自20世紀初北京大學在經濟學門下開設產業組合課程以來，合作社思想傳入中國已有百年歷史。在這百年間，中國合作社發展歷程跌宕起伏，各種思潮和實踐模式相繼涌現，有經驗亦有教訓。新世紀以來，中國開始致力于發展農民合作社以推動新農村建設，合作社發展進入新的歷史階段。本文重點討論美國、西班牙、韓國等國合作社發展經驗，集中研究合作社促進政策中的金融部門作用和立法問題，并探討其對中國合作社的體系建設和促進政策的啟示。  

美國的國家消費者合作銀行  

美國人有著強烈的合作社情懷，美國合作社的歷史可追溯到1752年。那一年，本杰明·富蘭克林創立費城房屋火災險互助會（Philadelphia Contributionship of the Insurance of Houses from Loss by Fire）。美國現有47000多家合作社，擁有1200多萬社員。每年的10月對于美國合作社人而言很特殊，因為這個月是國家合作社月（Co-op Month）。每年的這個時候，合作社及其成員都會舉行各種各樣的活動，發表演說和研究報告，以慶祝合作社對國民經濟和當地經濟社會發展所作的貢獻。

  自1991年起，每年10月，美國國家消費者合作銀行（NCB, National Consumer Cooperative Bank）都會發布一份排名報告《美國合作社100強》（Top Co-op 100），作為其年度報告的一部分，排名所考察的合作社涉及廣泛的行業領域，如農業、金融、特許經營、五金木材、食品、娛樂、媒體以及能源交通等領域。根據最新的年度報告，2008財政年度中，美國合作社100強創造了2090億美元的營業收入，平均在20億美元左右，其中農業合作社占一半以上。100強以外則是大量的中小型合作社。

  發布該排名報告的美國國家消費者合作銀行是什么來歷？為什么由它來承擔這項工作。這將涉及到美國合作社發展歷史上的一項重要事件。   1978年，美國國會通過"國家消費者合作銀行法案"（National Consumer Cooperative Bank Act），并于當年8月20日生效。該法案特許成立一家國有的非營利性金融機構，作為推動合作社發展的政策工具，旨在滿足合作社發展的金融需求，相當于中國的政策性銀行。國家消費者合作銀行就是該法案的產物。

  根據該法案，國會批準了1840萬美金的種子基金，經過近2年籌備，國家消費者合作銀行于1980年正式成立。1981年政府推動進行私有化改革，但由2600多個成員組織擁有，從而保留了合作社性質。消費者合作銀行下設三個獨立的分支機構：國家合作社銀行（NCB，National Cooperative Bank）、儲蓄銀行（FSB）和非營利組織 NCB Capital Impact，為合作社提供金融服務和技術支持。   消費者合作銀行并不是一家普通銀行，而是合作社性質的金融機構。法案賦予國家消費者合作銀行特殊使命："通過提供創新性的金融及相關服務，滿足并支持美國的合作社及其成員的需要，特別是低收入社區。"

  美國國家消費者合作銀行的銀行和金融服務，目標集中于兩個方面：合作社擴張和社區經濟社會發展。除了農業以外，所開展的項目涵蓋社會發展的許多方面，如住房、教育、醫療、文化、本地商業和社會服務等。消費者合作銀行強調對社區發展的責任，尤其注重對中低收入社區的金融支持，30年來，為中低收入社區提供35億美元的資金。   根據2008財政年度報告，在合作社擴張方面，合作銀行主要做了這幾方面工作。一是開辦11家新食品合作社，并促使400家成員組織參與到食品合作社500強的建設中。二是從福特基金會為食品合作社500強項目籌集到95萬美元的捐贈。三是在Shared Equity建立起領導地位，34家參與的合作社一共獲得1800個席位。此外，在可再生能源、住房建設、醫療設施和病床、學校教學設備、簡易住房等方面也進行很多項目。如與共同貸款公司（Municipal Mortgage & Equity, LLC）合作開展一項900萬美元的可再生能源項目。2008年，國家消費者合作銀行一共發放5.53億美元與其使命相關的資金，用于中低收入社區、刺激經濟增長和合作社的發展，具體情況見表2。

    美國通過立法建立專門的金融機構，并且以此為支撐，建立推動城市和農村合作社發展的支持體系，實施其合作社與社區發展政策。很多發展中國家在采取農業發展和合作社促進政策時，也采取這種模式，如蘇丹、尼日利亞、毛里求斯、國家都成立類似合作社發展銀行的金融機構。在亞洲，印度于1962年通過"國家合作社發展公司法案"（National Cooperative Development Corporation Act），建立專門的金融機構推動合作社的發展。泰國1966年通過"農業與農業合作社銀行法案"（Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives Act），建立農業與農業合作社銀行（BAAC）為農戶和農業合作社提供金融支持，至今仍是泰國支持農業和合作社發展的最重要金融機構。2006年，伊朗從馬來西亞尋求幫助，希望建立合作社發展銀行，促進伊朗國內合作社的發展。  

西班牙蒙德拉貢合作集團的金融部門  

西班牙蒙德拉貢合作集團是世界合作社運動史上最值得驕傲的成功案例，目前是歐洲乃至世界最大的合作社集團之一。2008年資產總額335億歐元，年營業收入達到178億歐元，社員以及員工92773人，下轄100多家合作社，包括培訓合作社和研發中心，并有蒙德拉貢大學，是巴斯克地區最大的企業，也是西班牙的第七大企業（2008年度報告，http://www.mondragon-corporation.com）。由于蒙德拉貢的卓越成就，合作社研究者將其經驗總結為"蒙德拉貢經驗"，其簡要歷史如下：   1941年，一個名叫唐·何塞·馬麗亞·阿里茲曼蒂--阿里埃塔的傳教士，來到西班牙巴斯克地區的一個小鎮蒙德拉貢，在他的帶領下，創造了合作歷史上的一個奇跡。 1943年，在當地社區的支持下，創辦了一所技術培訓學校，第一批學員有20人。1947年，第一批學員畢業，其中11名邊工作，邊上夜校深造。1948年，"教育和文化同盟"成立，培訓學校獲得合法地位。   1952年，前述11名學生，在工程學院畢業。其中5人決定自立，實踐"諸生產要素中勞動為首"的思想，組建烏爾格公司（以創始人名字的首字母組成），這是蒙德拉貢的奠基性企業。

  1954年，他們買下一個小車間，開始生產。期間，根據有關合作組織的法規，以及在兩位獨立的法律專家的幫助下，用了兩年的時間制定出一部合作社企業章程，相當于后來合作社集團的"憲法"，保證合作社在市場中取得競爭優勢。   1956年，他們在蒙德拉貢建造一家新工廠。這被認為是蒙德拉貢合作集團的起點。隨后合作社企業開始發展擴大，同時也出現其他合作企業。這些合作社之間的組織和聯合問題日益顯現。

  1959年，烏爾格等合作組織正式組建聯盟，并且成立二級合作組織--"人民儲蓄銀行"（后來的合作銀行）。蒙德拉貢合作集團的基礎結構基本完成。   到70年代末，蒙德拉貢集團已經擁有一套現代技術教育體系和以15000多名合作成員為勞動大軍的70多家合作工廠，以及有93家分行和30萬的存款賬戶。1991年12月，在合作社成員大會上，Mondragon Group 更名為 Mondragon Corporacion Cooperativa，也就是今天的蒙德拉貢合作集團。   蒙德拉貢所在的巴斯克地區比較特殊，歷來有獨立傾向。因此在當時，西班牙中央政府不給巴斯克地區任何財政政策或稅收政策支持當地發展，同時合作社也無法獲得信貸支持，合作社工人也無法進入社會?！　?　　 　　 　　 　　 　　 障計劃。因此，蒙德拉貢必須在各個方面自力更生。   蒙德拉貢合作集團的突出特點是在教育、工業和銀行業方面取得長足發展，在早期發展中，銀行業發揮了至關重要的作用。1959年成立的人民儲蓄銀行，在蒙德拉貢集團的組織結構中，人民儲蓄銀行在聯盟中的地位相當于二級支持性組織，對其他合作社提供技術、資金和管理。聯盟成員之間聯系的紐帶是聯盟合約，此外，人民儲蓄銀行還主要通過資金紐帶對聯盟成員施加影響。   人民儲蓄銀行建立之初，其宗旨就是為了解決合作社融資困難，解決合作社發展初期的困難。聯盟的建立是以人民儲蓄銀行為基礎的。聯結合作組織的紐帶是聯盟合約，人民儲蓄銀行為合作組織提供信貸、信息等支持和服務，作為平等合約，合作組織要將會計報表、發展計劃等信息反饋給人民儲蓄銀行，并將盈利放到銀行儲蓄。雙方既有互相監督的關系，也有互相合作、互相支持的關系?；鶎雍献鹘M織除了提供資金上的支持外，也將自己發展信息提供給對方。同時，由人民儲蓄銀行統一進行社會保障、社區發展等領域的工作，保證合作社能致力于提高專業化程度，提高競爭能力。

  另外，聯盟的作用還基于蒙德拉貢獨特的發展哲學。蒙德拉貢集團認為在經濟高漲期，如果不限制集團發展速度，勢必造成規模擴張過快，在經濟衰退期就很難應對。因此，他們通過發展計劃比較嚴格地控制合作社的發展速度和規模。他們采用建立新合作社的方式，將很多規模較大、經營范圍較廣的合作社，分解為小合作社，但與原合作社保持集團聯盟的關系，早期合作聯盟建議單個合作社人數不要超過500人。人民儲蓄銀行也承擔這方面的計劃和協調工作，通過研究決定新成立合作社所處的行業，并提供資金支持。   人民儲蓄銀行的地位持續了很長時間。后來，隨著合作聯盟規模的擴大和發展，以及社會保障等功能的剝離和獨立，人民儲蓄銀行的二級支持性組織功能不如創立之初那樣強大，許多專業性領域的支持功能轉而交給其他專業合作組織。如教育和文化聯合會，專門為基層合作組織提供教育支持，研發支持。工業部門也逐步發展壯大，成立工業委員會，人民儲蓄銀行變為與工業部門并列的第三部門，統一由集團委員會領導，金融部門不再置身于聯盟的頂端。

  蒙德拉貢經驗表明，在合作社發展初期，集中力量組建相應的金融支持機構，有利于協調合作社體系中的組織問題。在中國也出現類似的案例，如浙江省瑞安農村合作協會，就起始于農村金融部門的改革。2005年，瑞安農信社資產60多個億，改組后總股本2億多。其中149萬股金由11萬多農戶所擁有。瑞安市沒有采取簡單的清資退股的方式，因為這對于農民而言沒有任何實質意義。而是在核實登記和自愿的基礎上，將分散的股東以行政村為單位進行合并，最終形成3123個"集體股東"。2005年4月12日，瑞安市農村合作銀行掛牌成立，從而在改革中保留農民合作的成分。

  2005年6月16日，瑞安農村合作銀行股東大會討論一致通過《關于支持籌備成立瑞安農村合作協會的決議》，決定對于合作銀行內部的小額股權進行集中托管，3123個集體股東的權利將由正在組建的農村合作協會統一行使。但具體的組織結構還在探索之中，尤其是如何將瑞安上百家合作社納入到農村合作協會中。   2006年1月，時任浙江省委書記的習近平在農村工作會議上提出，要"積極探索建立農民專業合作、供銷合作、信用合作'三位一體'的農村新型合作體系，努力服務于社會主義新農村建設"。   瑞安市看到合作銀行改制中的思路與新農村建設結合的契機，形成了農村合作協會組織結構的思路。3月17日，在第十三屆人大第四次全體會議通過的《瑞安市政府工作報告》中，提出要"建立健全農村金融、流通和科技推廣體系，引導成立'三位一體'的瑞安農村合作協會，積極探索社會主義市場條件下的新型合作化道路"。2006年3月25日,以合作銀行為主發起單位的瑞安農村合作協會正式成立, 農村合作銀行的決議找到了現實落腳點。   瑞安農村合作協會成立后，將工作重點下沉，深入農村基層調研，了解農民合作社的需求，并制定工作方案，吸引全市上百家合作社陸續加入，事實上成為二級支持性組織，承擔了農民專業合作社聯盟的角色。農村合作銀行以協會為平臺，實現合作銀行與農民專業合作社、農戶的對接，在沒有大幅增加運營成本的情況下，將組織觸角盡可能地延伸到廣大農村。   農協各部門都有一個掛靠單位，分別是農村合作銀行（信用部）、供銷合作社（流通部）、科技局（科技部）、農業局（產業部）、司法局（維權部）、團市委（志愿者總隊）、市委黨校（培訓部），從上往下看，農村合作協會相當于"部門聯席會議"，協會貫通了涉農政策與農戶、基層合作社的聯系，使之有可能在全局范圍內重組涉農資源。

    東亞綜合農協下的金融部門

  東亞的小農社會特點，使得東亞國家的合作社道路與歐美國家（法國等國家除外）區別很大，這就是東亞的綜合農協模式。東亞國家在工業國家進程中，大都采用舉國體制，因此得以建立其一套自上而下的強大的合作社體系，也由此具備擁有自己專屬的金融部門的實力，如日本農業的中央金庫、韓國的產業組合中央會。本文主要就韓國的農業協同組合中央會進行討論。

  韓國的農業協同組合中央會（NACF）成立于1961年，根據《農業協同組合法》，農業銀行與協同組合重組合并后成立該機構，旨在"提高農民的經濟、社會、文化地位及加強農業的競爭力，改善農民的生活水平以及致力于國家經濟的均衡發展"。   到2007年底，NACF資產總額2056億美元，其中銀行部門資產總額1677億美元，保險部門資產總額268億美元。NACF現擁有240萬社員1187家農業合作社，在全國擁有5427個銀行分支機構，雇員18995人。（NACF2008年度報告，http://www.nonghyup.com；NACF北京辦事處提供的資料）   1961年合并的農業銀行，其前身為金融組合聯合會。1907年，日據時期的韓國首次出現當代協同組織，即光州地方金融組織。1933年，成立"金融組合聯合會"。1956年根據《銀行法》成立農業銀行。1958年，成立"農業協同組合"。導致二者合并的原因是，在這種二元結構下，農協組織力量得不到壯大。同時，農業合作社難以得到金融支持，"當初農業銀行成立的目的是以確立農業貸款制度而為農業發展獻力，但實際上它把大部分資金用于直接向農民放貸，對農業協同組織則以經營條件不合格等準備狀態不健全為理由拒絕給予積極的資金支援"（NACF網站，http://www.nonghyup.com）。為了改變這種局面，確保農業合作社的金融供給，韓國政府通過《農協法》,促成二者合并，成立NACF。

  正因為如此，NACF具有雙重機構屬性，既是協同組合機構，又是銀行機構。其經營理念"農民/顧客第一"，即與它的這種雙重性質有關。作為協同組合的NACF主要經營農畜產品的流通、購買，培訓農民，支援農業發展。   根據《銀行法》，NACF的銀行業務部門作為特例，被視為金融機構。NACF作為金融機構的兩個特殊之處：一是經營共濟保險業務（獨有業務），除人身險、財產險外，還經營受政府委托的農產品災害保險業務；二是經營政府政策性貸款。除了一般性政策貸款外，NACF是經營農業政策貸款的唯一機構，占貸款余額的13%左右。這兩種特殊業務，使NACF成為韓國農業政策和合作社促進政策的實施機構。

  需要注意的是，韓國、日本完成工業化進程后，農業人口降低到10%以內，因此，小農社會屬性已經改變，小農變為大農。與之對應的龐大的綜合農協體系，實際上是面臨機構臃腫、效率低下的問題，因此韓日兩國的農協組織后期都致力于推動機構改革。

  在工業化后期，農協體系中的金融部門成為最大且最主要的機構。2007年底，NACF在韓國金融機構中資產總額排名第4位，存款排名第2位，國際信用評級很高，穆迪（A1），標準普爾（A），世界排名第90位。會員組合的貸款僅占12%，并且幾乎全部為政策貸款。從這方面來看，NACF也是一家具有很強競爭能力的商業性銀行。銀行與保險部門的資產占農協總資產的94.6%，農業資產的比例很低。

  因此，自我定位為"土地和農民養育的韓國農協"的NACF，20世紀末以來也采取了一些改革措施，提出新世紀的工作方向，即提供安全放心的食品以及在糧食武器化時代保證糧食安全，"發展成為受農民與國民尊敬的新農協"。

  國際經驗對于中國的啟示

  本文所談到的國際經驗，可以歸納為彼此相關的以下兩點。

  一是銀行與金融部門在合作社體系中發揮的拉動作用。以金融部門的先進性來帶動居于基礎地位的專業合作社的發展，效果非常明顯，尤其在合作社發展初級階段。其根源在于金融業的先進性，在現代經濟中資源配置和要素重組中有著不可替代的作用。金融扶持機構應與合作金融相區分，合作金融是合作社體系的一部分，但前者性質上獨立于合作社體系。盡管在實踐中，金融扶持機構與合作社體系融為一體，但應看到金融扶持機構的超脫地位，從而看到在分散的合作社體系中建立全國統一的金融驅動機構的可能性。

  二是合作社促進政策的立法確認與政策性銀行的建立。以立法明確合作社發展銀行的性質、使命與定位，并通過規定特殊金融機構的特種經營活動來將政策內涵具體化，保證政策的順利實施。更為重要的是，通過立法活動，使合作社促進政策上升到法律高度。法律具有穩定性、長期性，此舉將為合作社的長期發展提供強有力的政策支持與法律保護。合作社發展銀行的實踐模式，是立法活動與公共政策相結合的典范，值得我們學習和借鑒。

  在中國，大力發展農民專業合作社已經成為各方共識。根據農業部的最近統計，截至2009年9月底，全國農民專業合作社21.16萬家，發展勢頭非常迅猛，合作社已經成為農業和農村發展的重要力量。這也意味著農民專業合作社具備承接專門性發展政策的條件和能力。

  2006年10月31日，全國人大常委會通過《農民專業合作社法》，自2007年7月1日起正式施行。這部法律解決了農民專業合作社的法律地位，農民合作獲得法律認可。同時，這部法律因將信用合作排除在外被廣為詬病。鑒于20世紀90年代農村合作基金會的經驗教訓，在農村金融和信用合作領域采取審慎態度是有必要的。   銀監會于2006年12月22日公布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，允許社會資本進入，建立三類農村金融機構，以解決農村地區金融空白和競爭不充分的問題。在這份文件中，銀監會承認農民資金互助的合法性，信用合作稍微開了一點口子，但至今不過批準了十幾家資金互助社。

  2008年，十七屆三中全會提出："允許農村小型金融組織從金融機構融入資金，允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。"實際上從政策文件角度承認農民信用合作社的合法性。2009年中央一號文件中再次提出："抓緊出臺對涉農貸款定向實行稅收減免和費用補貼、政策性金融對農業中長期信貸支持、農民專業合作社開展信用合作試點的具體辦法。"   2009年2月，銀監會、農業部聯合發文《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》，從五個方面細化農民專業合作社的金融問題。這五個方面包括將農民專業合作社全部納入農村信用評定范圍、加大信貸支持、創新金融產品、改進服務方式、鼓勵有條件的農民專業合作社發展信用合作，在信用合作方面提出更具體的要求，初步具備可操作性。

  這是中國合作社發展的現狀，可以從以下兩點看待中外差異。

  第一，21萬家合作社的突出特點是小和弱，公司領辦型和發展較好的合作社實力較強，但是數量有限。中國的合作社體系還處于初級發展階段，實力薄弱。中國的專業合作社模式，無法與歐美相比，也無法與今日之韓日、臺灣地區相比。信用合作的發展嚴重滯后，這意味著通過體系內的信用合作，有可能會緩解農民專業合作社融資難的問題，但卻難以形成體系內的先進力量，難以成為帶動農民專業合作社發展的領軍力量。因此，需要跳出合作社體系，來思考合作社促進政策中的金融作用。

  第二，盡管中國的農村社會亦屬于小農社會，但中國是一個地域大國，農村社會之復雜性、多樣性、不平衡性，是其他東亞國家（如韓國、日本）所不能相提并論的。因此，在中國建立全國農協的成本非常高，同時目前也不具備現實條件，在必要性上，各方也尚且沒有達成一致認識。但無可否認，建立合作社二級支持性組織是有必要的，合作社聯盟建立的層級需要結合中國國情考慮。   基于對中國合作社體系現狀的考察，中國可以從以下兩個方面借鑒金融部門支持合作社發展的國際經驗。

  （一）有必要考慮立法建立促進合作社發展的政策性銀行。農業銀行等國有商業銀行、國家開發銀行、農村信用合作社、郵政儲蓄銀行都把開展小額貸款業務、"為三農服務"作為企業社會責任的一部分，但成效甚微，主要是金融部門的商業性與農業的產業弱勢無法匹配。我國目前的農業政策性金融業務，主要在農業發展農業銀行，且集中在糧食與農產品收購方面，全局性的農業產業發展和合作社促進政策還沒有提出。農業保險方面更是發展緩慢，依然是在"政府補貼、商業保險機構參與"的框架內打轉難以突破。   因此，可以明確將農業產業發展政策和合作社促進政策作為農業政策性金融的核心內容，整合現有的涉農金融業務，建立一家全國性的農民合作社發展銀行，以其作為合作社促進政策的政策抓手。操作上可以改組一家現有政策性金融機構，或者在農發行體制內增設該業務，或者銀行剝離相關業務、共同出資組建。具體的實現形式可以另行，組建專門的政策性銀行之必要性已經客觀存在。   建立全國性的合作社發展銀行，可以考慮借鑒美國等國家的經驗，以立法或條例的形式確認其法律地位、企業性質和組織使命。同時，整合既有的農業政策、合作社政策以及信用合作社的政策或文件規定，在合作社發展銀行的立法框架內，從而達到解決相關政策問題的目的。

  （二）合作社發展應與縣域農業經濟發展相結合，因此有必要考慮建立縣級農民合作社聯盟組合。中國正在推進擴權強縣改革試點，縣級將成為地方經濟發展的重要組織單位。同時，農業產業化規劃作為地方政府產業規劃的組成部分，是地方政府的工作內容。目前，地方重視產業規劃，輕視產品銷售和手續服務，使得農民積極性不高。   通過建立農民合作社縣級組織，既可以形成產業政策的組織實體，又有利于提高農民的市場力量，從而增加農民收益，同時可以提高農民的組織化程度，與全國的合作社促進政策相對接。這方面，可以考慮借鑒巴西工會的經驗，將縣級農民合作組織的建立納入到公法體系，促使地方政府推動縣級農民專業合作社二級組織的建立，保護農民利益。中國局部地區已經出現這方面的實踐創新，如浙江瑞安的農村合作協會與河南蘭考的農民專業合作社聯合會。

    今日中國之合作社實踐，承繼了中國合作社百年歷史的風風雨雨，承載著特殊的中國國情，不能隨意照搬任何一種國際模式或成功經驗，也不應囿于歐美模式與東亞模式等各種模式之爭，而應揚長避短，博采眾家之長，在既有的政策和法律框架內，邊改革邊實踐，探索自主制度創新的道路。