我心目中的國有資產法

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最近有消息報道說，不久就會制定和頒布《中華人民共和國國有資產法》。本人對國有企業改革和國有財產在市場經濟中的經營管理已經研究了二十多年，對這一類問題已經積累起了一套系統的想法。下邊將這些想法整理成50條類似于法律條文的文本，供有興趣于此的人參考。

左大培（2008年2月22日）

1.其所有權屬于整個國家的財產為“國有財產”。

2.國有財產分為兩類：公共物與經營性國有財產。

3.公共物有兩類：公用物和政府使用財產。

公用物是由全體國民使用的財產，為一般公眾所使用。街道、公共道路、廣場、橋梁、近海及其海灘、公園、圖書館等皆為公用物。

政府使用財產，指為服務于公眾的目的而由政府機構及政府所屬機構直接使用的物品。政府機構和國有事業單位所使用的建筑物、軍事設施和警車等都是政府使用財產。

所有上述兩類公共物都屬于國家所有，不得轉讓，不得由任何私人通過占有、占用而變為私人所有。已不再作為公共物的，不在此限。

（此處可參考西方一些國家的立法）

4. 用于生產或銷售供出售用的物品的國有財產，為經營性國有財產。經營性國有財產中包括歸政府所有的股權、證券等收益財產。經營性國有財產具有可交易性。

除了有明文規定為政府對企業的補貼者外，政府投入任何企業的物品與資金都為經營性的國有財產。任何企業的國有股都屬于國有財產。國有企業的所有財產都為國有財產，但是國有企業必須為其所負債務承擔相應的責任。

5. 政府必須將所有的經營性國有財產都委托給進行生產或銷售活動的企業使用，同時對使用國有財產的企業享有相應的所有者權益。政府對使用國有財產的企業享有的所有者權益即為國家對企業的所有權。此即國家對經營性國有財產的所有權必須體現為國家對企業的所有權。

6. 國家對使用經營性國有財產的企業的所有權，具體體現為國家對使用經營性國有財產的企業的各種權益。在國家為唯一出資人的企業（國有獨資企業）中，國家所享有的權益等同于私營獨資企業的資本金所有者對企業所享有的一切權益；國家與任何私人（自然人或法人）共同投入資本金興辦的企業應取股份制企業的形式，國家對此種企業持有與其在此種企業中投入的經營性國有財產相應的股份，并享有相應于該股權的股東權益。除有例外而有專門規定者外，國家對這些使用經營性國有財產的企業只負有限責任。

（參考公司法與其它有關法律）

7. 任何企業包括其任何經營管理人員不得以任何方式侵占其出資人的財產，此為一普遍適用的原則，對使用國有財產的企業及其使用的國有財產也完全適用。

8. 任何企業對其使用的國有財產都沒有最終的所有權，而只擁有有限的使用權和處置權。企業對其使用的國有財產的權利，來源于企業為出資人代理營業的功能，其權利只限于為盡可能保存和增加國有財產價值所必要的范圍內。原則上，國有企業或使用國有財產的企業的經營管理人員，都是為了國家、在國家的營業關系中，遵照國家有關其物的指示，對此物行使實際的控制者。在此種關系下，企業使用的國有財產只能以國家為最終占有人和真正的所有者。

9. 國家對企業的所有權具體體現為國家對使用國有財產的企業的下述權利：任免或參與任免企業的最高經營管理人員，決定或參與決定企業的開辦、存續、關閉和破產，決定或參與決定企業資金的主要用途，決定或參與決定企業利潤的分配。上述所說的“參與決定”的場合，是相應企業也使用了大量的非國有財產作資本金的場合。

10. 任何使用了國有財產的企業都有義務盡可能保存和增加其使用的國有財產的價值。除專職負責經營性國有財產經營的國有財產經營機構之外，任何政府部門不得在法律賦予的職權之外干預企業對其國有財產的支配，不得占用或損害企業使用的國有財產。為提高經濟效率，在使用國有財產的企業為執行政府部門的指令而導致了國有財產的盈利減少的場合，相應級別的政府應通過財政途徑給予企業適當的補償。

11. 為提高經濟效率，保證政府機構與市場化經營完全分離，政府必須將所有的經營性國有財產都先委托給專門的國有財產經營機構（基金或控股公司），再由專門的國有財產經營機構將該財產委托給進行生產或銷售活動的企業使用。政府對使用國有財產的企業的所有權，首先體現為政府對專門的國有財產經營機構單獨排他的所有權，然后再由國有財產經營機構代表國家對使用國有財產的企業行使其所有權。國家對使用經營性國有財產的企業的一切權益和責任，都由相應的專門的國有財產經營機構承擔。

12. 國有財產經營機構是受公法管轄的獨立的特殊經營機構，既不是政府機構，又不是普通的生產流通型企業，而以盡可能保存和增加其使用的國有財產的價值為唯一經營目標。國有財產經營機構掌握國有資本的最高支配權，在政府的國有資產監督管理部門的嚴密監督下運行，享有下述權利：在不同企業之間分配和收回國有資本；任命使用國有財產的企業的經營管理者；支配國有財產收益中用于積累的部分；分享企業使用的國有財產收益。國有財產經營機構的經費依據國家相應的法律法規，從其負責經營并交企業使用的國有財產的收益中按比例提取。

13. 有大量經營性國有財產處于其管轄下的任何一級政府，都必須設立專職的政府機構國有資產監督管理委員會或國有資產監督管理部門，以對經營性國有財產的使用和經營情況進行監督。國有資產監督管理部門代表國家行使監督經營性國有財產的使用和在必要時最終收回國有財產的權利，其監督的主要對象是負責經營相應一級政府所管理的全部國有財產的各個專業的國有財產經營機構。任一級別政府的國有資產監督管理部門，直接對該級別政府的人民代表立法機構（人民代表大會）負責。

14. 國有資產監督管理部門具有下述權力和職責：對經營性國有財產的使用情況進行監督，包括有權力和義務執行嚴格細密的財務和會計管理、審計和統計監督；最終收回對經營性國有財產的支配權，也就是撤換和懲處有故意侵害國有財產行為的國有財產使用者；規定經營性國有財產的財產收益（利潤）以何種比例分配；按照上述規定的比例收取用于社會消費的那部分國有財產收益。這些用于社會消費的國有財產收益可以用于各種社會福利事業，如養老、教育補助、科技資助等等。

15. 在國有財產經營機構之間進行的國有財產產權交易（代管的企業所有權的交易）必須報告政府的國有資產監督管理部門；在國有財產經營機構與私人或私營企業之間進行的任何產權交易（企業所有權的交易）都必須獲得政府的國有資產監督管理部門批準。

16. 政府必須將所有的企業使用的全部國有財產分別劃歸若干個專門的國有財產經營機構（基金或控股公司），每個此類機構分別對一筆特定的國有財產享有排他的支配權。每個國有財產經營機構都必須由專職的專業經營管理人員負責經營。國有財產經營機構不直接參與企業經營，是國有財產所有者的代表，其職責僅限于盡可能保存和增加其使用的國有財產的價值。

17. 國有財產經營機構代表國家對企業行使其使用的國有財產的所有者的絕大多數權利。這些權利中包括：在公司法等有關企業的法律許可的范圍內，享有全權支配和使用其所代管的國有財產，可以決定如何配置和使用其所代管的國有財產，決定用它如何投資，是否以及如何出租、出借其所代管的國有財產。對用其所代管的國有財產獨資開辦的企業，國有財產經營機構負責決定企業的開辦和關閉、資本金與利潤的使用和分配以及企業經營管理人員的任命和撤換；對用其所代管的國有財產參股的合伙企業和股份制企業，國有財產經營機構行使這部分股份的股東權利。

18. 國有財產經營機構的開支限于為管理和經營國有財產所需要的運營經費，其中包括該機構所雇用人員的費用。國有財產經營機構的運營經費只能來源于其負責管理與經營的國有財產的凈增值，而且必須與該種凈增值成一定比例。國有財產經營機構經費的提取辦法、它與經營的國有財產的凈增值的比例關系，都必須由政府的國有資產監督管理部門發布規章統一規定。

為了避免一筆特定財產的盈利情況在不同年份不可避免地出現的波動對國有財產經營機構所帶來的不良影響，應當為每個國有財產經營機構建立一筆運營經費基金，將凈盈利多的年份所提取的過多運營經費存入該基金，以供盈利少以致虧損年份運營經費不足時使用。

19. 國有財產經營機構所代管的國有財產的凈盈利，一部分必須作為賦稅（利潤稅、土地稅等等）上繳給國家，另一部分要提取作該財產經營機構的運營經費，第三部分則應提取作國有財產經營機構的經營管理人員的個人收入。除去上述三部分之外，國有財產的全部凈盈利都必須用于再投資，以維持并增加用于社會再生產的資金，或者按照政府的國有資產監督管理部門事先規定的比例用于其它的社會公益事業。

20. 只有曾經為國有財產大量盈利過的專業經營管理人員才有資格擔任國有財產經營機構的領導—經營管理人員。不具備這種資歷的人，沒有資格經營管理國有財產經營機構。

21. 國有財產經營機構的經營管理人員具有獨特的法律地位。國有財產經營機構的經營管理人員不僅僅是民法中普通的自然人，不由政府直接任命，不具有國家公務員身份與待遇，也不具有國營企事業單位員工的身份與待遇，其個人收入不在政府開支中列支，不經由政府的財政開支。

22. 國有財產經營機構經營管理人員的個人收入取決于其機構代管的國有財產的凈增值。政府的國有資產監督管理部門依據相應法規發布規定，確定適當比例，國有財產經營機構經營管理人員按照該比例從其機構代管后形成的國有財產凈增值中提取其個人收入。

為避免生活和經營活動需要的支出與經營管理活動對財產增值的影響在時期上的不對應發生不良影響，政府的國有資產監督管理部門應發布指令，統一規定將國有財產經營機構經營管理人員的個人收入分為兩大部分、三種收入。該兩大部分收入分別為日常性收入和長期中的一次性獎勵。日常性收入分為兩種：一種為每月固定數額的生活費津貼，該種收入每月按時定額領取；另一種日常性收入從其機構代管的國有財產在一定時期（如一年）的凈盈利中按一定比例提取。為保持足夠的激勵，前一部分固定數額的生活費津貼應當盡可能低，其數額不能高于企業高級員工的工資。在長期中對國有財產經營機構經營管理人員的一次性獎勵每隔一定年限提取一次，其數額與這個時期期末該機構代管的國有財產的凈值成一定比例。政府的國有資產監督管理部門應發布指令，統一規定國有財產經營機構經營管理人員上述各種個人收入的提取辦法、提取比例。

23. 國有財產經營機構的經營管理人員不是其機構代管的國有財產的所有者。嚴禁國有財產經營機構經營管理人員以任何方式將其機構代管的國有財產變為自己或其他任何個人私有。任何此種行為皆屬犯罪行為。國有財產經營機構的經營管理人員有責任防止任何人侵占其代管的國有財產。

24. 國有財產經營機構的經營管理人員一經任職，就不受任何任期限制。不準國有財產經營機構的任何經營管理人員將其職位傳給自己的后代或親屬。國有財產經營機構的任何經營管理人員皆無權指定自己的繼任人。

25. 政府的國有資產監督管理部門只能依據事先統一規定并頒布的法律規章，在有充分證據證明國有財產經營機構某經營管理人員有故意損害國有財產的行為或對國有財產經管不善時，才能中途撤除其在國有財產經營機構中的經營管理職務。除了上述的特殊情況之外，國有財產經營機構的經營管理人員可以在其職位上一直工作，直到其自然死亡或根據醫學上的生理鑒定喪失了管理能力時為止。

26. 必須在企業經營管理人員之間依據業績進行的競爭中選拔國有財產經營機構的經營管理人員，并任命業績最好的前企業經營管理人員擔任國有財產經營機構的經營管理人員。在眾多的企業經營管理人員競爭同一個國有財產經營機構經營管理職位的情況下，決定由誰獲得這一職位的主要依據，應當是企業經營管理人員過去的業績，這個業績也就是該企業經營者在經營企業期間的累計凈盈利。這種過去的經營業績就是擔任國有財產經營機構經營者的資格。

27. 必須由政府的國有資產監督管理部門組織選拔并正式任命國有財產經營機構的經營者。但是，政府的國有資產監督管理部門沒有決定由誰擔任國有財產經營機構經營者的實質權力，而只有權按選拔程序工作，根據法律規章和客觀數據確定候選人的資格程度，并且自動地任命最有資格的人擔任某一份國有財產的經營機構經營者。

28. 為最大限度地排除行政因素干擾，保證當選國有財產經營機構經營者的能力，選拔和任命國有財產經營機構經營者的程序，必須保證累計凈盈利最多的企業經營管理者能夠自動成為國有財產經營機構的經營者。政府的國有資產監督管理部門在選拔和任命的整個過程中，只作確認競選者的資格利潤量、組織競選、辦理任命手續等程序性的工作，而沒有實質上的選擇權。參加競選國有財產經營機構經營者職位的候選人，如果認為選舉和任命過程不公正、不公開，或沒有遵照已有的規定，可以向相應級別政府中的人民代表立法機構（人民代表大會）提起申訴。

29. 決定國有財產經營機構經營管理者資格的，有下述各項因素：

A. 最主要因素：經營管理企業時的經營業績。國有財產經營機構經營者必須是成功的企業經營管理人員，必須已經在多年經營企業的過程中累計獲得了大量的凈盈利。

B. 過去經營的企業的行業性：對那些經營的國有財產絕大部分都已經投在某一行業中的國有財產經營機構，優先考慮選拔經營該行業的企業的經營者擔任其經營管理人員，以保證具備經營國有財產所需要的營業上的專業知識。

C. 必須達到某一最低限度的年齡。政府的國有資產監督管理部門必須以具體的規章規定，經營某一金額以上的國有財產的國有財產經營機構經營者，必須至少達到了哪一年齡。

30. 政府的國有資產監督管理部門必須為企業的經營管理者建立檔案，統計每個企業經營者已經獲得了多少累計凈盈利。凈盈利為企業的毛利潤減去貸款利息和固定資產折舊后所剩數額。多年累計的凈盈利等于盈利年份的凈盈利之和減去虧損年份的虧損之和。一個企業經營者的累計凈盈利為其“可計算資格累計凈盈利”。如果該企業經營者尚未成為國有財產經營機構的經營管理者，則他的“可計算資格累計凈盈利”就等于他擔任國有財產經營機構經營管理者的“資格利潤量”。

在多個企業經營管理者競爭同一個國有財產經營機構的經營管理者職位時，具有最多“資格利潤量”者在滿足前述的過去經營行業、年齡等方面條件的情況下，自動擔任該國有財產經營機構的經營管理者。

31. 現任在職的國有財產經營機構經營者可以參加擔任其它國有財產經營機構經營者的競爭，其當選的資格依據其累計凈盈利確定，其所參加的對國有財產經營機構經營者的選拔，仿照企業經營管理人員競選國有財產經營機構經營者的程序進行并確定結果。

32. 政府的國有資產監督管理部門有責任對國有財產經營機構的經營管理人員實行嚴格的監督；政府的國有資產監督管理部門必須對各國有財產經營機構的國有財產經營情況、特別是帳目進行嚴格的檢查監督。

33. 國有財產經營機構的經營管理人員有義務定期向政府的國有資產監督管理部門詳細報告自己的財產和收入狀況；

禁止國有財產經營機構的經營管理人員及其最親密的親屬（子女和配偶）開設私人企業或以私人財產、私人勞務參與私營企業經營，不準他們從私營企業領取任何個人收入；

禁止國有財產經營機構的經營管理人員及其最親密的親屬（子女和配偶）私人購入或獲得任何使用國有財產的企業的所有權或股權；

如果發現了確鑿證據，證明國有財產經營機構經營管理人員有偽造帳目等欺騙行為、故意侵占國有財產的行為或其它違法行為時，政府的國有資產監督管理部門有責任根據有關的法律規章的規定撤銷其國有財產經營機構經營者的職務，并將有違法情節者提交法庭以法律懲處。有關這方面的懲處規定必須事先由立法當局或政府的國有資產監督管理部門以法律規章的形式統一規定；

政府的國有資產監督管理部門應以法律規章的形式規定，被中途撤職的何種國有財產經營機構的經營管理人員在何種年限內不得在私營企業任職。

34. 對現任在職的國有財產經營機構經營者的撤換，實行“危機撤換”原則。只有在國有財產發生了管理危機的情況下，才可以由政府的國有資產監督管理部門撤銷國有財產經營機構經營者的職務。這種需要更換國有財產經營機構經營管理者的管理危機包括4種情況：

A. 現任的國有財產經營機構經營者由于死亡、重病、衰老等生理原因而沒有能力再行使其代管國有財產的職權；

B. 有充分的確鑿證據，證明現任的國有財產經營機構經營者有故意損公肥私、欺騙所有者、侵占國有財產等行為或其它違法行為；

C. 國有財產經營機構在現任的經營管理者經營下連續多年不能盈利，并且虧損到了一定的程度。政府的國有資產監督管理部門必須事先以規章的形式統一規定，國有財產經營機構不能盈利的狀況發展到何種程度，就必須撤換其現任的經營管理者；

D. 國有財產經營機構在現任的經營管理者經營下有凈盈利，但其多年累計的數量過少，而又出現了能夠并且愿意拿出多得多的“資格利潤量”的人申請接替這一國有財產經營機構經營者的職位。此種撤換必須完全按照事先規定的規章進行，以避免有害的任意撤換。政府的國有資產監督管理部門必須事先以法令規章的形式統一規定，能拿出多少“資格利潤量”的人才能接替累計凈盈利少到什么程度的一個國有財產經營機構的經營者的職位；一旦頒布了這種規定，國有資產監督管理部門就必須接受完全具備資格的候選人接管職位的申請。

35. 專業的國有財產經營機構只能歸國家所有，其創設和撤銷僅由國家決定。禁止任何私人獲得國有財產經營機構本身的所有權或股權。

國有財產經營機構的設立、撤銷、合并及由其所管理的國有財產的變動，由管轄該國有財產的政府中的人民代表立法機構（人民代表大會）討論決定。此種決定必須以表決通過的法令規章形式正式公布。

36. 國有財產經營機構與國有財產占資本某一比例以上的大型企業的總會計師或首席財務官，必須由政府的國有資產監督管理部門任免。政府的國有資產監督管理部門必須制定和公布規章制度，規定國有財產占資本何種比例以上、何種規模以上的企業，其總會計師或首席財務官必須由政府的國有資產監督管理部門任免。總會計師或首席財務官獨立于國有財產經營機構的首席經營者和企業的領導，只負責按照國家規定保證國有財產經營機構和企業的帳目準確、完整、清楚。國有財產經營機構和企業的任何造假賬的行為、在總會計師或首席財務官主管的帳目體系之外進行的任何經營活動，皆為非法。

37. 使用國有財產的企業對外進行的任何股權投資或另外設立的任何獨立核算單位，都必須報管理該國有財產的國有財產經營機構批準，并報相應的政府的國有資產監督管理部門備案。

38. 國有獨資企業所有權的任何轉讓、對企業的國有股權的任何轉讓，都必須首先報請相應的政府的國有資產監督管理部門批準。轉讓國家所有的任何企業所有權，包括轉讓國家所有的對任何企業的股權，其金額大到超過大型企業資本金數額以上者，必須經過相應級別政府中的人民代表立法機構（人民代表大會）的討論和批準，并在討論前廣泛征求和聽取全體公民的意見，在轉讓完成后向人民代表立法機構報告轉讓結果。

39. 政府的國有資產監督管理部門必須公布詳細的規章，對國有財產經營機構與大量使用國有財產的企業的成本列支項目和金額作出嚴格規定，以防止國有財產經營者的在職消費損害國有財產。

40. 以必要的立法措施、政府各部門相互配合的執法行動和政府的國有資產監督管理部門的規章和管理，嚴懲一切損害國有財產的貪污腐敗行為。

41. 對企業使用的國有財產的經營負有重大責任者，適用刑法上的“巨額財產來源不明罪”，其個人實際占有的物品不受物權法上由占有推定所有權的“占有推定”之保護，國家有權沒收其任何來源不明之財產。

42. 國有企業或國家擁有股權的企業的經營者之行為，不得與企業或國家財產有“利益沖突”。此種利益沖突行為包括自己另外經營同業競爭的企業、有供銷關系的關聯性企業等。政府的國有資產監督管理部門必須公布詳細的規章，詳盡地列舉列入禁止之列的“利益沖突”行為。

43. 政府的國有資產監督管理部門必須公布詳細的規章，對國有獨資企業或國家擁有股權的企業的經營者，作出詳盡的“競業禁止”的規定，其中包括辭職或被解職以后在多長時間內不準在非國有企業內擔任何種職務的規定。

44. 使用國有財產的企業如果為其股份在股票交易所交易的上市公司，該企業的經營管理人員包括董事、監事和高級管理人員可以在政府的證券監管法規允許的范圍內，按照市場交易價格公開地買賣本企業已上市交易的股票；

使用國有財產的企業如果為有私人股份的股份制企業，為促使經營管理人員為企業長期發展著想，持有該企業股權的國有財產經營機構可以作出規定，允許該企業的經營管理人員以該企業現行的股份轉讓價格購買不超過相當于其正常年工資幾倍的股份或未來行使的股票期權。政府的國有資產監督管理部門必須公布詳細的規章，嚴格地限定此種購買和出售股權或股票期權的數量、價格、時間及有資格購買者的身份。

除上述兩種例外情況之外，不準使用國有財產的企業的任何經營管理人員（包括董事、監事和高級管理人員等）以任何方式購買或獲得國家對該企業的任何所有權或股權。

45. 有權直接支配用于企業經營的國有財產的任何人員，有義務使其主管的國有財產得到盡可能大的收益；其企業的所有權部分或全部歸國家所有的企業的經營管理人員，有義務使企業的自有財產得到盡可能大的收益。沒有足夠履行這一義務的，應當視其情節輕重而受到撤職處分并依法承擔民事責任或行政責任；有侵占國有財產行為的，依法追究刑事責任。

46. 有權直接支配用于企業經營的國有財產的機構、其企業的所有權部分或全部歸國家所有的企業，必須對全體公民公開其財務狀況。對有權直接支配用于企業經營的國有財產的機構、其所有權部分或全部歸國家的企業，任何公民都有權利就國有財產的收益和增值情況提出詢問、質疑和批評，上述機構和企業有義務回答公民的上述詢問、質疑和批評。

47. 轉讓國家所有的任何企業所有權，都必須向全體人民公示。公告中必須說明轉讓了哪些企業的所有權、被轉讓企業的財務狀況、轉讓的條件特別是售價以及受讓方的詳細情況；任何公民都有權就國家所有的企業所有權的轉讓情況向主管轉讓的機構和人員提出詢問、質疑和批評，上述機構和人員有義務回答公民的上述詢問、質疑和批評。

48. 轉讓國家所有的任何企業所有權，都必須經過同級人民代表大會的討論和批準，并在討論前廣泛征求和聽取全體公民的意見。任何公民就此類轉讓提出的異議，都必須提交同級人民代表大會討論，討論應涉及被轉讓所有權的企業、被轉讓企業的財務狀況、轉讓的條件特別是售價以及受讓方。

49. 出售國家所有的企業所有權的任何收入，都必須再投入企業中以形成新的國家對企業的所有權，只有在同級人民代表大會有決議專門指定了出售國家所有的企業所有權收入的用途時可以例外。

50. 對有權大量直接支配公共財產或公眾資金的個人，包括政府公務員和官員、有權直接支配用于企業經營的國有財產和集體財產的主管人員、其企業的所有權部分或全部歸國家或集體所有的企業的負責人、公益事業機構的負責人、股票上市公司的直接經營者、由吸收公眾存款的銀行借入巨額資金的企業經營者，其所實際控制的不能說明其合法來源的巨額財產，包括不動產和動產，不能視為由其占有，也不適用由占有推定所有權的法律規定。

參考文獻：

1.《修改物權法，保衛公有財產》，左大培，2005年8月7日

2. 左大培著：《混亂的經濟學》第六章“市場經濟中的公有制企業”

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