鄉(xiāng)村債務(wù)的危機(jī)管理

序

張曉山

    鄉(xiāng)村債務(wù)作為稅費(fèi)改革以后首當(dāng)其沖的農(nóng)村熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注和探討。本書作者陳文勝同志以鄉(xiāng)村債務(wù)的形成根源為主線，以預(yù)防社會(huì)的公共危機(jī)為重點(diǎn)，觀察農(nóng)村公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的供給與決策機(jī)制，考察鄉(xiāng)村債務(wù)背景下的農(nóng)村社會(huì)的政治生態(tài)和鄉(xiāng)村組織的生存狀況，把鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的解決放在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)和諧社會(huì)的方略中來(lái)考慮，提出了通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)構(gòu)建治理鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)長(zhǎng)效機(jī)制的政策建議。
    鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)已經(jīng)日益成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中存在的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)方面存在的一些深層次矛盾的反映。如果將治理理解為制度規(guī)則的制訂及其執(zhí)行，可以說(shuō)，鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)就是現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)所存在的制度性缺陷的有力印證。所說(shuō)的制度性缺陷大致可以從兩個(gè)層面分析：
    第一，由于宏觀經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制的改革滯后，國(guó)民收入分配格局扭曲的局面尚未根本改觀。
    當(dāng)前，國(guó)民收入分配格局扭曲的狀況尚未根本扭轉(zhuǎn)，“條條”與“塊塊”的關(guān)系、中央與地方、地方的上級(jí)層次與基層之間的利益格局嚴(yán)重失衡，突出表現(xiàn)為稅收的分享結(jié)構(gòu)嚴(yán)重向城市、向政府的上級(jí)層次傾斜。中央與地方的財(cái)政收入的劃分比例，1990年約為34：62，2000年上升為52：48，2004年已經(jīng)上升到55：45。這種格局在一定程度上造成地方各級(jí)的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的扭曲，總的態(tài)勢(shì)是財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，基層的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱。就目前的財(cái)政體制看，已不能被稱作真正意義上的分稅制。有增長(zhǎng)潛力的所得稅先是被劃為共享稅，現(xiàn)在共享的比例又進(jìn)一步向縣以上調(diào)整。縣級(jí)政府除了營(yíng)業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅外，幾乎是一些沒(méi)有什么發(fā)展?jié)摿Α⒍惢〉亩惙N。縣及縣以下的財(cái)力減少，但要保障的方面、要完成的任務(wù)卻越來(lái)越多。
    行政管理體制的改革與宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革緊密相連。從全國(guó)來(lái)看，行政管理體制的改革同樣滯后，部門既得利益固化的局面沒(méi)有得到改觀反而有所加強(qiáng)。中央各部門集中了過(guò)多的財(cái)力，但在向地方和基層轉(zhuǎn)移時(shí)又存在許多弊端，突出表現(xiàn)在專項(xiàng)資金的數(shù)額和發(fā)放方式上。
    據(jù)從有關(guān)部門了解，中國(guó)2004年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額約1萬(wàn)億元多一點(diǎn)，其中稅收返還占40%，實(shí)際轉(zhuǎn)移支付約6000億元。在這6000億元當(dāng)中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占57%，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付僅占43%；在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付不到750億元，占財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的29%，僅占實(shí)際轉(zhuǎn)移支付的12%。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的其余部分用于調(diào)整工資補(bǔ)貼，農(nóng)村稅費(fèi)改革，以及縣鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)貼、民族地區(qū)補(bǔ)貼等。國(guó)家審計(jì)署李金華署長(zhǎng)2006 年6月在一次發(fā)言中曾指出，“中央轉(zhuǎn)移支付中，一般轉(zhuǎn)移支付占的比例太少，大量是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可現(xiàn)在到底有多少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、有多少項(xiàng)目，在中國(guó)，沒(méi)有一個(gè)人搞得清楚”。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支配權(quán)掌握在中央各部門手中，一些部、委、辦掌握著大量的專項(xiàng)資金，擁有資源的配置權(quán)，而且支配資源的權(quán)力越來(lái)越大。中央政府的部委處于社會(huì)利益管理和分配的重要環(huán)節(jié)上，在改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于財(cái)富和利益的大量涌現(xiàn)，除去黨政干部中出現(xiàn)的消極腐敗現(xiàn)象外，本應(yīng)該代表社會(huì)公共利益的某些政府部門也出現(xiàn)了政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化的傾向。
    宏觀經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制存在的問(wèn)題就必然導(dǎo)致作者在書中揭示的廣大農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)鄉(xiāng)村公共品和社會(huì)服務(wù)的需求與不斷萎縮的鄉(xiāng)村財(cái)政供給能力之間的矛盾。作者指出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有賴于農(nóng)村公共財(cái)政、公共交通、通信網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)田水利主干網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)教育、公共安全、社會(huì)保障、環(huán)境等公共產(chǎn)品供給體系的建構(gòu)與完善。為加速工業(yè)化進(jìn)程，長(zhǎng)期以來(lái)我們選擇了以滿足最低公共產(chǎn)品需要為目標(biāo)和重城市輕農(nóng)村的公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)二元供給政策。農(nóng)村地域?qū)拸V、人口眾多，不僅城鄉(xiāng)收入差距大，而且農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平更大大低于城市。鄉(xiāng)村組織承擔(dān)了義務(wù)教育、衛(wèi)生、交通、水利等部分公共建設(shè)職能，但卻未獲得相應(yīng)的財(cái)力保障，不得不借款滿足事業(yè)發(fā)展的需要。一些事權(quán)及債務(wù)的不合理轉(zhuǎn)移也最終沉淀為鄉(xiāng)、村債務(wù)，包括因教育“兩基”達(dá)標(biāo)、農(nóng)村“兩會(huì)一部”清理劃轉(zhuǎn)等形成的債務(wù)。在這種情況下，鄉(xiāng)村債務(wù)的存在和狀況的惡化則是必然的。
    第二，政府職能和管理模式尚未根本轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機(jī)制尚未退出歷史舞臺(tái)。
    由于垂直體系的強(qiáng)大影響力，在農(nóng)村，基層政府的職能和管理模式很難轉(zhuǎn)變。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織應(yīng)由統(tǒng)治型轉(zhuǎn)為服務(wù)型的管理模式，可是當(dāng)前在許多地區(qū)傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機(jī)制仍占據(jù)主導(dǎo)地位。追求政績(jī)，以搞運(yùn)動(dòng)的方式，定指標(biāo)，下任務(wù)，指標(biāo)層層分解，打分，一票否決。對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)的體制還沒(méi)有退出歷史舞臺(tái)。目前很多事情是自上而下布置下來(lái)，而在很大程度上，通過(guò)垂直系統(tǒng)插到底也是部門利益的需要。對(duì)于下面部門來(lái)說(shuō)，沒(méi)有明確的分稅體系，基層的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，專項(xiàng)資金、項(xiàng)目等都由上級(jí)部門控制，他們也只好跟著上面的指揮棒轉(zhuǎn)。一些地方進(jìn)行農(nóng)村綜合改革，減人、減事、減支，轉(zhuǎn)換職能，“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”，但上邊一直統(tǒng)下來(lái)的垂直體系不變，這些典型經(jīng)驗(yàn)往往不具有推廣性和可復(fù)制性。
    由于條條專政，各個(gè)垂直部門自己立法自己執(zhí)法，官僚主義嚴(yán)重，沒(méi)有有效的監(jiān)督機(jī)制，這已成為阻礙農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的極大障礙，也是多年以來(lái)無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的主要原因。基層的問(wèn)題大多都是由于各個(gè)條條和上級(jí)單位的原因形成的，但是上級(jí)部門卻采取行政強(qiáng)制性的手段要基層解決問(wèn)題，使得基層政府忙于應(yīng)付上級(jí)的各種報(bào)表檢查，形成巨大的基層政府運(yùn)行成本，但是都不能解決問(wèn)題，這些成本最終還是要老百姓負(fù)擔(dān)。溫家寶同志曾指出，“上級(jí)部門要大力支持基層改革，不得以機(jī)構(gòu)‘上下對(duì)口’，或用項(xiàng)目安排、資金分配、年終考核等手段，干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，為基層改革創(chuàng)造好的環(huán)境”。但真正做到這點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)中也有一定的難度。
    這也就引發(fā)了作者所指出的第二對(duì)矛盾：鄉(xiāng)村組織的收入來(lái)源（注：似乎也應(yīng)包括管理權(quán)限）日益縮小與鄉(xiāng)村社會(huì)管理成本日益上升之間的矛盾。書中寫道，在委任制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的意志和承擔(dān)上級(jí)政府委派的事宜而非以轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民意志為主。由于存在著從上到下的考核制度，上級(jí)政府給下級(jí)政府的壓力，也就會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部不顧群眾利益、不顧經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的各種短期行為，鄉(xiāng)村債務(wù)也就成為了近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、群眾利益和干部官員利益、顯績(jī)和隱績(jī)等眾多沖突與矛盾之下的必然產(chǎn)物。
    為了解決這些深層次的矛盾，作者提出了要推進(jìn)三項(xiàng)改革：改革公共品供給和服務(wù)的城鄉(xiāng)二元財(cái)政體制，建立鄉(xiāng)村民眾民主參與的公共品供給和服務(wù)的決策制度；合理劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，明確縣鄉(xiāng)政府之間的權(quán)力邊界；科學(xué)定位鄉(xiāng)村組織職能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革步伐。我個(gè)人認(rèn)為這三項(xiàng)改革也可以歸結(jié)為兩個(gè)層面的改革：
    第一，深化宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革和行政管理體制的改革，要更自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級(jí)層次與基層之間的利益關(guān)系，建立一個(gè)更為公平的國(guó)民收入再分配體系，為構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)提供經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制的保障，這也是化解鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的治本之策。
    第二，改進(jìn)和完善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)，真正落實(shí)農(nóng)村基層民主制度。
    溫家寶同志曾指出，“沒(méi)有村民自治，就不可能建成社會(huì)主義新農(nóng)村。沒(méi)有基層民主，就不可能有社會(huì)主義民主政治”。農(nóng)民群眾是農(nóng)村集體的主人，是農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)（包括土地）的所有者，是“老板”。但在許多情況下，“老板”不能當(dāng)家作主，而村干部或基層政府替“老板”當(dāng)家，廣大農(nóng)民群眾對(duì)于集體事務(wù)或集體財(cái)產(chǎn)的處置不僅沒(méi)有決策權(quán)、參與權(quán)，有時(shí)甚至連知情權(quán)都沒(méi)有，這是導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)生沖突、矛盾，出現(xiàn)不和諧現(xiàn)象的重要因素，也是引發(fā)鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的一個(gè)重要因素。在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中，民主選舉取得的成績(jī)最為突出，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻處于被忽視和較低的水準(zhǔn)。其實(shí)，與民主選舉相比，后三個(gè)民主的實(shí)現(xiàn)更為重要也更為困難。因?yàn)槊裰髡蔚陌l(fā)展，不僅要有選舉制度實(shí)現(xiàn)官由民選，而且還要有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度作保障，實(shí)現(xiàn)廣大群眾對(duì)基層事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。后“三個(gè)民主”發(fā)展的狀況，往往決定基層民主的質(zhì)量和水平。應(yīng)通過(guò)改革和完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，探索在鄉(xiāng)村兩級(jí)建起一種有效的民主制衡機(jī)制。這樣才能真正做到作者所提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)化，即把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品，從行政管制轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，按照市場(chǎng)化、民營(yíng)化、自治化的原則重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
    作者的這部學(xué)術(shù)專著提出和研究了農(nóng)村現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的一個(gè)重大問(wèn)題。綜觀全書，作者以鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生的制度性根源作為研究的突破點(diǎn)，來(lái)研究解決鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策，視角獨(dú)特，有助于拓展鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題研究的廣度和深度；以化解社會(huì)公共危機(jī)作為研究的出發(fā)點(diǎn)，目的明確，重點(diǎn)突出，特色鮮明；以建立鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的防范體系作為研究的著眼點(diǎn)，以構(gòu)建治理鄉(xiāng)村債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制作為研究的落腳點(diǎn)，在制度創(chuàng)新的層面上探討治理鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的指導(dǎo)思想、基本思路、基本原則、戰(zhàn)略目標(biāo)等，具有較強(qiáng)的前瞻性。總之，這部書在理論上提供了新的視角，在操作層面上用綜合性的研究方法提出具體的政策建議，具有較強(qiáng)的理論價(jià)值。
    我本人與并陳文勝同志并不熟識(shí)，通過(guò)書稿和有關(guān)材料得知，陳文勝同志長(zhǎng)期從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子的正副職務(wù)，他見證了人民公社撤銷后農(nóng)村的一系列變化，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題積累了大量的第一手農(nóng)村資料。為了分析取消農(nóng)業(yè)稅后湖南農(nóng)村的鄉(xiāng)村債務(wù)狀況，從2005年10月開始，他采取實(shí)地和問(wèn)卷兩種調(diào)查方式對(duì)全省129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行了深入的調(diào)查。在廣泛的鄉(xiāng)村實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，他將定性分析與定量分析相結(jié)合，理論分析與實(shí)證分析相結(jié)合，從鄉(xiāng)村債務(wù)層面，多方位描述國(guó)家政策在農(nóng)村執(zhí)行的效果和存在的癥結(jié)；對(duì)農(nóng)村公共財(cái)政體制的建立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的定位、公共產(chǎn)品的供給、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革、基層民主政治的建設(shè)等問(wèn)題，進(jìn)行了自己的理論闡述和實(shí)證分析。在創(chuàng)新制度層面上，他以自己的親身感受和鄉(xiāng)村的視角，分析黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，觀察法律、政策的預(yù)期與鄉(xiāng)村組織在農(nóng)村執(zhí)行的實(shí)際成本與現(xiàn)實(shí)效果，考察新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)的政治生態(tài)。在黨中央全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大戰(zhàn)略中，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)各因素之間的聯(lián)系和發(fā)展趨向的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，完成了這部鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題專著，并為鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的解決提供了他自己的理論框架、方法論和實(shí)際操作體系。
    讀完陳文勝同志的書稿，感到他是從基層走出來(lái)的一位勤于學(xué)習(xí)、善于思考、勇于探索的從農(nóng)村基層走出來(lái)的研究工作者。讀他的書，我們可以追尋他思考的軌跡，分享他思想的火花，感受他真情的流露。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大歷史征程中，我們需要更多的像陳文勝同志這樣的了解基層情況又能將理論與實(shí)踐緊密結(jié)合的研究者，我們需要更多的象呈現(xiàn)在讀者面前這部書稿一樣的能揭示問(wèn)題、剖析問(wèn)題并尋求解決問(wèn)題的方法和途徑的著作。

2007年6月23日于荷蘭
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng) ）

目錄

第一章 概論………………………………………………………（1）
一、 鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的研究思路…………………………………（1）
二、 鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的主要結(jié)論…………………………………（6）
三、 化解鄉(xiāng)村債務(wù)的戰(zhàn)略對(duì)策…………………………………（8）

第二章 鄉(xiāng)村債務(wù)的基本現(xiàn)狀……………………………………（11）
一、 債務(wù)現(xiàn)狀觸目驚心……… ………………………………（11）
二、 債務(wù)雪球越滾越大…… …………………………………（18）
三、 債務(wù)屐機(jī)繼續(xù)加速……… ………………………………（20）
四、 鄉(xiāng)村組織岌岌可危…… …………………………………（28）

第三章 鄉(xiāng)村債務(wù)的形成機(jī)制……………………………………（37）
一、 鄉(xiāng)村債務(wù)形成的淺表原因…………………………………（37）
二、 鄉(xiāng)村債務(wù)形成的現(xiàn)實(shí)因素…………………………………（45）
三、 鄉(xiāng)村債務(wù)形成的體制癥結(jié)…………………………………（53）

第四章 鄉(xiāng)村債務(wù)的危機(jī)分析……………………………………（64）
一、 鄉(xiāng)村債務(wù)的財(cái)政危機(jī)………………………………………（64）
二、 鄉(xiāng)村債務(wù)的政治危機(jī)………………………………………（68）
三、 鄉(xiāng)村債務(wù)的信任危機(jī)………………………………………（71）
四、 鄉(xiāng)村債務(wù)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)………………………………………（74）
五、 鄉(xiāng)村債務(wù)的法律危機(jī)………………………………………（76）
六、 鄉(xiāng)村債務(wù)的社會(huì)危機(jī)………………………………………（78）
七、 鄉(xiāng)村債務(wù)的危機(jī)焦點(diǎn)   …………………………………（82）

第五章 稅費(fèi)尾欠與鄉(xiāng)村治理生態(tài)………………………………（89）
一、 尾欠稅費(fèi)的現(xiàn)狀 …… …………………………………（ 89）
二、 尾欠稅費(fèi)的構(gòu)成 …… …………………………………（ 93）
三、 已交稅費(fèi)的特點(diǎn) …… …………………………………（ 95）
四、 鄉(xiāng)村治理生態(tài)的變化  …………………………………（100）
五、 妥善處理尾欠稅費(fèi)    …………………………………（106）

第六章 鄉(xiāng)村債務(wù)的化解對(duì)策……………………………………（109）
一、 鄉(xiāng)村債務(wù)的化解目標(biāo)  …………………………………（109）
二、 鄉(xiāng)村債務(wù)的化解原則  …………………………………（110）
三、 鄉(xiāng)村債務(wù)的化解步驟  …………………………………（114）
四、 鄉(xiāng)村債務(wù)的化解辦法  …………………………………（119）

第七章 鄉(xiāng)村債務(wù)的治理措施……………………………………（129）
一、 建立鄉(xiāng)村債務(wù)的約束機(jī)制………………………………（129）
二、 建立鄉(xiāng)村債務(wù)專項(xiàng)的償債基金…………………………（136）
三、 改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度…………………………（142）

第八章 鄉(xiāng)村債務(wù)的預(yù)警機(jī)制 …………………………………（149）
一、 鄉(xiāng)村債務(wù)預(yù)警機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義…………………………（149）
二、 鄉(xiāng)村債務(wù)預(yù)警機(jī)制的管理目標(biāo)…………………………（151）
三、 鄉(xiāng)村債務(wù)預(yù)警機(jī)制的管理原則…………………………（153）
四、 鄉(xiāng)村債務(wù)預(yù)警機(jī)制的系統(tǒng)層次…………………………（154）
五、 鄉(xiāng)村債務(wù)預(yù)警機(jī)制的基本框架…………………………（156）
六、 鄉(xiāng)村債務(wù)預(yù)警機(jī)制的實(shí)施進(jìn)程…………………………（162）

第九章 建立公開透明的陽(yáng)光財(cái)政………………………………（167）
一、 現(xiàn)行財(cái)政體制的問(wèn)題分析  ……………………………（167）
二、 財(cái)政包干的制度缺陷  …………………………………（178）
三、 新農(nóng)村建設(shè)呼喚財(cái)政制度改革…………………………（186）

第十章 重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能……………………………（193）
一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的歷史背景  ……………………………（193）
二、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的現(xiàn)實(shí)狀況  ……………………………（194）
三、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的現(xiàn)實(shí)需要  ……………………………（196）
四、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的定位思路  ……………………………（200）
五、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的制度保障  ……………………………（211）

【附錄一】一位前湖南鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的鄉(xiāng)村債務(wù)調(diào)查報(bào)告
……………………………………………（227）
【附錄二】國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好清理化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作的意見
        ………………………………………………………… （235）
后記…………………………………………………………………（240）

后記

    在未調(diào)入湖南省社會(huì)科學(xué)院工作以前，我在衡陽(yáng)縣三湖鎮(zhèn)擔(dān)任鎮(zhèn)長(zhǎng)和黨委書記時(shí)，盡管三湖鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村債務(wù)不是衡陽(yáng)縣最嚴(yán)重的，但面對(duì)數(shù)百萬(wàn)元的鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)，特別是每當(dāng)遇到債主們的圍、追、堵、截甚至進(jìn)行人身攻擊的時(shí)候，每當(dāng)遇到債主們鎖住學(xué)校的校門和教室的時(shí)候，我和我的同事們是感到多么的無(wú)助和無(wú)奈！也盡管我們想盡千方百計(jì)，如鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)的規(guī)范化管理、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)共商鄉(xiāng)村債務(wù)化解辦法、村民自治的制度防范，但僅僅只能緩和矛盾，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠解決問(wèn)題。
    2005年5月—7月在湖南省委黨校，我有幸參加了“湖南省優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委書記培訓(xùn)班”，不僅有機(jī)會(huì)與46位來(lái)自各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記進(jìn)行了工作交流，而且還與同時(shí)來(lái)學(xué)習(xí)的49位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選調(diào)生進(jìn)行了個(gè)別探討，在此基礎(chǔ)上，又進(jìn)行了百題問(wèn)卷調(diào)查。同時(shí)，還對(duì)省內(nèi)某市委黨校學(xué)習(xí)的34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和個(gè)別訪談，涉及全省129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。我發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村債務(wù)不僅成為了農(nóng)村的一個(gè)普遍問(wèn)題，而且成為了農(nóng)村的一個(gè)普遍危機(jī)。
    到2005年10月，我調(diào)入湖南省社會(huì)科學(xué)院工作以后，希望自己以職業(yè)研究人員的身份再來(lái)看待這些調(diào)查，多方位去印證這些材料的真實(shí)性。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，從2005年10月底開始，我用將近2個(gè)月的時(shí)間，深入到湘南的衡陽(yáng)市農(nóng)村和湘北的常德市農(nóng)村，不僅對(duì)村民代表、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)村黨員共1000余人的進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，而且走訪了一些鄉(xiāng)村干部、村民小組長(zhǎng)、黨員和農(nóng)民。由于我當(dāng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的原因，這些鄉(xiāng)村干部均把我當(dāng)作“自己人”，不僅無(wú)話不說(shuō)，而且提供盡可能的相關(guān)文件資料和數(shù)據(jù)，甚至有不少鄉(xiāng)村把財(cái)務(wù)賬本如數(shù)復(fù)印給我（面對(duì)他們的真情，我盡可能地不公開資料來(lái)源），以便讓我把真實(shí)情況反映上去。特別是一個(gè)個(gè)鄉(xiāng)村干部的辛酸事例令我久久難以釋懷，有些片斷和章節(jié)我是流著眼淚寫下的。從處于債務(wù)困境的鄉(xiāng)村干部沉默中，我感到更多的是對(duì)農(nóng)村基層危機(jī)的恐懼。
    于是，我滿懷著對(duì)農(nóng)村基層危機(jī)的恐懼，用近3個(gè)月的時(shí)間，寫成近5萬(wàn)字的《鄉(xiāng)村債務(wù)的社會(huì)公共危機(jī)研究》一文，不僅得到了湖南省委書記張春賢的高度重視，專門委托秘書打來(lái)電話，常務(wù)副省長(zhǎng)肖捷和分管農(nóng)業(yè)副省長(zhǎng)楊泰波、省財(cái)政廳長(zhǎng)李有志和省農(nóng)辦主任武吉海（現(xiàn)任中共常德市委書記）分別予以批示。而且在《求索》2006年第3期上公開發(fā)表后，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》（2006年4月3日）以《一位前湖南鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的鄉(xiāng)村債務(wù)調(diào)查報(bào)告》為題、香港《大公報(bào)》（2006年4月7日）以《湖南鄉(xiāng)村債務(wù)重》為題進(jìn)行了全面報(bào)道；北京市領(lǐng)導(dǎo)決策信息中心主辦的《每日領(lǐng)導(dǎo)清樣》在2006年4月28日以《一位前鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的鄉(xiāng)村債務(wù)調(diào)查引起湖南省委關(guān)注》為題進(jìn)行了綜合介紹；《中國(guó)社會(huì)科學(xué)文摘》（2006年第4期）予以全文轉(zhuǎn)載。后來(lái)寫成的《化解鄉(xiāng)村債務(wù)的對(duì)策與建議》，被人民網(wǎng)評(píng)為“2006年度最受關(guān)注的五大網(wǎng)絡(luò)論文”
作為一個(gè)專業(yè)研究人員，僅僅發(fā)現(xiàn)危機(jī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如何進(jìn)行危機(jī)管理？怎樣化解危機(jī)？從2006年底開始到本書的完稿日2007年5月底為止，我相繼完成了以鄉(xiāng)村債務(wù)的約束機(jī)制、償債基金、預(yù)警機(jī)制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的重新定位（筆者主持的湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)課題[0601016C]）為核心內(nèi)容的系列研究，與《鄉(xiāng)村債務(wù)的社會(huì)公共危機(jī)研究》共同組成了《鄉(xiāng)村債務(wù)的危機(jī)管理》，以期為鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的防范與化解進(jìn)行一個(gè)大膽的探索。
    在成書之際，首先要感謝2005年在湖南省委黨校學(xué)習(xí)的優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）書記班和選調(diào)生班全體學(xué)員所提供的各種幫助和支持！是他們?yōu)槲姨峁┎辉O(shè)防的寬松調(diào)查環(huán)境和全面的資料數(shù)據(jù)，才使本書的形成具有了決定性的前提條件。要感謝湖南省稅改辦提供的指導(dǎo)和幫助！要感謝長(zhǎng)沙理工大學(xué)劉祚祥教授和湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生劉祖華參與的部分實(shí)地調(diào)查！要感謝衡陽(yáng)縣改革辦歐陽(yáng)中球先生和湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生周湘智為本書所提供的寶貴意見！要感謝中南林業(yè)科技大學(xué)三農(nóng)學(xué)會(huì)的同學(xué)們?yōu)楸緯鞯馁Y料整理！要感謝原《求索》編輯室主任張瑞潔老先生對(duì)本書定稿的校正！
    更要感謝中國(guó)社科院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)張曉山老師不僅遠(yuǎn)在荷蘭為本書點(diǎn)石作序，而且在百忙之中對(duì)本書提出了很多關(guān)鍵性的修改意見！

陳文勝
2007年5月31日下午
于長(zhǎng)沙市德雅村家中

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