主干渠的水根本流不到渠尾，相應地，大量農戶 的田地也就根本無法得到及時灌溉。對于土溪水庫的所有者來說，他們的職責僅僅是維護水庫本身的安全和蓄水，以及按各村要求開閘放水，并收取相應費用，但在白沙鎮的農戶看來，他們交了水費，急需的灌溉卻被延誤乃至造成作物減產，自然就沒有繼續繳納水費的積極性。此外，盡管不少農戶都知道溝渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因，卻并沒有太多的動力來集資修建維護渠道，原因在于目前對于渠道的整治維修費用相當昂貴，僅僅一條小支渠都將耗資十多萬元，這不是小農戶所能承受得起的，農戶們的愿望就是村里或鎮里能出錢來修建水渠，而村集體乃至鎮集體，也同樣表示沒有相應的經費來完成這一事務，只把希望寄托在上級部門的撥款上。

因此，我們不得不產生這樣的疑問：大江大河治理固然關系重大，事關農民生活和農業生產的“最后一公里”是否也應給予足夠重視？

困境之二：部分農民為何對抗旱如此“漠然”？

近幾年農業比較效益下降，農業收入下降，農村大量勞動力向城市轉移，且多為年輕勞動力。大多年輕的勞動力選擇外出打工，而不愿意留在家中種地。原因十分簡單：即使在外打工的生活并不安逸，但同樣的勞動至少能夠換來比在家種地多得多的收益。但多少讓人有些不能理解的是，面對2010年百年不遇的特大旱災，有些地方農民的抗旱積極性仍然不高，包括一些返鄉農民工再次選擇離鄉進城。面對旱災卻不愿澆水，這一看似矛盾的選擇卻包含了農民的許多無奈。普遍較低的種糧收益，部分地區沉重的水費、電費和油費負擔，加之滯后的農田水利基礎設施建設，極大地損害了農民參與農田水利設施建設和維護的積極性。農民在灌溉土地時遇到的困難重重：或是缺水，或是缺電，或是有水有電卻價格昂貴。

中國農業生產面臨最大的自然威脅就是干旱。2010年，我國干旱覆蓋范圍之廣、持續時間之長、災害損失之重，為1998年以來之最。沒有水可灌，尤其是在春夏交接正是小麥分孽時節，沒有水就等于讓小麥在身體成長的關鍵時間缺了營養，以后只能是個半殘廢了，減產甚至絕收都有可能。而農民通過引大江大河的水來澆灌成本又太高。所以在大旱時出現政府著急農民放棄的尷尬局面。農民自己是很會算帳的，一畝麥子，年成好時也就收入200-300元，現在干旱減產已成注定，而用水澆灌成本一畝地要70-80元，算下來農民幾乎沒有什么錢可賺，所以干脆放棄澆灌算了。經濟學有一個合并繆誤：每一個個體的理性選擇，匯合成一人整體結果就可怕了，成非理性的了。因為都不抗旱了，小麥真要是絕收了，國家的口糧安全就成大問題了。

以山西為例，一畝地糧食產量在800到1000斤，其間需要4到5次灌溉。而如果不灌溉的話，單靠降雨，成本就會降低。雖然農民不會完全靠天吃飯，但是他們會選擇盡量減少人工灌溉。因為在各項成本中，水是成本較高的。如果遇到水價和化肥價格上漲的情況，農民每畝地的純收入只有100元左右，這還不算人工成本。

在2010年春大旱時，央視《新聞調查》欄目就對河南省部分受災嚴重地區進行了調查，在調查過程中，部分地區的農地旁就有可供灌溉使用的水井，但由于電網設施建設相對滯后，農民卻無法通過電力帶動水泵將水井中的水抽取出來。有些地區澆地要使用工程用電，電價和油價非常高，如果用不起就只好聽天由命。

為何農民會對抗旱如此“漠然”？ 是農民參與農田水利設施建設的動力不足還是其“有心而無力”？

困境之三：以市場化、私有化為主要特征的“世界銀行共識”改革是否應該打住？

農田水利設施對于農業生產和農戶生活息息相關，但是過去幾十年相關經驗表明，雖然國際機構和各國政府對農田水利基礎設施的投資和管理方式進行了多方面的探索與反思，但廣大發展中國家在基礎設施和公共服務上普遍是失敗的。其中最受人矚目的是對“世界銀行共識”在治水方面面臨的困境進行了深刻的反思。

“世界銀行共識”堅持私有化是解決發展中國家農村公共品供給困境的有效方式， 這種觀點認為市場能夠優化資源配置，而公共資源（比如水資源）則可以被視為一種可競爭、可排他、可轉讓的特殊商品，因此，構建一個有效的市場就可以讓發展中國家的政府擺脫目前面臨的公共服務效率低下的困境。很多發展中國家在“世界銀行共識”的指導下進行了各種基礎設施的市場化和私有化改革，我國也不例外。但是十幾年的探索之后，人們發現“世界銀行共識”并沒有為這些國家農田水利設施建設帶來光明前景，反而出現很大的困境，諸如社會力量無力承擔高額的建設和管理費用，國家資金的撤出加速了資金鏈的斷裂，使得農田水利等基礎設施建設停滯不前；農田水利等基礎設施的私營化加大了人們獲得公共服務機會的不平等，造成更大的貧富差距；損害低收入階層和農村居民的利益，甚至引起社會動蕩等等。

在農田水利設施建設方面“世界銀行共識”被越來越多的國家拋棄，取而代之的是政府投資為主、社會資源參與為輔的治理模式。以韓國為例，該國的農田水利基礎設施的改革是“新村運動”的重要組成部分，隨著新村運動的推行而不斷深化。在投資上，韓國建立了以國家財政為主、受益農戶投資為輔的管理體系，從資金上保證了農田水利基礎設施建設和管理工作能夠順利進行；根據各地特殊的地域特征，積極動員當地農村社會資源，建立“自下而上”的動員機制，充分體現農民的積極性、主動性與創造性；政府提供多種優惠政策與獎勵措施，根據各個村莊的表現，政府實行獎勤罰懶的機制，以官辦型民間組織為管理主體，根據農田水利基礎設施規模的大小，由不同的官辦型民間組織負責管理。這些措施都保證了韓國農田水利基礎設施改革的成功。

我國近年來的水利部門改革已進入誤區，片面地在“世界銀行共識”引導下進行“市場化、私有化”的改革，現在很多水利設施被承包給私人，周圍的農戶用水成了問題，有些水利設施被變為他用，本來是為農業用水提供灌溉，現在卻成了一種旅游開發。比如在重慶、湖北一些地方，水塘的承包要求承包者對水塘進行日常維護，并保證對村民的免費供水，但因為沒有制度去約束，水塘承包后，周圍農戶的用水就成了問題。所以發展小農水，水利部門不能過分追求資本化，地方政府部門不能過分強調農田水利設施的私有化，不然就損害到了農民農業用水。

部分水利部門利益貨幣化帶來的后果之一,就是他們的眼光只盯著那些能賺錢的項目,而對農民的“保命水”卻不聞不問。在水利設施的資金投入和建設管理方面，一些水利部門出于效益的考慮，更加關注的是大型水利設施的建設和城市、工業用水的保障，對于農業用水和中小型水利設施 則缺乏興趣，尤其是部分水管單位作為企業推向市場后，為城市和工業服務，效益較好的水利設施更容易獲得資金投入，而公共品特征強、收益低，需要財政扶持的農田水利設施，則以“財政緊張”為由，只能得到極少量的投入，把希望寄托于國家撥款。在長期缺乏資金，難以管理和維護的情況下，建設于上世紀六七十年代的農田水利系統逐漸崩壞，失去其應有的效果，最終在特大旱災到來時難以發揮作用。

我們不禁要問：如果僅以經濟收益評價水利項目，投入高、收益低的農民“保命水”是否會因此喪失自己的立足之地？ 誰來保證“保命水”？

困境之四：怎樣才能使“農民的聲音”不再缺位？

我國農田水利設施的投入與管理，農民的聲音一直是缺失的。無論是在水利部門的改革中還是各種水利項目的安排上，雖然項目的申請與安排的名義很可能都 是以農民的名義，但在項目的實際執行過程卻大都轉變為部門利益最大化與領導工程、面子工程，農民的利益得不到保證，農民的聲音一直缺位。未來應該建立“自下而上”的需求表達機制，只有提高農民的組織化程度，才能合理表達農民意愿，降低政府與農民之間的交易成本，形成農民參與項目建設與管理的相關監督機制，水利才能真正的搞好。

按照“農民本位”的要求，農民本身對基礎設施的需求應該主導支農資金的安排和趨向，然而現實中支農資金的劃撥和使用基本由政府做出，作為實際受益者的農民既 不能參與項目的規劃，也不知道資金的實際使用情況，最終項目完成后的審核與評價同樣沒有農民的參與，在這種情況下，即使沒有政府部門的逐利行為，單純由政 府作出的決策也很難真正體現農民對基礎設施的需求，而一旦各級政府由于各種理由挪用、截留支農資金，或者根據部門利益安排支農資金項目時，農民也無法對此 進行監督和檢舉，從而最終造成對農民利益的損害。

農戶本身是農田水利設施的直接受益人，但在農田水利設施的投入、建設和管理過程中卻始終難以表達自己的利益訴求。缺乏“農民聲音”的農田水利建設又如何能真正做到讓農民滿意？如何讓農民成為農田水利設施建設的主體，讓農田水利設施真正服務于農民，是當前水利建設中急需解決的問題。

我國農田水利建設的反思：出路篇

出路之一：構建多主體、多渠道、多元化的農田水利基礎設施建設機制。

   第一，“多主體”構建中央、省、縣鄉、農民四位一體的供給主體新模式。國家應根據農田水利的不同性質，建立起由中央、省、縣鄉、農民四位一體的農田水利基礎設施供給體制。采取以中央、省兩級政府為主導，縣鄉財政適當配套的方式，著重解決好與當前農業經濟發展、農民生活緊密相關的農田水利基礎設施供給問題。比如，大型水利工程應由中央政府提供，在目前縣鄉財政比較困難的情況下，基本農田水利設施建設應通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決；一些小型的農村社區內的基礎設施項目，比如小型農田水利建設，因為可以使農民直接受益，并且投資不大，可以采取農民投入為主，政府適當補貼的方式來投資建設。

   第二，“多渠道”構建財政渠道、市場渠道、其它渠道共同參與的籌資新范式。在農田水利基礎設施建設與管理中，充足的資金資源是重要保證。過去投資渠道比較單一，大多依靠政府的財政投入，而事實表明，僅僅靠政府財政遠遠不能為廣大農村提供足夠的農田水利基礎設施服務。因此，需要構建“多渠道”籌資新范式，以此解決目前廣泛存在的融資難題。（1）財政渠道。主要包括：財政預算內渠道、財政預算外籌資渠道。（2）市場渠道。主要做法有：一是利用資本市場籌資，如發行長期基本建設國家債券。二是成立旨在推動農田水利建設的專向發展基金，同教育基金類似，國家拿出一部分資金建立水利基金，來解決農田水利設施的歷史欠賬問題。哪怕這些資金只占到GDP中的0.5%，產生的效果卻是巨大的。三是向金融機構融資。四是利用減免稅收和給予信貸優惠等政策，調動經濟組織投資農田水利基礎設施。（3）發行彩票渠道。通過發行彩票可以為政府提供收入，也可以為農田水利建設融資。美國、英國等西方發達國家的彩票融資規模已非常大，涉及的領域也很多，為公共事業提供了大量資金支持。我國目前在體彩等方面的試點已相當成功，可以在借鑒發達國家經驗和我國具體實踐基礎上，通過發行農田水利基礎設施建設和公共事業彩票的形式進行融資，解決當前投資不足問題。（4）其它渠道。一是非政府組織籌資渠道。二是境外籌資渠道。三是個人籌資渠道。四是企業家捐助。

   第三，“多元化”構建政府引導、農民主體、社會廣泛參與的社會資源動員新格局。在農田水利基礎設施建設與管理中，各級政府應該充分發揮財政資金的引導作用，以財政資金聚合社會資金投入農業，逐步構建起對農業、農村的多元化投入格局。

從歷史角度看，農民資源投入一直是農田水利建設的主要資金和勞務來源之一。農田水利基礎設施的主要服務對象是村莊社區內的農民，他們是主要的受益群體，農民資源從理論上應該成為社會動員的主體。

在國家財力尚不十分雄厚的前提下，單方面地依靠政府的力量顯然存在著困難。引導民間資金進入農田水利基礎設施建設領域，是增加投入、提高效率的一項重要措施。

出路之二：進行制度創新和組織創新。

    第一，實行水利建設問責制。這個問責制主要針對地方政府。目前我國頻繁的大旱大澇一方面是天氣原因，另一方面也有人為因素――政府的責任，暴露出我國農田水利設施建設這么多年存在的嚴重問題，因為地方政府對農田水利財政投入不夠，特別是沒有重視小農水的問題。因此干旱問題也是責任問題，是地方政府的責任問題。這個問責制的核心就是對地方政府一把手問責，如果出現嚴重的干旱問題就要對地方政府一把手進行行政問責，類似于我國現在的礦難問責制，從制度上保證地方政府對農田水利建設的重視，逼著政府對小農水進行必要的財政投入。可以說，云南省如果能拿出旱災中受損的1/10來改善農田水利設施，旱情也不會如此嚴重。正是水利設施的投入不足和缺乏科學規劃，讓年降水量過千毫米的云南居然找不到可用的水源，有水也無法澆灌。2011年中央一號文件要求“10%的土地出讓金用于農田水利建設”，其中關鍵的是要落實到實處，建立問責機制。

    第二，重構農戶合作機制。 農田水利建設是需要集體行動的，分田到戶后，的確與過去相比難以組織起大的農田水利建設。但并不是沒有任何辦法的，一方面，可以借鑒集體化時期動員農戶合作建設農田水利的經驗，重構農戶合作機制。另一方面，還應考慮當地農村本身的特點，對于合作傳統良好的農村社區，可以引入用水戶協會等合作模式，政府適當補貼，幫助其自立發展，最終促使農戶參與農田水利基礎設施的建設，創造良好的基礎設施投資、建設、應用和維護機制。這方面，山東費縣產權制度改革、河南博愛縣的股份合作制，以及廣西平果縣的用水協會等案例，有效動員了農民參與農田水利設施投入的積極性，值得借鑒。而對于村莊分散現象嚴重，基本無法合作的村莊，則應該詳細考察其分散化現象出現的原因，對癥下藥，幫助其解決村莊組織問題。

   第三，建立“農民本位”為主線的我國農田水利建設投入與管理機制。我國地區特征差別很大，農民的需求差異也很不同。應該在組織與制度上進行新的安排，保證農民的聲音在農田水利基礎設施建設中得到體現，以農民的需求作為建設項目選擇決策的依據，建立農民意愿表達機制。在韓國的“新村運動”中，政府派出專門調研人員到農村進行訪問，吸收農民的意愿，匯總后反饋到政策制定部門，再由政策制定部門召集農民代表、農業專家、社團代表對這些意見進行整理分析，即在農民和政府之間構建出一個可以表達農民真實意愿和心聲的“橋梁”。我國農田水利設施的投入與管理，農民的聲音一直是缺失的。未來應該建立“自下而上”的農民需求表達機制、提高農民的組織化程度，降低交易成本，增加農民參與項目管理的相關監督機制等。這樣，農田水利才能真正搞好。

出路之三：以工代賑，貯水于民。我國一直是季節性氣候很明顯的國家，在雨季時會下很多雨，而在旱季時又有可能幾個月都不下雨。其實解決的方法也很簡單，那就是進行農田水利建設，大到大江大河的治理，小到溝田渠、堰塘的維護等等。這些設施在有雨時把多余的雨水貯藏下來，到旱季時拿出來用。西北地區半年不下雨,也沒有看到鬧出什么動靜。原因很簡單:西北地區農民都有水窖,在下雨時把雨水儲藏起來,等到不下雨時使用。而西南地區降雨量極為豐富,年降水可以達1300毫米以上,還有大江大河,可還是會出現大旱災,這確實值得好好探究一下。問題就出在農田水利設施建設跟不上實際需求。因為降雨比較多,西南地區的人只想到了澇,沒有考慮過旱。西南地區有很多“望天田”,很多人還是傳統地靠天吃飯,沒有重視完善水利設施。其實,完善農田水利設施建設,就是給農民和莊稼買保險。人都需要買保險,面對全球的氣候大變化,西南更應該考慮加強水利設施建設。

因此，不能再把錢都投在大江大河的建設上來了，輪也該輪到對農民最關心，也對糧食安全最重要的農村村頭的溝塘渠堰建設了，因為改革開放30多年來，他們很少能得到到國家水利建設的資金。大旱也已經對水利部門的投資方向說不了，再不修，還會有更大的懲罰。不能再只盯著大工程大項目了，那些工程不解農民澆灌的“渴”。而農民的“渴”才是國家的“渴”，因為糧食安全一旦出點差錯，真是吃不了要兜著走的。

所以說，為了徹底解決“少雨就旱，多雨就澇”的惡性局面，強烈建議國家調整水利投資方向，至少應該把中央已放棄投入20多年的農村溝塘渠堰給撿起來，撥出專門經費，讓農民在農閑時進行修建貯水用水的溝塘渠堰。如果能夠從上千億的水利資金中拔出600億專門用于糧食主產區的溝塘渠堰建設，既可以增加1000萬的農民就業崗位，又可以進行“貯水于民”的工作；既能提供就業崗位，又能使國家未來糧食安全有了長久保障，也不致于屢屢抗旱了。每個村莊撥給一定的維修資金，以工代賑，讓他們把自己村莊的貯水設施都修建好，估計農民們都會很高興。如果每個農民一個月500元，一年下來6000元，600億維修資金一年可提供1000萬的就業崗位，既能讓從事糧食生產的農民在農閑時不用再外出打工，也能夠提高他們的收入，國家的糧食生產基礎也有保障了。

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