中國需要什么樣的水利

作者：桂華  

《綠葉》2010年第5期

摘要：當前農田水利上的根本問題是：小水利與大水利的脫節，農民組織化程度降低，農田水利系統性破壞，水利回歸為一家一戶的小農形態。受西化影響正在中國推行的水利市場化、私有化機制，因忽視了中國小農生產的現實與農田水利系統性、戰略性的性質，導致當前的農田水利困境。中國農田水利的根本出路還是在于將農民組織起來，而不能依賴外來的徒有其名的“經濟自立灌區”與“農民用水戶協會”模式。

2010年春季的西南大旱，牽動了國家和社會的神經。有人將旱情歸結為氣候原因，認為是降雨偏少造成的，還有人將旱情歸結為水利工程設施年久失修所造成的。不可否認，降雨偏少與工程廢舊都在一定程度上促發了大旱的發生。人類興修水利就是為了“興利除弊”，通過人為改造自然，提高抗自然界風險的能力，西南大旱從根本上說明中國的水利思路出了問題。

一、當前農田水利的根本問題

從2002年起，我所在的華中科技大學中國鄉村治理研究中心就開始關注農田水利問題，每年都要進行農田水利調研，并在湖北荊門地區的五個村進行了水利“高陽實驗”。2010年1月份到4月份，我們在湖北省的三個縣市，組織近40人次的大規模的農田水利專項調研。經過這些年的水利調研和水利實驗活動，我們發現當前農田水利上的根本問題是：小水利與大水利的脫節，農民組織化程度降低，農田水利系統性破壞，水利回歸為一家一戶的小農形態。

中國有幾千年的水利開發歷史。解放前，生產力落后，受到經濟社會水平的限制，水利大致分成兩塊。一塊是長江、黃河這樣跨區域的大江大河治理，由國家完成，主要是解決防洪排澇問題；一塊是地方性水利，主要局限于村落范圍之內，由村落－宗族等地方性勢力完成，主要是解決生產生活上灌溉排澇問題。人民公社時期通過國家自上而下的組織動員體制，進行了轟轟烈烈的水利建設。既提升了大江大河治理能力，也改善了地方性水利條件，通過“長藤結瓜”工程，將地方性水利與大江大河連接起來，提高了水利的系統性和抗風險的能力。僅從農田水利上講，過去村落范圍的小型水利設施只能解決一般年景的常規性灌溉問題，完成“長藤結瓜”工程之后，這些小水利有了充足的水源保障，能夠解決大旱年景的應急性灌溉問題。人民公社時期的水利建設，將小水利與大水利連接起來，不僅大大增加了農田的“旱澇保收”面積，而且提高了水利的系統性和抗風險能力。

分田到戶之后，以人民公社為代表的集體體制瓦解了，國家對于水利的重點轉移到大江大河的治理上，并繼續由國家財政供給進行管理維護，而地方性的小水利主要交給市場或者農民管理維護。早在1981年政府就提出將水利工作的重心從建設轉到管理上來，1983年正式確定了“加強經營管理，講究經濟效益”的水利工作思路，之后近30年的水利工作都是在這一思路下展開的。這30年以來，國家與地方政府探索了水利市場化、社會化（用水戶協會）、（水利工程）私有化等機制，總體而言，這些機制都因忽視了中國小農生產的現實與農田水利的性質而失敗，導致了當前的農田水利困境。

二、水利市場化必然失敗

1980年代中期以后，政府開啟了水利市場化改革，嘗試通過市場機制來填補國家與集體管理的缺位。1984年，明確提出“水利經營”的概念，具體為依靠水費與綜合經營“兩個支柱”和經濟責任制“一把鑰匙”；隨后，又制定了水費收取標準；1993年，確定了“五大體系”建設為重點的水利改革思路[①]，其中提出要建立“以效益為中心的水利資產經營管理體系”。綜觀30年水利市場化改革，大致包含了兩個層面的內容：一是將水利工程單位變為“自收自支”經營主體；二是農戶通過市場交易機制來解決農業生產用水問題。在稅費改革之前，通過村組集體將農民強制組織起來，收取“共同生產費”，以村組為單位與水利工程單位進行交易，持續幾年之后，村組的欠債將水利工程單位拖入困境。取消稅費之后，集體不再組織農民買水，一家一戶不能完成水利市場交易。水利市場化機制失敗，不僅導致了農民用水難，而且也導致了水利工程單位的“破產”。

水利市場化為什么會失敗？大致可歸納為三個方面的原因：一是與水利的自然屬性有關，水是一種無法準確計量分割的物品，并且水利是與不可預期的氣候條件聯系在一起的，不能進行穩定的市場交易；二是水利的外部性，水利要通過渠道完成的，在放水過程中，面臨著其他農戶偷水、搶水以及渠道自然滲水的問題；三是水利面臨著上游下游的關系，大到一個大型灌區，小到一口堰塘，都有上游與下游，下游無法制止上游搭便車的問題；四是農民“集體行動的困境”，單個農戶不可能從水庫、泵站等水利設施買水，而農民中少數“釘子戶”和“搭便車”者，會導致農民難以合作起來。水利的性質與分散的小農一起產生了極高的交易成本，導致市場化是必然失敗的。正如農民所言，“水利不像是買菜，我給錢就能夠買到東西”。

三、農民用水戶協會不可能普遍成功

水利市場化以分散的小農為主體走不通，怎么辦？早在1995年，世界銀行就在湖北湖南等地，以長江流域水資源項目的形式提供貸款，引入“經濟自立灌區”與“農民用水戶協會”的管理模式[②]，并在部分地區實施農田水利管理模式改革實驗。在世行項目與各地水利部門的聯合推動下，部分村莊成立了農民用水戶協會，其中，截止到2006年，湖北省共成立了982個協會[③]。成立農戶用水協會就是為了解決分散的小農在水利市場上所遇到的困境，企圖走社會化道路，通過農民自發合作，以解決村組集體缺位問題，或者是替代村組集體，讓分散的農民聯合成為一個用水主體，成為水利市場中買方，完成市場交易過程。然而，調查表明，農民用水戶協會遠遠沒有想象中那樣神奇，在很多已經成立了協會的村莊里，村民卻說“協會呀，沒有聽說過啊”。我們在最早推行農民用水戶協會的荊門地區調查，發現絕大多數用水戶協會都是“徒有其名”。

農戶用水協會這種自上而下、自外而內推行的用水模式沒能獲得普遍的成功，主要基于四個方面的原因。一是協會缺乏利益平衡機制：協會能否實現集體行動，關鍵在于農戶之間能否形成利益共同體，而田塊的分散與水利的上下游關系內在地導致了農戶在水利上難以達成一致利益。二是協會缺乏強制力：協會中的農戶具有自由的退出權，僅僅通過“協商”而制定的協會章程，難以形成對農戶的有效制約，在協會管理模式中，水利依然具有外部性。三是協會的規模限制：協會是通過“協商”即合作化機制而實現的，合作化的過程就是利益博弈過程，博弈過程中談判成本限制了農民的合作。我們在荊門調查，發現真正有效的用水合作單位一般都在十戶以下。四是協會無法解決交易成本分攤的問題：協會缺乏分攤交易成本的機制，在合作談判中，居于優勢地位的農戶利用博弈機制，策略性地運用退出權，轉嫁交易成本；而當成本高至那些處于弱勢地位農戶無法單獨承受時，他們就會真正地利用退出權，尋找解決灌溉的替代途徑，推動協會的瓦解。

四，水利私有化改革不可行

針對小型農田水利設施“國家管不到，集體管不好，農民管不了”[④]，地方政府明確提出“小型農村水利工程要明晰所有權”。2003年印發的《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》和2005年印發的《關于建立農田水利建設新機制的意見》中，都提出要對小型農村水利設施進行產權改革，明確所有權，落實管護責任主體，通過賦予農民使用權和經營權來調動農民投資投勞進行水利建設的積極性，從而形成農田水利建設管理的良性運行機制。不過，小型農田水利設施私有化改革不僅是無效的，而且會帶來很嚴重的后果。

首先，中國“人均一畝三分地，戶均不過十畝”的小農生產方式從根本上限制了農民水利建設管理的積極性。小農生產規模小，收益低，導致農民無力對水利進行投入；土地的高度分散性影響了農民水利投入的收益；農業生產的兼業模式決定了農民沒有必要在水利上投入過多的金錢與精力；農業生產的周期性也限制農戶對水利的投入積極性。決定農民是否有能力、有積極性、有責任心參與水利建設管理的關鍵在于，能否通過對水利投入在生產中獲得較高的回報。中國當前的小農生產方式決定了水利上產權改革之路是行不通的，因為不可能有高回報。

其次，水利是一項系統性和戰略性工程，水利設施產權改革某種程度上分化、瓦解了其系統性、戰略性，從而產生嚴重的后果。一是產權改革在空間上破壞水利的系統性。產權改革之后，大中小型水利設施之間切斷了聯系，農田水利趨于分散性和小型化，水源沒有保證了，抗災能力下降，農業生產缺乏穩定性。二是產權改革在法權上分割了水利系統。改革之后，村組集體無權調配全村的水資源進行抗旱，也無法組織全村組統一進行水利建設；另一方面，作為水利主體的農戶要對自己的水利負責，村組集體不再承擔水利責任，產權改革增加了農戶在水利上組織與合作的難度。

三是產權改革導致國家利益與農民利益的錯位。站在國家的角度，水利具有戰略性，關涉到糧食生產安全，關涉國計民生，是政治問題，而非單純的經濟問題。而從個體農民來看，水利是家庭經濟問題，是投入與收益的算計的問題，投入水利的積極性來自于成本收益的理性算計。通過“產權改制”將農民變成水利建設和管理的主體，實質上是將國家戰略問題變成一家一戶的農民生產問題。

五、農民需要什么樣的水利

近些年中國農田水利思路受到國外經驗的影響，農民用水戶協會模式和產權改革等都與國外的經驗有關。這種改革思路忽視了中國的小農生產現實，與歐美成百上千公頃的大農場經營模式有根本的差異。大農場可以將很多水利的外部性問題內部化，而中國分散的小農在水利上是無法克服外部性問題的。水利是中國個體小農無法解決的問題，水利的根本出路還是在于將農民組織起來。當前的水利建設就是要迅速調整水利上的市場化、社會化、私有化的思路，重新發揮各級政府的作用和集體的作用。既要增加國家對水利的財政投入，也要改變水利的建設管理機制，為千家萬戶的小農提供穩定、低風險、可持續、低成本的生產基礎。在具體措施上，筆者基于近年來的調查和思考，提出以下建議。

首先，明確國家責任。總體上國家要將水利放在戰略高度來考慮問題，不能走“以水養水”的市場化道路，要加大財政投入。這些財政資金既要用來建設水利基礎設施，比如，水庫、泵站、渠道等，還要投資到管理部門中，比如增加水利工程部門的財政編制，重新將水利工程事業化。另外，停止“以錢養事”改革，恢復鄉鎮水利站的事業性質，通過“養人來養事”。

其次，發揮集體責任制。在村莊內部，要重視“雙層經營體制”中村組集體“統”的能力。一方面，謹慎對待農田水利上的產權改革，以鞏固農業生產基礎為前提，重新探尋農田水利建設和管理機制；另一方面，可以重新設置小組長或者專職灌水員等，提高村組集體在水利上的組織能力。

再次，通過資源輸入來激活農民的民主能力。將部分國家補貼下發到村組集體手中，所有權屬農戶，支配權屬村組集體，通過農民協商討論，以少數服從多數的方式來決定補貼的使用，用于水利等公益事業的建設。

本文刊于《綠葉》2010年第5期。

[①]五大體系：多元化、多渠道、多層次的水利投資體系；以效益為中心的水利資產經營管理體系；科學合

理的水利價格收費體系；完善的水利法制體系；優質高效的水利服務體系。

[②]《改革灌區管理體制和運行機制積極推行用水戶參與灌溉管理》，湖南省水利廳20 0 6年10月。

[③]大力發展農民用水戶協會全面推進我省大型灌區“兩改一提高”工作》，湖北省水利廳20 0 6年1月。

[④]參見湖北水利廳農水處：《湖北省2009年度農田水利基本建設工作總結》。

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