稅改后農(nóng)村治理危機醞釀新一輪政治合法性困境

作者：田先紅、楊華   來源：三農(nóng)中國網(wǎng)

2008年11月，我們在中部某省H市農(nóng)村觀察村委會選舉時，親眼目睹了由于鄉(xiāng)村治理的惡化、農(nóng)村社會建設(shè)停滯而爆發(fā)的包括數(shù)百人集訪、致人死亡等在內(nèi)的一系列惡性事件，嚴重干擾、阻礙了選舉工作，并進而釀成縣鄉(xiāng)村的政治危機，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作因此而癱瘓。這些事件打破了稅費改革后鄉(xiāng)村社會短暫的平靜與沉寂，重新變得波瀾壯闊、危機四伏。

如果再聯(lián)系前不久發(fā)生的貴州“wengan事件”、甘肅“隴南事件”、江西銅鼓林改事件，我們可以看到，最近一段時間的鄉(xiāng)村社會顯得異常躁動，不僅各類事情頻發(fā)，且問題異常尖銳、復(fù)雜。農(nóng)村正在醞釀一場由治理性危機帶來的新一輪政治合法性困境。這一輪的政治合法性困境較世紀之交由于稅費過重導(dǎo)致的政治合法性困境要復(fù)雜和深刻得多，波及范圍超過鄉(xiāng)村，向市縣發(fā)展，難以通過政治上的調(diào)整在短時期內(nèi)予以化解。

一

早在三年前，隨著中央一聲令下，在中國綿延幾千年的皇糧國稅得以終結(jié)，博得了舉國億萬人民的歡呼。取消農(nóng)業(yè)稅這一德政的實施的確令人歡欣鼓舞，以致人們在興高采烈之余，鮮有人去認真傾聽那發(fā)自肺腑的“取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村形勢依然嚴峻”的吶喊。然而，當歷史的車輪滿載著歡聲笑語、歌舞升平進入2008——一個多事之秋，卻不能不讓我們駐足去冷靜地思索：稅費改革到底解決了什么？同時又帶來了什么？

早在1990年代末，李昌平“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的“痛訴”既觸動了總理，也驚動了整個社會，三農(nóng)問題由此才被真正“建構(gòu)”成為一個“問題”，并迅速升華為學(xué)界及社會的熱點。面對由農(nóng)業(yè)稅費負擔沉重所引發(fā)的種種惡性事件，學(xué)界稱之為治理性危機。然而，如果細細追究起來，情形可能不然。實際上，盡管當時的稅費負擔沉重，但是農(nóng)村的公共品供給依然能夠基本得到保障，而且，在稅費征收的過程中，農(nóng)民可以通過拒交稅費來要求甚至威脅鄉(xiāng)村干部提供公共服務(wù)。即使當時的鄉(xiāng)村社會遠未達至善治的理想，卻也尚未陷入治理性危機的困局。因而，與其將由于過重的稅費負擔而引發(fā)的大量群體性事件歸為治理性危機，毋寧視之為由于農(nóng)業(yè)稅費負擔沉重引致底層民眾的奮起抗爭而使得鄉(xiāng)村基層政權(quán)面臨著政治合法性困境或政治合法性困境。

為了化解這場政治合法性困境，解決黨和政府的合法性問題，中央于2000年啟動了農(nóng)村稅費改革的試點工程，并最終于2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。

考察稅費改革以及取消農(nóng)業(yè)稅政策，不能不注意到貫穿于其中的兩條主線：一方面，稅費改革及取消農(nóng)業(yè)稅的直接后果，就是鄉(xiāng)村組織的收入來源大大減少，使其陷入財政困境，許多地方的鄉(xiāng)村基層組織甚至在“玩空轉(zhuǎn)”或者淪為“吃飯財政”。為了緩減鄉(xiāng)村組織的財政困境，國家加大了對鄉(xiāng)村組織的財政轉(zhuǎn)移支付力度，然而，這些財政轉(zhuǎn)移支付也只是杯水車薪，難以救鄉(xiāng)村組織于水火之中。于是，我們看到，后稅費時代的鄉(xiāng)村組織普遍變得消極無為，他們不再有為農(nóng)民提供公共服務(wù)和社會建設(shè)的動力。盡管國家的財政支農(nóng)力度在加大，但因資源的有限性及分配的非均衡性，同樣難以有效地為農(nóng)村提供公共品。

另一方面，在取消農(nóng)業(yè)稅的同時，國家還逐年加大了對農(nóng)民的糧食直接補貼，糧食直補雖然增加了農(nóng)民的收入，增強了國家對中央政府的認同，但卻由于其錢款使用的分散性而無法為村莊公益事業(yè)提供支持。由是，我們便可看到稅費改革的兩個層面的后果，一是政治層面的，一是治理層面的。從政治上看，取消農(nóng)業(yè)稅從根本上斬斷了加重農(nóng)民負擔之源，由稅費負擔沉重引致大量農(nóng)民群體性事件而導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層政權(quán)陷入政治合法性困境的困境得以消除，各種因為稅費問題而引致的群體性事件迅速平息，農(nóng)民對國家的認同也迅速提高。也就是說，正是因為在世紀之交出現(xiàn)的危機是一場政治合法性困境，所以中央采取基于政治邏輯的辦法進行處理能夠迅速見效，將這場危機適時遏止。

然而，由政治邏輯主導(dǎo)的稅費改革卻同時忽視了治理邏輯，即忽略了鄉(xiāng)村社會對治理的需求。在稅費改革之后，全國各地又掀起了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。這方面的典型如湖北省推行的以錢養(yǎng)事改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位推向市場，實現(xiàn)從“以錢養(yǎng)人”到“以錢養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變，希冀達到改變?nèi)邌T過多、調(diào)動鄉(xiāng)村干部工作積極性的目的。然而，實踐證明，以錢養(yǎng)事改革遠未達到改革設(shè)計者的預(yù)定目標。鄉(xiāng)村社會在稅費改革后出現(xiàn)了諸多學(xué)者調(diào)查到的公共物品凋敝，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)混混、黑惡勢力焦灼的局面。

總結(jié)起來，稅費改革因忽視治理邏輯而至少在以下兩個層面促成了當下鄉(xiāng)村社會的治理性危機：其一，從財政上看，稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅使得鄉(xiāng)村基層組織收入來源大大削減，斷了他們的“奶源”，也打擊了他們干事的動力、削弱了他們?yōu)槊穹?wù)的能力。其二，由稅費改革“倒逼”而致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“消腫減肥”的同時，也削弱了他們可以動員的力量，從而削弱了其執(zhí)政能力。

在稅費改革的政治邏輯的指引下，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的治理功能也一并削弱。換句話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)這一“必不可有之惡”在喪失了“干壞事”的條件的同時，也失去了為農(nóng)民“做好事”的動力和基礎(chǔ)。當然，稅費改革之后，鄉(xiāng)村社會在短期內(nèi)獲得了一個相對和諧的環(huán)境，稅費改革的政治邏輯發(fā)揮了其應(yīng)有的效果。

然而，短暫的和諧與平靜卻難以掩蓋其內(nèi)部的問題與矛盾。當鄉(xiāng)村基層政權(quán)普遍因無能為力而變得消極無為、無法為農(nóng)民提供足夠的公共服務(wù)，使得農(nóng)民對治理的渴求無法得到滿足時，鄉(xiāng)村社會的治理狀況便愈益惡化。許多學(xué)者的鄉(xiāng)村調(diào)查已經(jīng)敏銳地發(fā)現(xiàn)了稅改帶來的這一效應(yīng)。

二

2008年11月，當我們親身進入中部某省H市觀察當?shù)卮鍍晌瘬Q屆選舉時，看到的卻不僅是鄉(xiāng)村治理表面上的惡化，而且更為嚴重的是治理的惡化導(dǎo)致的治理性危機逐漸凸顯，并漸漸升華為新一輪的政治合法性困境。

在該市G鎮(zhèn)展開的村兩委換屆選舉中，有十來個村莊發(fā)生了程度不同的惡性事件。就在選舉的前夕，G鎮(zhèn)六房村的200多名村民因為前任村干部在任期間“沒有為村民辦實事”，致使村里的道路失修、水利灌溉系統(tǒng)癱瘓、幾百畝的水田不得不蛻化為旱田耕種等等問題而聚集到鎮(zhèn)政府上訪，將鎮(zhèn)政府大門圍了個水泄不通。就在同一天，與之相鄰的廣田村則因為村民告發(fā)村干部遭致報復(fù)而導(dǎo)致一老人服毒自殺的慘劇，引起極大的民憤。村干部在處理事件中還動用了黑社會的力量。在其他一些村莊的選舉過程中，也發(fā)生了諸如沖擊選舉現(xiàn)場、砸毀投票箱之類的惡性事件。整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市政府都陷入到了此次選舉事件所引發(fā)的政治危機的泥淖之中。

凡此種種，如果我們行走到鄉(xiāng)村社會底層去仔細觀察與品味，就可以卸去我們以前單純地將其化約為“農(nóng)民維權(quán)”或者簡單地定性為“莽夫犯法”的想像。發(fā)生在村兩委換屆選舉過程中的系列事件，實際上是農(nóng)民對當下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀極其不滿的表現(xiàn)，表達的是農(nóng)民對善治、對公共服務(wù)、對能為農(nóng)民辦實事的能人的強烈渴望。然而，問題恰恰在于，村民自治能解決這一問題嗎？能達至鄉(xiāng)村社會善治的理想嗎？也許，某些村莊的農(nóng)民可能幸運一些，能夠選舉出有能力的、愿意為村民辦實事的村干部，然而，如果深入鄉(xiāng)村社會進行觀察的話，就可發(fā)現(xiàn)，這樣的幾率實在是微乎其微。當“做一天和尚撞一天鐘”的消極無為狀態(tài)成為大多數(shù)鄉(xiāng)村干部的普遍信條時，選舉不是成為一個“過場”，就會演繹為一場“亂戰(zhàn)”，由是，村民自治在治理層面的功效也就大打折扣。

關(guān)于后稅費時代的農(nóng)村社會形勢的研究，許多學(xué)者都注意到了公共品供給缺失、鄉(xiāng)村社會黑惡化的問題。然而，至于公共品供給缺失等問題將在鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生何種影響，將如何會影響到鄉(xiāng)村治理及鄉(xiāng)村基層政權(quán)的政治合法性，卻鮮有人關(guān)注。

我們認為，在取消農(nóng)業(yè)稅后的三四年里，鄉(xiāng)村社會雖然表面上平靜，其實內(nèi)部卻正醞釀著嚴重的治理性危機。這段時間的鄉(xiāng)村社會正在煎熬著無治理（或者治理混亂）的狀態(tài)。伴隨著鄉(xiāng)村基層政權(quán)執(zhí)政能力的削弱，農(nóng)民對治理的需求與渴望無法在鄉(xiāng)村基層政權(quán)獲得滿足，他們的訴求對象便呈現(xiàn)出逐漸升級的趨勢（比如上訪到縣里、市里等更高一級的政府），治理性危機便接二連三地爆發(fā)。如果再將眼光投向今年發(fā)生的貴州“wengan事件”、甘肅“隴南事件”、江西林權(quán)改革事件以及其他種種由黑惡勢力介入引發(fā)的種種事件，那么，我們的話語將不再是“危言聳聽”了。

總而言之，取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)村治理性危機如果無法在鄉(xiāng)村兩級得以解決，就必然爆發(fā)更大規(guī)模的政治合法性困境，而這個危機又不僅限于鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，它必定要向更廣闊的政治空間擴散，引發(fā)更大的政治性困境，而這種政治合法性困境將進一步導(dǎo)致農(nóng)村底層社會的失序，危害政治穩(wěn)定與社會和諧。

在這個意義上說，鄉(xiāng)村社會的治理性危機才剛剛開始。

三

從取消農(nóng)業(yè)稅至今，僅僅過去三年。短短的三年，只是人類歷史長河中的一瞬間，卻足以醞釀出諸多讓人們細細回味的故事；逝去的三年，已經(jīng)在平靜中度過，卻可能昭示著一個不平靜的未來。昨日的陰影依然揮之不散，今日的殘酷現(xiàn)實已經(jīng)若隱若現(xiàn)。面對由稅費負擔沉重引致的政治合法性困境，國家可以通過免除農(nóng)業(yè)稅來“一勞永逸”地解決之。然而，當由治理性危機所帶來的鄉(xiāng)村政治合法性困境來臨時，我們還能夠“免除”掉什么？

前文已述，在世紀之交的鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)的危機，是一場因稅費過重而導(dǎo)致的一系列政治性事件，是由政治的不當帶來的政治合法性困境。它的解決方式是在政治上的徹底調(diào)整，所以當稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，這個危機似乎在一夜之間便得到化解。

然而，當由鄉(xiāng)村社會的治理性危機而引發(fā)新一輪政治合法性困境時，僅僅采取政治性的策略顯然已經(jīng)難以奏效。其原因在于，治理層面的問題雖不如政治層面的問題那樣具有危害性，但卻因其結(jié)構(gòu)性、復(fù)雜性特征而更加棘手，更加難以解決，它不會因為政治策略的實施而得以迅速化解。當下鄉(xiāng)村社會的政治性困境無法通過單一的政治性的調(diào)整來解決，它所需求的解決方式不是一次性的、短期范圍內(nèi)的，而必然要與整個鄉(xiāng)村的治理面貌相適應(yīng)。

只有鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)根本的轉(zhuǎn)換，這場政治合法性困境才可能化解，而這又涉及到鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理體制的重構(gòu)，縣鄉(xiāng)體制設(shè)置的調(diào)整，以及鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會建設(shè)等問題。

    總而言之，改革無止境，問題也無止境。“農(nóng)村真危險”的時刻可能才剛剛開始，“底層的動蕩”也許不再是一個遙遠的話題，我們的國家正面臨著一場新的、更為嚴峻的考驗。唯有反思歷史，直面現(xiàn)實，才得以從容應(yīng)對之。

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