編者按：對西方民主的頂禮膜拜應該破除，對民主提法的畏懼也應該破除。

　　作者在緒言中說：都說“民主”是“由人民自己做主”。但縱觀天下，號稱“民主”的國家卻沒有一個真是“人民”自己做“主”的，都是國家管理體制在做主，或更往上說，是議會在做主，是總統(總統制)、總理(內閣制)這些“無冕之王”在做主。說是要讓人民參政，但“民主”學說的老祖宗之一孟德斯鳩卻有言在先：“人民完全不適合討論(國家)事務”。聽將過去是一片盧梭式“全民自決”的民主口號，但眼見到的卻是孟德斯鳩式“間接民主”的代議制：掛的是盧氏的空牌，賣的是孟氏的實貨。……

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第二章  自由——西方現代“民主”的實質

選自河清著《民主的烏托邦》

香港明報出版社1994    中國社會科學出版社2004

　　四、“三權分立”的誤會和悖論

　　說起“三權分立”，誰都知道這是西方現代“民主”的主要特征之一。但并不是誰都知道，孟德斯鳩創立“三權分立”的學說，是出于一個歷史誤會。

　　崇尚英國政制的孟德斯鳩，實際上是把英國的“三制并存”(君主制、貴族制和民主制)看花了眼，說成是“三權分立”。貝爾納•科特萊(BCottret)在《大革命鏡子中的英國》一文中指出：“孟德斯鳩混淆了‘分權’和‘混合君主制’(4)。我想說，我這位18世紀的同胞的差錯，竟然有一種康德式悖論那樣的啟示性價值。當這位《法的精神》的作者自命是基于觀察在英國政體中發現分權之時，他實際上是創立了一個聞所未聞的理論模式……”(見《歐洲民主史》，第100—101頁)

　　就是說，孟德斯鳩發明“分權”學說，是出于對英國政制理想化的誤解。亨廷頓忍不住也揶揄一句：“只有諸如孟德斯鳩這樣的保守派，才能夠在一般人認為是腐敗、混亂、分裂和落后的英國政治體制中看到優越之處。”(見《變化社會中的政治秩序》，第154頁)

　　英國政制并非像孟德斯鳩“觀察”到的那樣是“三權分立”——立法權、執法權和司法權互相獨立，而是“幾乎融合為一”。早在1867年，英國杰出政論家和經濟學家貝杰霍特(WBagehot)，就已駁斥孟氏“三權分立”學說的謬誤。他的《英國政制》(The English Constitution)開門見山就點出如下兩點是謬誤：

　　(1)“立法權、執法權和司法權三權分立”；

　　(2)“人們宣稱，英國政制的明顯優越性源于三權的平衡。由此，君主制因素、貴族制因素和民主制因素平分最高主權。最高主權三分，是行使這種主權所必須的……”

　　貝杰霍特說的第一點謬誤，是直接反駁孟德斯鳩。貝氏認為：英國政制并不基于三權分立，相反，是基于“執法權和立法權的幾乎融合為一”(quasifusion)!貝氏一語漏天機：之所以英國政體運作比較順暢，正是因為這種執法權和立法權的兩相融合。是這兩個權的“緊密聯合”構成了“英國政體的秘訣”。

　　關于第二點謬誤，貝氏否定了君主制、貴族制和民主制三者“平分最高主權”的說法，而將其歸結為一種二元體系：“效率”(efficacité)和“尊嚴”(dignité)，“女王的表面特權”(尊嚴)和“首相的實際權力”(效率)兩相共存。

　　實際上，某種“三重功能組合”，從遠古起就是英國政治的特征。中世紀是“口禱者+武戰者+勞耕者”，16世紀至18世紀演變成“國王+貴族+郡”。用古典政治術語出之，便是“君主制+貴族制+民主制”。這三種在理論上互相對立的政治因素，始終在英國和平共處。至今，號稱“民主”的英國政體依然如故。科特萊指出：“事實上，民主制的因素在英國長期處于一個組合體之中，這個組合體兼容并蓄了其他權威原則……貴族制或君主制精神。”(《歐洲民主史》，第102頁)所謂“混合君主制”，正是指這種“三制并存”的政治現象。

　　孟德斯鳩的誤會可以分作兩點講：一是未看清英國實際上的執法權和立法權“融合為一”，而妄稱看到了“分權”現象；二是從英國的“三制并存”現象，陰差陽錯地推演出“三權分立”的學說。這真是天大的歷史誤會。

　　從理論上講，或從“理性”上講，孟氏提出“三權分立”確實頗有道理。他說：“根據久遠的經驗，凡掌權者總要濫用其權力，除非遇到限制。”要防止掌權者濫用權力，只能是“以權力制止權力”，聽起來非常合乎邏輯。

　　但是在實踐上，“三權分立”是不可行的，本身內涵了不可解決的原則悖論。事實上，“三權分立”要么是導致了政體運作的泥滯、低效率、扯皮，乃至癱瘓，要么是表面上儼然三權“分立”，實際上是執法機構(或立法機構)大權獨攬。兩者必居其一。前者是動真格地“分權”，結果是權力無法行使；后者是名不符實：“分權”為名，集權為實。

　　縱觀當今西方號稱“三權分立”的“民主”國家，大都屬于第二種情況，即政府作為執法機構擁有相當集中的權力。現代“民主”政體的集權特征，其實非常明顯。當然，第一種情況也時有發生。

　　偶閱香港1993年8月9日英文《標準報》(The Standard)，讀到署名為Chang Kuo-sin的一篇文章：《美國政體“基于錯誤的前提”》，小標題即是：“孟德斯鳩對英國政體形式作了錯誤的觀察。……由此可說美國政體形式是基于錯誤的基礎。”該文也談到了貝杰霍特對孟德斯鳩的批駁，論述了“三權分立”學說在美國實踐中的理論困境。這里稍作摘譯：

　　“今天，顯然大部分美國人，從總統克林頓以降，都承認美國的政體形式運作不良，有時簡直失靈。許多理論曾經試圖解釋這種現象。但從未有美國人指出其根本原因可能是國父們創制的憲法是基于錯誤的原則(三權分立)。”

　　“為了維護這種分權，美國人采用了另一個又是錯誤的原則，一個被認為是屬于英國政制的原則——制衡。在英國，該原則僅僅是作為理論，作為一種純粹的法律神話而存在。而在美國，卻是一種不可觸犯的實踐。在這種實踐中，任何一個官員或機構，都不擁有絕對或最終的權力。他們必須在其他官員或機構的贊同或競爭下行事。”

　　“由于采用了一個法國人對英國政體的錯誤觀察作為政體的根本原則，美國國父們建立的政體是如此泥滯糾纏于各種各樣的制衡之中，以致它極少運作良好。”

　　“制衡”之術被許多美國政客標榜為“美國模式”，也被許多中國“民主浪漫主義者”奉為金科玉律，實際上連在美國本土也用得很不像話。如果“出口”“外銷”，恐怕更不像話。

　　“制衡”說，這個地地道道的美國貨，應該說是進一步發展了孟德斯鳩的“三權分立”學說。但它并沒有給“分權”學說帶來更多的真理性，反而更加暴露了其邏輯悖論：如果真地“制衡”，政體運作就被“制”得癱瘓失靈；相反，“制衡”失靈，政體運作才順暢。

　　“三權分立”要求立法、執法和司法三權互相制約，互相平衡，任何一權都不超越其他權力之上，事實上是根本不可行的。“分權”學說的悖論，根本地在于政治權力本是不可分的，尤其是立法權和執法權。“分”則百年聚訟，合則朝令夕行。在這一點上盧梭倒是對的：“最高主權是不可分裂的。”德國作家和政論家弗里德里希•希勒格爾(FSchlegel)在其《哲學講稿》中指出：“將執法權和立法權分開是很危險的。因為，或者是執法者掌了大權，人們便認為國家越強有力，形勢就越好；或是人們想在法律中尋求拯救，錯誤地認為善乃在于眾多的法令。前一種錯誤一般導致專制，后一種錯誤則導致無政府。”(見《歐洲民主史》，第168頁)

　　誠如希勒格爾的分析，權力天平倒向執法權，往往走向政府集權(如今天的西方“民主”)，乃至極權；天平倒向立法權的議會，所謂“議會至上”，則政府動蕩不穩(法國第四共和國是最好的例證)，以至無政府。

　　在當今西方政治現實當中，“三權分立”不過是徒具形式：立法權和執法權并不那么“分立”，而是像貝杰霍特說的那樣，“幾乎融合為一”。執法權——政府的權力，成為三權之中的核心權力。看上去，似乎是三足鼎立，內里實是金雞獨立：總統、首相和總理作為政府首腦獨攬大權。

　　在大多數現代“民主”國家中，政府首腦一般是由在議會中占多數席位的黨派領袖擔任。這便意味著，該首腦(執法)提出的法令建議，如無意外都可以在議會(立法)中獲多數票而通過。即“執法”兼使了“立法”的功能，兩者“幾乎融合為一”。

　　“執法”合并、乃至“吞并”了“立法”。由此，代表“執法”的政府，變得最為重要。蓬貝尼在《民主的實踐》一文中坦然承認：“有個機構在我看來終于成為一般代議制的根本角色，并由此獲得原初并未料到的民主分量，這個機構便是政府。……這一事實在整個歐洲具有了定則的意義：‘政府’變成競選斗爭的最終主題，成為民主競爭的中心。……要一個‘民主政府’的問題，壓過了要一個民選議會的問題。……政府的更換，始終是當代民主制的主要特征。”(同上，第35—36頁)

　　在標準議會制“民主”的英國，本是孟德斯鳩“三權分立”說的原型，事實上卻是三權密不可分，實權一統于內閣首相。首相是議會中多數派領袖，實際上操縱了議會，集執法權和立法權于一身。代表司法權的最高上訴法院，也并不那么“分立”，因為它屬于上議院(貴族院)，由上議院院長兼任最高法院首席大法官。

　　在標準總統制“民主”的美國，名義上立法權屬于國會，但總統依然可以通過議案建議、國情諮文、行政命令(與法令無異)，還有對國會通過議案的否決權，實際上享有極大的立法權。如果國會中占多數席位的黨派與總統所屬的為同一個黨，那么，總統實際上可以行使近乎獨裁的權力：既自己立法，又自己執法。萬一遇上一個不聽話的國會，搞出一個總統不愿接受的議案，總統便以否決權伺候，或者把議案擱置起來，到國會休會時自然無效，所謂“口袋否決權”。在司法權方面，美國聯邦最高法院的大法官，都是由總統任命。總統可以利用他的任命權，提出自己所喜歡的人選，影響司法。

　　在既非標準總統制又非標準議會內閣制，而是兩者兼而有之的法國，立法權和執法權亦非“平衡”，而是執法權超然凌駕于其他權力之上。盡管看上去有兩個“政府首腦”——總統和總理，實際上是總統獨攬大權，其集權程度比美國總統有過之而無不及。雷蒙•阿隆說：“(法國)第五共和國體制不屬于任何古典政治學分類中的一類。它既非議會制(英國政制被認為是純粹楷模)又非總統制(美國的樣板總被人援引)。它代表了一種對議會制帝國的歸返，以普選選出一個任期七年的皇帝。它以一種極端的自由，運用全民公決，行使執法權首腦的權力。”(《民主與極權》，第14頁)密特朗經常被漫畫化為“東東十四世”，并非毫無根據。

　　說西方政府首腦是一個普選出來的、有一定任期的“皇帝”，非常形象。與通常人們愛想像的“分權”表象相反，西方現代“民主”政體實際上非常“集權”。下面兩節所要討論的，正是西方現代“民主”中的集權特征，及其并不那么“民主”的現象。

　　五、法國“民主”(“凱撒式民主”)

　　與孟德斯鳩派英美自由主義傳統相對，法國更多一點盧梭派正宗民主的平等主義色彩。盧梭思想對法國政治思想乃至平民百姓的影響是根深蒂固的。以“真正的平等”為理想的共產—社會主義思潮是在法蘭西土地上產生，不是一個歷史偶然，而是正好說明，法國人的民主理想比英美更加激進(不僅要“自由”，還要更真格的“平等”)。同時，盧梭式“最高主權不可分裂”(集權)的思想，盡管受到相當程度的改頭換面，依然在法國有深廣的市場。

　　法國大革命是盧梭思想的一場血與火的大實踐，充滿了“與傳統作徹底決裂”，創造一個“新社會”的激進氣氛。“大革命”除了有一點歪曲了盧梭的意志——采用了代議制(因為“人民自己治理自己”實在不可能實行)，在其他方面完全忠實于盧梭：消滅傳統的行會等一切社會團體，俾使“公意”完整而不分裂，讓公民們獨立、自主、“單子”式地參與國家政治；廢除封建特權，沒收教會財產，分份出售，以求建立盧梭式“大家都有一點(財產)”的社會平等；羅卜斯比爾的雅各賓專政更是援引了盧梭“最高主權不可分裂”的原則……然而其結果，“大革命并沒有實現……社會條件的溫和平等，而只是以富人與窮人之分，取代了從前貴族與平民之分，以財富的貴族取代了血緣的貴族”(見魯吉埃《民主的玄虛》)。雅各賓專政的恐怖政策，最終導致了“熱月反動”和拿破侖帝國的建立。

　　“大革命”的結果，可以說是盧梭思想實踐的失敗。但盧梭“人民最高主權”的思想，卻因大革命而普遍深入人心。尤其是，“人民最高主權”與拿破侖帝國的“凱撒主義”相結合，構成了法國“民主”極奇特又極有趣的景觀——“凱撒式民主”(démocratie césarienne)，或“權威民主”(démocratie autoritaire)。

　　這種“凱撒式民主”的特征是，承認“人民最高主權”的原則，保留議會，保障“自由”(建立“法制”——《拿破侖法典》)，保障民事和政治平等(普選)，但強調“權威”，國家最高權力集中于皇帝(或總統)一身：由一個人代表“人民最高主權”。

　　拿破侖憑借赫赫軍功，深得民心。他懂得從人民的擁護中尋求自己統治的合法性，以“人民”的名義集中所有的政治權力。也許會讓中國的“民主”理論家不可思議的是，恰恰是這位“終身督政”的皇帝，反倒全力主張擴大人民的選舉權：“為了政府的穩定，必須讓更多的人民參加選舉。”據拿破侖三世描寫：“拿破侖預見了自由將鞏固他的政權。他在人民中間擁有最熱情的支持者。所以，他越降低選舉權的納稅額，越接近普選，那他的天然朋友便越有機會進入立法議會。他越是給大眾權力，他就越加強了自己的權力。”(見《歐洲民主史》，第137頁)這里固然有溢美之詞，但拿破侖做出“是人民賦予我權力”的樣子，的確很像那么回事。人們不能否認，拿破侖的帝制是基于某種民主觀念。

　　拿破侖三世宣布：“最高君主與人民的利益一致，這是王朝的根本基礎。當一個政府可以自己對自己說：對最大多數人有利、保證公民自由和國家繁榮的事，也增加我的權威力量、鞏固我的政權之時，這樣的政府便牢不可撼。”(同上)這位第三帝國的皇帝，可謂滿口“民主”言論。尤其是，他稱帝竟也是全民投票通過的。就是說，他這個皇帝，是受到“人民”認可的。正是這位皇帝，在歐洲最早確立了全民普選制度，比“民主”的英國還早了半個多世紀!拿破侖三世使法國第二帝國成為一個相當“共和”的“自由帝國”：放相當權力給議會，給反對派的報刊相對自由，允許工人結社(廢止列•霞白利法)……無怪乎，儒爾•菲利要興嘆：“帝國下的共和國多美妙!”

　　史蒂文•英格倫(Steven Englund)指出：“不可否認，帝國享有一種可怕的民望，對人民有一種真實的感召力，由此非常接近字面意義的民主制。……一個很明智的共和派記者，在1881年喟然說：‘法國凱撒主義乃是民主的一種形式’。”(同上，第124頁)

　　常常被人直接等同為“封建專制”、或被認為與民主制勢不兩立的君主制，居然可以“非常接近字面意義的民主制”，不僅可以與“民主”嫁接共生，甚至可以是“民主的一種形式”，這可以讓那些習慣于簡單斷定非“民主”即“專制”、非至善即至惡的人好好深思。

　　這位皇帝已不僅僅是一位“開明”君主，而是一位“民主”的皇帝。因為他自認為代表人民，認為自己的利益與人民的利益一致，并且要“對最大多數人有利”(這本是“民主”的目的，而“由人民自己當政”是“民主”的形式。目的與形式相比，似乎目的更要緊)。

　　這種“帝制的民主”，具有西方現代“民主”制所有的形式：“人民最高主權”的原則，議會，憲法，普選……只是這種“帝制民主”的國家首腦是終身制，甚至世襲。它強調的是政體的“穩定”，政府的“權威”和“延續性”。而“共和制民主”，則規定首腦不能世襲，在同樣的“人民最高主權”原則下，偏重強調“自由”和“議會至上”。

　　法國第四共和國(1944—1958年)是典型的“共和民主”和典型的“議會至上”，同時也典型地暴露了“議會制民主”的種種先天缺陷。這屆共和國，自始至終政府都處于動蕩不定狀態。由于“議會至上”或立法權至上，執法的政府，其產生、延續和終結都受制于議會。議會隨時都可以提出一個“對政府不信任案”讓政府倒臺。另外，由于多黨紛爭(國人好說“多黨制”，其實只有法國才能算名實相符的多黨制。英美都是“兩黨制”)，議會內山頭林立，形不成一個穩定的多數。在這種情況下，要組閣一個政府談何容易。但要拆一個政府的臺，卻易如反掌。所以在第四共和國，政府更換如走馬燈。一屆政府或部長，上臺一年半載，甚至幾個月，幾天，便匆匆過場下臺。第四共和國“各屆政府的平均執政期低于一年”。再加上內憂外亂，內有罷工風潮，黨派傾軋，外有蘇伊士運河危機，印度支那戰敗，阿爾及利亞戰爭……議會之內亂翻了天，誰也不聽誰，誰也不服誰，政局是一塌糊涂。最后，第四共和國“末代”總統戈蒂，只好請戴高樂將軍出山，收拾爛攤子。正如戴高樂所說：“十二年來，法國由于黨派體制的嚴重問題而處于一種災難境地。”

　　這位軍人元首對多黨競爭深惡痛絕，明顯對黨派表示不屑和不恭。他提出了三個“一”：一個“超然于黨派之上”的“最高仲裁”(arbitre suprême)；一個他任命的政府；一個代表民族意志的議會。這三個“一”，其實很有點讓人想起“法西斯”弗朗哥的“一個國家，一個元首”，或納粹的“一個民族，一個帝國，一個元首”。這里的共同重心是：“最高仲裁”或“元首”，強調的是執法的權威。

　　戴高樂在一種共和制的表象下，重續了法國“凱撒式民主”的傳統。他主持制定的《第五共和國憲法》，賦予總統以空前的權力，其集權程度恐怕在西方現代“民主”國家里登峰造極。阿隆指出：1958年來的法國政體，“更多地是取決于國家元首的人格，而不是取決于憲法的文本”。總統及其“政府和管理的加強”，伴隨了“議會的衰落”。

　　古謝(Y.Guchet)在所著《第五共和國》一書中指出：總統享有一種政治上的“不負責任”(irresponsabilité)，即不必對任何部門“負責”。總統擁有“無須連署的權力”。《憲法》第十六條規定：在危機時期，“總統擁有最廣泛的權力，他既可以干預立法部門，也可干預執法管理部門，總統的決定甚至可以干預司法部門”(5)。議會實際上不能制約總統。除了《憲法》第六十八條(因為叛國罪而設立議會最高法庭)的假設，“議會不能置問總統的責任，也不能控制總統在憲法第十六條范圍內采取的任何措施。”(《第五共和國》，第137頁)

　　1962年修改的《憲法》，進一步加強了總統的權力。戴高樂為了使自己的集權更來得名正言順，便跨過議會，實行全民直接普選總統。戴氏讓“最高主權”直接來自人民(而非讓議會“間接”推選總統)。于是，這個由人民直接普選出來的“最高主權者”，便名正言順地享有“不可分裂”的至上集權。

　　法國民間有個傳聞，說戴高樂任命蓬皮杜當總理時，事先讓蓬皮杜寫好一份辭職信，只是時間空著不填，以便戴高樂可以在任何時候讓蓬氏搬出馬提尼翁總理府。不管傳聞是真是假，有一點卻是千真萬確，就是總統權力大大凌駕于總理之上，并有權更換總理。1964年1月31日的新聞發布會上，戴高樂明確宣布，總統在“不再贊同他(總理)”的時候，有權換掉總理。戴氏“不再有任何含糊”地表明：“總理隸從于共和國總統。”(同上，第152頁)

　　戴高樂認為只有總統才是“執法首腦”(chef de l'exécutif)。他很不樂意聽到稱總理為“政府首腦”(chef du gouvernement)，因為總理不過是“他的總理”，政府首腦應當只是總統：“總統顯然是惟一執掌和委授國家權威的人。……國家不可分裂的(何其盧梭風味!)權威，整個地都交給由人民選出的總統。”(戴高樂語，同上，第145頁)“我們制度的根本要素是賦予由人民選出的國家元首有代表人民的手段和任務。”(同上)言下之意，顯然總統必須擁有任何其他部門(不管是議會還是總理)不得分享的權威。總統只是把一些“次要的”(subalterne)和“日常事務的”(conjonctural)事，交給總理及其政府處理。

　　戴高樂在實際執政上，一派藐視黨派、藐視議會的作風。他對付議會的法寶是“全民公決”(référendum)和解散議會。在他的行政意志受到議會阻礙時，戴高樂喜歡繞過議會，把問題付諸全民公決，甚至解散議會：戴高樂于1962年和1968年兩次解散議會。

　　戴高樂的“總統制”，與拿破侖三世的“帝制”非常接近。法國法學家杜果依(LDuguit)說過：“當國家首腦是世襲的，便是君主制，當他不是世襲的，便是共和。我看不出其區別。”這話用來解釋戴高樂與拿破侖三世的相通，實在貼切。阿隆也作過這樣的類比：“從歷史的觀點看，第五共和國顯然就是第二帝國。”(《民主與極權》，第15頁)

　　理所當然，戴高樂的集權被有的學者稱為“不無君主制的微妙氣味”。英格倫的說法更精彩：“戴高樂建立了一種共和民主制的君主制用法。”(usage monarchique de la démocratie républicaine，見《歐洲民主史》，第126頁)這一妙語活現了西方現代“民主”制內涵的集權、甚至是君主制集權的特征。共和制“民主”并不妨礙君主制那樣的集權，甚至“專政”。(《法國憲法》第十六條)

　　朱利亞爾稱戴高樂的第五共和國是“選舉式君主制”，也是精辟之語。

　　事實上，戴高樂在1946年6月16日的講話中，就提出了這種“共和民主制的君主制用法”或“選舉式君主制”的原則：“為了挽救國家的尊嚴和權威，現在是時候建立新的制度，來遏止我們永無休止的政治激狂。”戴高樂在這篇講話中已明確提出要設立一個“超然于黨派之上”(audessus des partis)，或“置身于黨派民主范圍之外”(英格倫語)的總統。戴氏并沒有拋棄“兩院制”、“分權”、“內閣責任制”等傳統“共和民主”的政治形式，而是前所未有地創造了一個“君主式”或“獨裁式”的總統形象，讓共和民主徒具表象。這篇講話是如此直率，如此明確地頌揚集權，不妨摘譯若干節雄文共賞析：

　　“……事實上，法蘭西政府的統一、凝聚和內部紀律，應當是一些神圣的原則。否則，國家的領導很快便流于無能和不勝任。如果執法權是來自另一個權力，并要與這個權力相平衡，如果集體負責代表全體國民的政府，其每個成員僅僅是一個黨派的代表，那么，這種統一、凝聚和紀律，怎么可能長久維持?

　　“因此，執法權應當來自一個超然于黨派之上的國家元首。應當由國家元首在議會顯示的方向上挑選人選；由他來任命部長，當然首先是領導政府政策和工作的第一部長(premier ministre，即總理)；由他來頒布法令……由他來主持政府會議，在那里行使持續性的影響。一個民族不可沒有這樣的持續性；由他來擔任政治大事件之上的仲裁，或正常地通過議會，或在嚴重混亂時期，通過投票讓國民作出其最高決定；由他在祖國處于危險之中時，擔任民族獨立的保證人……”(見《歐洲民主史》，第143—144頁)

　　戴高樂那種獨步天下、“為民做主”(而非“民主”)的君主氣概，是極其偉大的。路易十四說“朕即國家”，堪稱豪言。戴高樂說：“由我來擔當法蘭西!”(C’était a moi d'assumer la France)更是壯語。

　　戴高樂的確是一位迷人的人物。有人說“多黨競爭”就是“民主”，他卻對“多黨競爭”嗤之以鼻；有人以為“三權分立”是“民主”的本質，他卻獨尊執法權，將執法權的穩定性、延續性和權威性作為“神圣原則”；有人把“代議制”這種間接代表制等同于“民主”，他卻喜歡甩開或跨過議會另搞全民公決，玩更直接、更正宗、更有盧梭意味的民主。不高興的話，他還可以解散議會；有人說他“君主制氣味”、“獨裁”，甚至讓人聯想到“法西斯”(三個“一”)，但恰恰倒是他最為民主，讓人民直接參加政治決策；一般公認是，民主政體先天具有內亂和內戰因素，比其他政體形式更不穩定，而他恰恰要建立一種穩定的“民主”政體。法國“凱撒式民主”在戴高樂那里被發揮得淋漓盡致。

　　法國第五共和國既非純粹“總統制”，又非標準“總理制”(內閣制)，而是呈現為某種混合制或“雙軌制”：總統和總理都有。這構成了法國當代政治的奇異特色。

　　事實上，這種“雙軌制”在政治理論上造成了混亂：既然總統是由全民直接普選產生，議會也是由全民普選產生，于是，有兩個“合法”的“人民代表”。那么，究竟是總統還是議會最終代表“人民”呢?在享有崇高民望的戴高樂時代，這個問題并不那么突出：當然是總統更代表人民了。但這種“雙軌制”留下的后遺癥，后來越來越讓人頭痛。

　　在當今法國政壇，總統和總理的關系很微妙，職權范圍分得并不那么清楚。希拉克在德斯坦手下當總理，因為在職權分界上兩人觀點相左，希拉克自感到處受掣，干得很委屈，只好辭職不干。“次要的”事和主要的事，畢竟不那么涇渭分明。

　　當出現“左右共治”——左派的總統和右派的總理之時，情形就更加微妙。兩人的處境都比較尷尬。根據《憲法》，總統對外交內政等一切政府事務都管得著，并握有決定權。而總理也是什么都管得著，是干實事的，但沒有決定權。因此，總統和總理之間是一種彈性的關系。總統高大輝煌一些，總理便黯然矮半截了一些。反之，總理比較能干，如果又屬于議會中的多數派，則總統不得不要收斂一些。比如眼下精明的巴拉杜爾總理的政府。

　　不管怎么說，法國第五共和國的總統，擁有空前集中的權力。這種集權，有盧梭思想的潛在影響，有對第四共和國“議會專政”的反撥，還有法國傳統的“凱撒式民主”的源流。讀者要注意的是，“凱撒式民主”，重點不在“民主”，而在于“凱撒”，在于集權。

　　六、英美“民主”

　　如果現代“民主”的集權特征在法國顯得一目了然，那么在英美則顯得更加隱晦一些。畢竟英美是“三權分立”的原產地。

　　對于英美政體的“分權”表象和集權實質，本章第四節已有論及。在英國，因為首相是由議會中多數派政黨的領袖擔任，故首相實際上集立法和執法權于一身，大權在握。在美國，總統作為執法首腦，擁有種種手段來干預和“領導”立法。盡管兩院在憲法規定上可以對總統權力進行“制衡”，但實際上經常是“制而不衡”。總統一般仍可以按自己的意志辦事。萬一“制”住了，也不是“平衡”，而“制”出了政體運轉的癱瘓和失靈。因此，“三權分立”更多是說著玩兒，擺個架式。實際上，始終是集權才使政府得以運轉。

　　西方現代“民主”權力集中于執法權，本是一個常識。無須多費筆墨，讀者只要不閉著眼睛，都可以看到這個事實。君不見，西方選舉最興師動眾的是選舉執法的總統、總理或首相，而非選立法的議會和議員，足以說明問題(執法和立法合在一起選，另當別論)。

　　實際上，集權是所有“現代”政體必需的。在西方傳統社會，比如法國的“舊制度”，據說是“集權”的國王，權力倒是很有限。左有教權，右有貴族特權，下有各城鎮市民的自治會和工商業行會，還有各種各樣的民間社會團體，比國王權威更直接地對社會成員發生影響。而在“現代”社會，傳統的行會等社會團體都被摧毀，社會成員成為一盤散沙和單子式的個人，特別有利于國家的集權(乃至極權)。

　　西方現代經濟的發展，也要求國家具有強有力的管理功能，有效干預經濟領域的混亂或無度發展。國家通過財政預算、利率、稅收等經濟手段，對經濟活動進行宏觀調控。幾十年來，美國聯邦政府對美國經濟的運行，并不是采取“自由主義”的放任，讓各州各行其是，而是越來越增強調控作用。僅憑那雙“看不見的手”來調節市場經濟，今天已不復存在。國家早已伸出一雙“看得見的手”在調度全局。可謂“一陰一陽之謂道”了。

　　這種管理上的國家集權，早已為雷蒙•阿隆、丹尼爾•貝爾等西方社會學家所揭示。阿隆指出：不管蘇聯社會主義制度還是西方“多元憲政”制，雙方共同具有一套集權性管理體系。貝爾則把“社會領域”的等級制(集權)管理體系、“政治領域”的“平等”觀念和“文化領域”的“自我崇拜”，作為當代資本主義社會的三大結構特征。

　　當代交通、通訊、信息技術的發展，尤其是電腦在管理部門的推廣運用，使西方國家在政治上和管理上的集權空前增強。正因為這套嚴格的管理體制，許多來到國外生活一段時間的中國人，常常會感到在外邊遠沒有在國內“自由”。因為在國外，日常生活的許多方面都被管得死死。各種各樣由電腦控制的證件、稅單、賬單，布下一張天羅地網，讓你無處逃遁。

　　對于西方現代“民主”的集權特征，阿隆在《民主與極權》一著中，專門用一章——“多元憲政體制的寡頭制特征”，加以討論。只是他沒有直接用“集權”，而是用了“寡頭制”一詞。阿隆在列舉了帕萊托(Pareto)、莫斯卡(Mosca)和伯恩海姆(J.Burnham)等人之后說：

　　“這些理論家的中心觀念是：任何政治體制都是寡頭制的。所有社會，至少是所有復雜型社會，都是由少數人統治。……馬基雅維里主義者解釋說，所謂民主政體，實際上是一種特殊類型的寡頭制：財閥寡頭制(oligarchies ploutocratiques)。少數掌權者受控于富人、金融家、企業主、工業主。這些人不喜暴力手段，而更喜歡用狡詐手段。說穿了，民主完全徒有虛表，因為都是躲在陰影里的少數人作出最重要的決策。

　　馬基雅維里主義者所根據的某些事實，是無可置疑的。的確，在所有社會里，決策都是由少數人作出。同樣確實的是，在現代民主制里，寡頭制呈現為財閥政制的特征。那些生產資料擁有者、富人、金融家，直接或間接地影響著領導公共事務的人。

　　對于這樣來解釋民主社會的寡頭制特征，人們不能應之以反駁，而只能應之以一個事實：人們不能設想一個不是寡頭制的政體。政治的本質，乃在于為，而不在于由集體(人民)作出決策。決策不可能由眾人作出。人民最高主權不意味著人民大眾自己直接作出有關公共金融或外交政策的決定。把現代民主體制等同于人民自己治理自己的政體這樣一個不可實現的觀念，是荒謬的……”(《民主與極權》，第130—131頁)

　　這幾段話至少有三個意思。其一，現代“民主”社會與任何其他社會一樣，都是“寡頭制”，即權力集于少數人手里，而非“多數人的統治”。尤其阿隆揭示了現代“民主”的財閥寡頭制特征。其二，“政治的本質”不在于“由”人民做主，而在于“為”人民做主。這是一句難能可貴的大實話。人民大眾不可能共同地直接作出各種決策。即便像戴高樂那樣進行全民公決，也只是就個別特別重要的問題，而且次數有限，不能成為一種經常性的政體運作方式。其三，“人民自己治理自己”(真正的民主)是一種“不可實現”的“荒謬”觀念。西方現代“民主”，并非“人民自己治理自己”。

　　阿隆直接否定了林肯式“三民主義”的前兩個“民”——“民有”(of the people)和“民治”(by the people)，卻現實地肯定了“民享”(for the people，為人民)。前面引用過的若姆其實也挑明西方代議制僅僅是“為民”做主：“如果人們考察林肯的名言——‘民有、民治、民享的政權’，人們可以看到，代議制使第一個要求成為可疑，直接否定第二點，不過卻滿足第三點。”

　　一個社會始終是少數人在做主，是少數人的集權和寡頭制統治。不少國人在耳聞口誦幾遍林肯式“三民主義”之后，便以為美國和西方國家真的是“由人民自己做主”。殊不知，所謂“民有”、“民治”不過是政治家的口若懸河，而非事實。

　　說英國是“民主”，連西方政治學家自己都難為情。考特萊指出：“民主一詞現在越來越紅：英國也成了民主，與法、西、意、荷、美等量齊觀。誰都沒想到去否定這一看法。然而，從托克維爾到貝杰霍特，還有基佐和密爾，都指出(英國政體中)始終存在著其他互補或對立的政治因素——君主制和貴族制。”(見《歐洲民主史》，第102頁)

　　英國實際上是一種混合制：君主制、貴族制和民主制的三位一體。英國始終保留著一個國王，每年都從國庫撥出一筆可觀的年俸給王室，維持著王室的“封建特權”。形式上，依然是由女王任命首相，簽署法令。還有一個“封建”貴族階級牢牢把守著上院陣地，政治上享有不小的發言權。只有下院，才是人民的“代表機構”。

　　英國正如其執政黨的名字，實際上很“保守”(而在中國，“保守”一詞相對于“革命”、“改革”、“進步”、“開放”等時髦名詞，是極為貶義的)。英國政體始終“保守”著它那套源于中世紀的古老政治傳統，“保守”著那套“貴族”身份(紳士傳統)，“保守”著重自由而不重平等的自由主義文化，就像愛德蒙•伯克所說：“自由”是英國人祖傳的一份“不可讓與的遺產”。

　　只有在英國才會產生像密爾那樣的思想家。他看到了“民主”所內涵的“多數人的暴政”之危險，提出要保障少數人的利益。而保護少數人的利益，在原則上恰恰違反民主的本義，而是屬于自由主義的要求。

　　盧梭派民主的“社會平等”要求，在英國始終沒有市場。“社會不平等一直到今天都平安無事地維持著。”(路易•勃朗語)英國的工會運動和社會主義運動，也沒有法國那樣的激進色彩。“平等”這個字眼在英國政治史上使用并不多。相反，“自由”一詞，則有些鋪天蓋地了。從1215年的“大憲章”到1689年的“權利宣言”，還有眾多政論家的著作，到處可聞高亢或低回的“自由頌”。

　　人們常常把“自由”等同于“民主”，其實兩者不是一回事。因為“自由”并非民主所專有。“自由”可以在“法制”的條件下與等級制、特權制、乃至“封建”君主制兼容。正如前引M巴斯蒂所說：“舊制度下的歐洲社會在不同程度上已經享有自由。”“平等”才是民主的終極原則。重自由而不重平等的英國政制，不應該說是民主。歷史學家克拉克(JCClark)指出：“英國的自由更多地是基于法律法規，而非基于民主。”(見《歐洲民主史》，第103頁)

　　1910年，巴斯蒂德(CBastide)在《愛德華七世的英國政制》一著中寫道：“由于保留了君主制和寡頭制的一些制度，英國政體可看作是一種有限的民主。主權屬于人民，但這個人民至今仍然同意在自己頭上保留一個君主，并把大部分權力委托給一個寡頭集團，該集團只有一部分人才受控于選舉。而且，選出來的代表通常都是在統治階層中挑選的。”(同上)1929年，巴氏又指出：“所謂民主所基于的人民最高主權之原則，英國傳統的理論家并不承認。他們說，最高主權屬于負責制定法規的權威。所以在英國，最高主權三分于英王、貴族院和下議院，因為任何法令不經兩院表決通過和英王批準，都是無效的。”(同上)這兩段話把英國政制中究竟誰做“主”，說得很清楚。

　　這里，不是“人民自己當家做主”，而是由君主、貴族和議員三位一體的“寡頭集團”在做“主”。最高主權只是在名義上和形式上屬于人民，實際上屬于“負責制定法規的權威”。

　　有趣的是，連英國人自己也不相信自己國家是民主。克拉克說：“英國人始終缺乏這個普遍廣泛的信念，即認為自己的政治制度是民主，是基于民主的價值觀。”(同上)

　　對于美國“民主”，19世紀的法國歷史學家托克維爾曾寫過一部洋洋巨著《論美國民主》。托氏指出，由于美國獨特的歷史地理條件，沒有傳統的貴族和國王統治，沒有像歐洲那樣等級森嚴的社會不平等，使得美國“民主”具有不同于歐洲的特征。托氏認為，“社會條件的平等化”(égalisation des conditions)，是歐美社會的必然趨勢，而以美國更明顯。不過托氏指出，由于社會不平等的消失，必然帶來國家權力的增強，“國家在一個民主社會不可能不強化，既然權力只受制于權力，而實際上只有一個權力——國家。”(阿隆語)  所以托氏預言，美國這樣的“民主”社會有可能導致“專制”(tyrannie)。

　　一個半世紀過去了。托克維爾所說的“社會條件平等化”，在美國并沒有真正實現。也許有人會搬出“中產階級”一說來為托氏辯護，但在美國社會觸目驚心的懸殊貧富差別面前，堅持說“社會條件平等化”是站不住腳的。不過，托氏預言的美國國家集權將大大增強(姑且不說“專制”)，這倒是真的。聯邦政府在美國社會中起著日益重要的干預作用。

　　托克維爾可謂孟德斯鳩第二。他所說的“民主”與孟氏一樣是指“代議制”。他與孟氏一樣，只承認人民最高主權的原則，但不承認“由人民自己做主”。他說：“我認為這句格言是可憎和不公的：人民的大多數作為政府有權干一切。但我仍然把所有權力的來源置于多數人的意志中。”(《論美國民主》，卷一)

　　因此，美國也從來都不是一個“由人民當政”(真正民主)的國家。人民最高主權，也只是名義、形式和象征的意義。

　　美國總統的選舉，還不如法國“民主”那么直接：候選人既由“黨”內確定，又只是讓選民去選“選舉團”成員，即選民不是直接投某總統候選人的票，所謂間接選舉。這種“間接”，給本來已經不太直接的“公意”表達，又打了許多折扣。

　　事實上，美國的國父們早已有言在先。他們并不想建立一個“民主”國家，而只是想建立一個“大商業共和國”，如前引萊諾所說：“對于《聯邦黨人》的作者們來說……問題恰恰在于建立一個大商業共和國，而非民主。”麥迪遜明說他無意建立一個“純粹的民主政體”，而只是想建立一種“共和政體”(代議制)，因為“在民主政體下，人民集會在一起，親自管理政府；而在共和政體下，人民是通過代表和代理人組成和管理政府”。由于共和制的政府是委托給公民選舉出來的少數公民，因此共和政體所能管轄的公民人數較多，領土范圍也較大(見《聯邦黨人文集》)。

　　盧梭要是能活到今天，他是不會說美國是“民主”的。如果我們把盧梭對英國政制一段評語中的“英”字換成“美”字，那將是很精彩的：

　　“美國人民自以為是自由(自己做主)的。其實他們大大地弄錯了。他們只是在選舉國會議員期間是自由的。一旦議會選舉完畢，他們就是奴隸，什么都不是。”

　　據說，美國人民的“政治參與”是最廣泛的。官方也煞有介事地做出是人民自己“做主”的樣子。但是，把這種鬧劇般的競選，今年投“大象”的票，四年后又投“驢子”的票，便等同于“民有”和“民治”，未免太牽強附會。

　　美國如麥迪遜說的那樣，并不是“民主政體”，而不過是在英國輝格黨人自由主義路線上建立的自由主義共和制(代議制)。政治上和經濟上的自由主義，對應了一種與生俱來的法制。說美國是“民主”國家，不如說美國是“自由”(法制)國家來得確切。立在紐約港口的“自由照亮世界”之雕像，可謂美國政治和經濟價值觀的形象化身。

　　不過，人們也不能把美國的“自由”想像得過于當真。憲法上分明規定有“言論自由”、“出版自由”，但在美國鼓吹宣傳共產主義恐怕是犯“王法”的。盡管從美國傳來一片頌揚多黨制的聲音，但誰要是想在美國再“多”建一個共產黨(像在法國那樣)，想必是要“吃官司”的。有點記憶的人，不會忘記20世紀50年代麥卡錫主義對“思想自由”的踐踏，正如阿隆所說：“法國1944年至1945年的大清洗和美國的麥卡錫主義，證明了多元憲政制不總是遵守它們自己所宣稱的原則。”(《民主與極權》，第135頁)經濟上的自由主義，也被美國日益抬頭的貿易保護主義所質疑。

　　美國的政體，最典型地符合了魯吉埃和阿隆所說的“財閥寡頭制”(Oligarchie ploutocratique)。它是一種由工商實業階層控制的政權。如果說英國政制中尚含有君主制和貴族制的因素，那么美國政制則是清一色工商資產階級的天下。無論是共和黨還是民主黨背后，都有美國大財團的后臺。在這個經濟利益至上的國家，經濟勢力深深控制和影響了政治權力。

　　1992年有部美國電影《J.F.肯尼迪》，認為肯尼迪并非由一個兇手謀殺，而是中央情報局聽命于一個比總統權威更大的幕后經濟勢力而組織的謀殺計劃的犧牲品。因為肯尼迪準備要停止越南戰爭，這大大損害了美國軍火制造商的生意(越打仗，他們就越賺錢發財)。于是人們看到，一旦真正統治美國的經濟勢力受損害，他們可以毫不手軟地干掉一個總統。盡管有關謀殺調查的絕密檔案還要等三十多年后才能解秘，盡管有人會說電影畢竟是電影，但我仍然認為，該片所揭露的事實具有極大的真實性。

　　美國經濟勢力對政治的控制和影響，是一個公開的秘密。一些大財團不僅選擇自己喜歡的總統候選人，出資助選，還在國會組織院外游說團，對國會和議員施加壓力和影響。一位曾擔任過美國一大公司總裁的國防部長，曾有過一句名言：“對通用機器公司是好的事，對美國也是好事!”(引自《民主與極權》，第138頁)

　　經濟勢力對地方政權的控制和影響，也非常普遍。魯吉埃指出：“(在美國，)許多整座的城市都由一個工業財團所控有。是這個財團來任命市長、州長、法官和牧師。”(見《民主的玄虛》)在美國，經濟等于政治，甚至高于政治。

　　再來看英美實行的“兩黨制”。國人中崇信多黨制的人甚眾。但他們并未意識到他們心目中的兩大樣板——美國和英國，并不是實行“多黨制”，而是典型的“兩黨制”。而兩黨制和多黨制在政治學里并非一回事。

　　且不說“政黨政制”本身違背民主的本義(分黨立派，割裂“公意”；操縱選民，使選民不能“自由而自主地”發表意見)，且不說“政黨政制”是宣告“啟蒙哲學家曾經夢想、法國大革命曾經艱難實踐過的民主之終結”，就算退一步從“政黨政制”“代表人民”這個意義上講，那么，兩黨制要比多黨制不“民主”得多。

　　因為，多黨制運作起來困難重重，甚至不可運作，但畢竟在理論上更“多元”、更廣泛、更普遍地“代表”人民。兩黨制運作相對簡便暢快，但其“代表”人民的多元性和廣泛性，則不如多黨制。多黨制不那么可行，但在理論上可以給人民較“多”的選擇，而兩黨制卻只給人民兩個選擇。如果兩個候選人都不怎么樣，那么人民將被迫給一個自己不喜歡的人“畫押”。英國保守黨在最近一次大選中獲勝，不是因為保守黨如何“得民心”(投票前眾多的民意測驗都表明民眾對保守黨不滿，工黨將獲勝)，而是人民的一種無可奈何。

　　阿隆說：“競爭組織得越好(導致兩黨制)，它便越不民主，普通公民的選擇便越少。……最缺少組織性的競爭，如法國政體，在某種意義上倒是一種完善的民主，假如說民主乃在于給最大多數的個人以最大限度的選擇的話。”(見《民主與極權》，第338頁)

　　這里有一個悖論值得人們思考：越是多黨便越民主，但也越不可運作；黨少了，就不那么民主，但運作起來方便。

　　亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一著中，并不贊成“多黨制”，倒是處處流露出對“兩黨制”的偏愛。他從實際觀察中得出結論：兩黨制比多黨制更“長治久安”，“與社會勢力和政黨之間維持一種更為公平的均勢”，而多黨制則往往“脆弱”，各黨派本身作為個體的社會適應性差。

　　作為一種實踐和實際結果，兩黨制的運作遠比多黨制有效，這點無可置疑。但在理論上，兩黨制不如多黨制“民主”。

　　因此，人們在欣賞英美“民主”的洋洋大觀時，應充分意識到里面沒有什么民主的實質。“人民最高主權”只是名義，自由主義(法制)才是其實在之處。

　　注釋：

　　(4)引自R.Shackleton：Montesquieu,Bolingbroke,and the Separation of Powers，French Studies 3, 1949，pp.25—38

　　(5)古謝(Y.Guchet)：《第五共和國》(La Cinquième République)，Edition Erasme，1987，Paris，第135頁。

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