簡論“政資分開”

何干強

本文是南京財經大學何干強教授11月13日在“深化國企改革對策研究”研討會上的發言。

黨的十六屆四中全會提出，加強黨的執政能力建設，要“堅持社會主義市場經濟的改革方向”，“堅決破除一切妨礙發展的觀念和體制機制弊端”。就促進國有經濟鞏固和發展而言，一個很重要的問題就是，要下決心深化管理體制改革， 把“政企分開、產權明晰，權責分明、管理科學”的方針落到實處，真正促使國有獨資、控股企業成為能夠應對市場競爭，實現保值增值的法人主體。而就國有資本所有者與國有企業的關系而言，首要的是破除阻礙“政企分開”的體制弊端。實踐已經表明，“政資分開”是實現“政企分開”的前提條件。

所謂“政資分開”，是指在國家管理機構中，作為國有資本的所有者代表機構和社會行政管理機構在職能上分開，政府機構不再一身而二任，即同時兼任國有資本所有者職能和社會行政管理職能。這樣分開后，才能真正改變多個“婆婆”管理國有獨資企業、國有控股企業的狀況，才能有一個專職機構，從人財物統一管理的角度，管理好國有資本的投資、參股，改變所謂國有資本所有者“缺位”的弊病，實現國有資本產權關系人格化。本文暫不討論國有資本分級關系，僅要就現存地方政府國資委的管理體制改革，談點個人看法。

應當說地方政府設立國資委，這朝“政資分開”邁開了重要的一步，是符合社會主義市場經濟體制改革的方向的，但是，從實踐的情況看，也應當承認，這在一定程度上還只是形式上的進步，在實質內容上，離開國有資本產權關系人格化的要求，還有較大距離。如果看不到這種差距，認為現有地方國資委已經名副其實了，那么面對國有企業依然存在的困境，就會產生錯覺，以為政資分開后，政企分開仍然是無法消除的，因而搞活國企是不可能的，從而就會在“一賣了之”私有化行為面前，感到束手無策。

為什么說現在地方國資委在管理體制上還需要進一步改革呢？這是因為，它尚未真正成為一個在實質內容上能夠充當全民所有制的生產資料所有權的代表機構。現有的地方國資委仍然存在的缺陷是：

——從組成人員來看，一般都是由地方黨政主要負責人擔任國資委的主要負責人，初看起來，這體現了黨政領導對國有資本管理的高度重視；但是，從資本運營管理來看，黨政主要負責人的一身而二任，不能適應經濟全球化和現代市場經濟這種外部環境提出的客觀要求。國有資本要適應國際化的市場競爭，要實現國有資本的良性循環、周轉，保值增值，必須有專業的經濟工作者來管理操作。

——從國有資本的財務管理來看，現在地方國資委的財務管理一般都放在政府財務部門兼管；但是，資本運營的財務管理和政府行政職能的財務管理，兩者在管理目的和方式上都是有區別的，前者重資本的合理投入和產出效益，而后者重財稅的收支和分配，兩者需要的經濟管理人才在專業上是有分工差別的。我們在調研中發現，目前，一些地方政府管理部門一般不公布國有資本的價值數額，這種狀況的存在，或者是對這關系人民物質利益的資本總額心中無數，或者是看輕這個統計數據，或者是缺乏對它的專門統計。

僅從上述兩點缺陷來看，也說明現有的地方國資委還不能稱職地履行國有資本所有權代表機構的職能。這也是在普通老百姓都已看出國有資本明顯流失的情況下，地方國資委卻似乎無能為力、無所作為的重要原因之一。

馬克思主義的實踐辯證法認為，問題與解決問題的手段同時產生，事物在前進過程內生的問題中，蘊藏著解決問題的方法。從上述國資委存在的問題中，我們可以看出，要促成政資分開，使國資委真正成為能操作運營經營性國有資本的所有權代表機構，有必要做以下幾點管理體制上改革。

1、國資委機構主要負責人應由專職人員來擔任。在國資委尚未隸屬于人民代表大會管轄之前，其主要負責人有必要像法院、檢察院的負責人那樣由人大任命。這是因為國資委關系到鞏固社會主義經濟基礎，因而很有必要提高其政治地位。主要負責人的遴選標準，除了立黨為公，執政為民的思想政治素質要求之外，應由至少懂得資本運作，具有現代經濟管理的專家來擔任。

2、國資委對國有獨資、控股企業實行職能資本控制權管理。國資委有權通過人才市場機制選拔專家，并直接任命企業重要負責人，實行對企業國有資本營運的控制和監督；并在完善職能資本控制權管理職能的過程中，把這種控制、監督與加強黨的領導統一起來；由于黨的工作重心就是社會主義經濟建設，因此這種統一是具有現實可能性的。

3、國資委必須有獨立的財務核算機構。應弄清管轄范圍的國有資本全部家底，并定期向社會公布。將國有獨資、國有控股、國有參股的國有資本數額和定期增值程度分類統計。

4、國資委實行決策權利和承擔責任相對應。國資委有權直接做出所管轄的國有資本投資決策，同時在決策中實行“項目記名投票責任制”，即投資項目營利，投贊成票者有適當的獎勵，反對者則不享受；投資失誤或造成損失，投票贊成者必須承擔決策失誤責任，承擔必要的經濟處罰，而投票反對者則不承擔責任，從而形成對國資委決策層的激勵機制。

5、地方政府黨政負責人代表人民履行對國資委的監督。他們不直接參預國資委投資決策和日常管理，但是在人民代表大會尚未成為國資委的直屬領導機構的條件下，他們有必要定期聽取國資委的工作報告，從而代表人民對國資委實行必要的日常監督。

以上措施是從理論角度提出的，在操作實踐上難免遇到新的矛盾，但是科學理論是正確實踐的先導，理論上說得通，實踐上就可以減少盲目性。公有制與市場經濟的結合，核心在于生產資料所有權關系和市場關系的有機結合，而國資委機構的改革與完善，正是實現這種有機結合的關鍵性環節。

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