改革開放必須兼顧經(jīng)濟(jì)安全

高梁

　　2006年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快振興裝備制造業(yè)的若干意見》，有關(guān)部門正在制定實(shí)施細(xì)則，對國產(chǎn)重大裝備的生產(chǎn)、采購、稅收等實(shí)行鼓勵(lì)政策。國家有關(guān)部門正在對已經(jīng)出現(xiàn)的問題給與關(guān)注，要趨利避害，防止外資的惡意并購。理解國家經(jīng)濟(jì)安全，必須對以下幾個(gè)基本問題進(jìn)行澄清。

　　    外資對我國有骨干企業(yè)的并購問題必須引起高度重視

　　近年來，我國在引進(jìn)外商直接投資中，外商對我國已有企業(yè)的參（控）股案例增長很快。其中，外資乘我國有企業(yè)改革之機(jī)并購裝備工業(yè)各行業(yè)“排頭兵”企業(yè)問題，引起各界關(guān)注。這一問題涉及到在開放和改革中如何理解和保證產(chǎn)業(yè)安全問題、如何把握開放政策和國有企業(yè)改革思路等重大問題。

　　不少地方的政府出于本地經(jīng)濟(jì)增長、招商引資指標(biāo)和國企改革“卸包袱”等考慮，競相吸引外資，尤其歡迎跨國公司并購地方骨干國有企業(yè)。一些人片面地以為國企改革就是“國有經(jīng)濟(jì)退出競爭領(lǐng)域”，既不顧行業(yè)和企業(yè)的實(shí)際情況，也不考慮骨干企業(yè)的全局意義和國家產(chǎn)業(yè)安全，來個(gè)“一賣了之”，限期完成。而一些跨國公司則憑借“500強(qiáng)”的位勢，利用地方急于完成“國企改制”的心態(tài)，壓價(jià)收購我國各行業(yè)骨干企業(yè)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。如美國凱雷并購徐工一案，已經(jīng)具有標(biāo)志性的意義。

　　徐工集團(tuán)是我國工程機(jī)械行業(yè)的排頭兵企業(yè)，總資產(chǎn)約70億元，主營收入100億元，利潤4億元，出口1.2億美元（2005年），連續(xù)多年居國內(nèi)工程機(jī)械行業(yè)第一位，其中幾項(xiàng)主營產(chǎn)品占有國內(nèi)市場的一半。根據(jù)并購方案，凱雷以2.55億美元，收購徐工85%的股權(quán)。輿論對徐工改制的批評主要是：涉嫌不規(guī)范操作和低估資產(chǎn)，為國有資產(chǎn)流失打開了方便之門；外資絕對控股后，可能形成壟斷；違反國家關(guān)于汽車整車和專用車企業(yè)中方股份比例不得低于50%的產(chǎn)業(yè)政策。

　　實(shí)際上，徐工并購案反映了兩大關(guān)鍵問題：一是產(chǎn)業(yè)安全問題，二是國有企業(yè)改革的基本方針問題。

　　對跨國并購是否涉及產(chǎn)業(yè)安全的判定標(biāo)準(zhǔn)，國際上通行的衡量標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一、是否涉及壟斷，二、是否涉及國防安全。關(guān)于壟斷的判定標(biāo)準(zhǔn)比較容易形成共識(shí)。值得注意的是“國內(nèi)企業(yè)和外資競爭”與“在中國的外資企業(yè)之間競爭”是兩種不同性質(zhì)的競爭（或壟斷），但往往被人忽略。

　　外資并購裝備工業(yè)骨干企業(yè)是否影響國家安全？有人說，像徐工這樣的企業(yè)，和國家安全沒有什么關(guān)系，為什么不可以賣給外國人？況且我國已加入WTO，企業(yè)只要不涉及軍工，就不應(yīng)該限制外資并購。這里有兩個(gè)大問題需要澄清：一是裝備工業(yè)和國防的關(guān)系，二是如何從我國國情出發(fā)界定產(chǎn)業(yè)安全問題。

　　國家整體工業(yè)和科技實(shí)力是國防安全的深厚基礎(chǔ)。

　　什么叫軍工企業(yè)？什么叫非軍工企業(yè)？實(shí)際上不可能、也不應(yīng)該有一個(gè)明顯的界限。世界上所有的國家，都非常重視軍民結(jié)合問題。任何國家也不可能維持一個(gè)龐大的專業(yè)軍事工業(yè)體系。徐工今天是一個(gè)非軍工企業(yè)，只要它是國有企業(yè)或者國有參股企業(yè)，平時(shí)可接受國家軍品研制任務(wù)，戰(zhàn)時(shí)國家可以發(fā)布動(dòng)員令，轉(zhuǎn)而加工軍品。如果被外資控股，就很難做到這一點(diǎn)。所謂國力的概念，就包含了國家工業(yè)和科技基礎(chǔ)的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力和國家動(dòng)員能力，工業(yè)體系在這個(gè)意義上才成為一個(gè)國家綜合實(shí)力的基礎(chǔ)。一國的國防科技工業(yè)必須植根于全國的科技和工業(yè)，與之融為一體。只有軍民結(jié)合得越好，國家競爭力才能越強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)界很多人機(jī)械地把“軍工”和民用工業(yè)分開，然后要求放手讓外資并購“民用企業(yè)”，這是完全錯(cuò)誤的。如果國家工業(yè)的民用部分的各行業(yè)，一個(gè)接一個(gè)地被外資控制，國家的“軍工”就失去了土壤，不僅會(huì)造成巨大的資源浪費(fèi)，國力也大大地打了折扣。所以，任何國家對自己工業(yè)的骨干部分都不會(huì)輕易出讓的。俄羅斯經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了10年衰退，但基干制造業(yè)沒有丟掉，2004年普京簽署命令，1000個(gè)國有大中型企業(yè)不許賣，那是國家的命根子，而我國一些搞經(jīng)濟(jì)理論的同志，卻往往看不到骨干企業(yè)對國家利益的重要意義。

　　必須糾正國企改革思路中的偏差

　　前一段時(shí)期、“國有企業(yè)就是辦不好，遲賣不如早賣”、“國有經(jīng)濟(jì)退出競爭領(lǐng)域”、等似是而非的言論十分流行。在國有大企業(yè)改革的指導(dǎo)思路中，也不乏“鼓勵(lì)外資并購”的意見。我國不少國有企業(yè)多年陷入困境，出賣、破產(chǎn)是出于不得已。但像徐工這樣經(jīng)營業(yè)績比較好的企業(yè)，也要急于賣給外國資本，將“一賣了之”的錯(cuò)誤理念延伸到對外開放領(lǐng)域。國企改革是為了使我們的國有經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)競爭力，還是簡單地“消滅”國有企業(yè)？這是必須給予澄清的。

　　目前，尚留在“國有企業(yè)”系列中的，主要是大型或特大型企業(yè)，其主要部分屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)范疇。其中如礦產(chǎn)、電力、石化等上游工業(yè)，它們和下游消費(fèi)品工業(yè)不同，對技術(shù)進(jìn)步的要求大于對市場需求變動(dòng)的適應(yīng)性的要求；裝備工業(yè)和國有高科技工業(yè)是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)。這兩類產(chǎn)業(yè)均屬于資本密集和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，也是綜合國力的根基。

　　在民營企業(yè)尚未有能力形成基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的核心部分、同時(shí)又面對外國企業(yè)的強(qiáng)力競爭的條件下，國家有必要對這些行業(yè)的國有企業(yè)給以支持和有限保護(hù)。改革必須以保證國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)在國家控制下有效運(yùn)行發(fā)展作為底線，不能任其在國際競爭中自生自滅，更不能一賣了之，或任其被外資并購。黨和國家有關(guān)改革的指導(dǎo)文件一再指出，要實(shí)行國有資本向國民經(jīng)濟(jì)全局的行業(yè)集中，實(shí)現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略布局和整合。改革不是國有資本簡單的“退出競爭性產(chǎn)業(yè)”。這是一個(gè)全局性和長期性的戰(zhàn)略問題，戰(zhàn)略問題是不容許犯錯(cuò)誤的。

　　警惕外資并購我國有重點(diǎn)企業(yè)，關(guān)系到國家戰(zhàn)略利益。堅(jiān)持自主創(chuàng)新方針，以企業(yè)為技術(shù)創(chuàng)新主體，實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，這是國家的長遠(yuǎn)和根本利益所在。排頭兵企業(yè)如果都被外資并購，還以誰作為創(chuàng)新主體？外資企業(yè)不可能為中國的國家利益出讓技術(shù)。如果都按照“一賣了之”的思路，國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、走新型工業(yè)化道路和建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略方針，將統(tǒng)統(tǒng)付之東流。

　　我們必須明確，中國的改革開放之路，必須是在繼續(xù)堅(jiān)持獨(dú)立自主的基礎(chǔ)上，充分利用全球化機(jī)遇，回應(yīng)挑戰(zhàn)，自力更生，艱苦奮斗；而不是被動(dòng)融入全球化，融入全球不斷細(xì)分的產(chǎn)業(yè)鏈，由跨國公司包辦一切。如果今天失去自己的科技、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)主權(quán)，明天將會(huì)加倍付出代價(jià)。

　　要從國情出發(fā)判斷經(jīng)濟(jì)安全問題

　　在討論中，個(gè)別同志提出“目前我國處于經(jīng)濟(jì)安全最好的歷史時(shí)期”，但又提不出具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。我們必須正視國家經(jīng)濟(jì)安全問題。經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，安全固然得不到保證，但在今天高度開放條件下，決不能回避經(jīng)濟(jì)安全受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的事實(shí)。

　　判斷經(jīng)濟(jì)安全形勢，首先要弄清楚幾個(gè)基本前提：

　　第一，經(jīng)濟(jì)安全的判斷根據(jù)要以國家發(fā)展戰(zhàn)略作為基礎(chǔ)。比如東歐小國幾千萬人，轉(zhuǎn)型之后它的國防安全全靠北約，軍工行業(yè)和骨干制造業(yè)要不要可以無所謂，所以在私有化中就全面向外資放開。而且小國必須有很高的開放度，否則無法形成規(guī)模化經(jīng)濟(jì)。所以，他們所理解的經(jīng)濟(jì)安全，和我們理解的經(jīng)濟(jì)安全標(biāo)準(zhǔn)可能完全不同，而蘇聯(lián)解體后，俄羅斯想不保留自己的骨干國防企業(yè)也不可能。歷史證明，大國有自己獨(dú)特的安全利益，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。作為大國，沒有自己的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)是不行的。

　　第二，我們不僅是個(gè)大國，而且是個(gè)發(fā)展中國家；中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在貌似強(qiáng)大，其實(shí)是大而不強(qiáng)，科技、工業(yè)的總體水平相對落后，一些重要產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和競爭力，和國際先進(jìn)水平相比差得很遠(yuǎn)。很大一部分資源、人力還要放在基本的工業(yè)化，為世界生產(chǎn)廉價(jià)的消費(fèi)品上，但是我們又處在一個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的過程中。在這個(gè)過程中，我們已有的工業(yè)基礎(chǔ)要升級(jí)，要吸收外來的先進(jìn)技術(shù)，要產(chǎn)生新的格局與行業(yè)，就必須要保持自己的工業(yè)產(chǎn)權(quán)。作為后進(jìn)國家，本國企業(yè)競爭力本來就不如發(fā)達(dá)國家企業(yè)，國家必須保持對高端產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的控制權(quán)，并在不妨礙競爭的前提下給以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和支持。不控制產(chǎn)權(quán)，就沒有國家對本國經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)，就沒有經(jīng)濟(jì)主權(quán)。沒有經(jīng)濟(jì)主權(quán)，就沒有國家安全和政治上的主權(quán)。這是一個(gè)不可改變的邏輯。而外資恰恰是在利用WTO規(guī)則，侵入我們的裝備工業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，企圖通過“產(chǎn)權(quán)流動(dòng)”來控制這些產(chǎn)業(yè)，達(dá)到消滅競爭對手的目的。

　　如何在WTO框架內(nèi)和經(jīng)濟(jì)全球化中有效地保護(hù)本國權(quán)益？我們制定一切政策的出發(fā)點(diǎn)和最高原則只能是維護(hù)本國利益，而不是被動(dòng)服從外國加給我們的緊箍咒。我們當(dāng)然應(yīng)該尊重國際協(xié)定，但在協(xié)定框架內(nèi)，應(yīng)該盡最大努力來保護(hù)自己國家的權(quán)益。這個(gè)國家權(quán)益，不是小汽車便宜一些，消費(fèi)者得到更多享受，商人多賺點(diǎn)錢的權(quán)益。真正的國家利益是產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，是國家競爭力的增長。如果我們用WTO作繭自縛，被動(dòng)地、亦步亦趨服從這種規(guī)則，把國家競爭力削弱了，失去了自己未來發(fā)展的空間，那將是違反國民根本利益的大錯(cuò)，就是對我們的后代不負(fù)責(zé)任。

　　必須明確設(shè)定經(jīng)濟(jì)安全的底線

　　以上討論，涉及一個(gè)根本性的問題：在開放的條件下，國家要不要經(jīng)濟(jì)安全？怎樣界定安全的底線？筆者認(rèn)為，至少要考慮三方面問題：

　　第一，在總量上要保持本國經(jīng)濟(jì)的絕對控制地位。有人拿“中國人均吸收外資不到世界平均水平”說事，但中國是人均收入很低的國家，外資規(guī)模超過一個(gè)總量，就會(huì)使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)生質(zhì)的變化。真正說明問題的是每年吸收外資GDP總量的比例，這才是測度經(jīng)濟(jì)安全性的關(guān)鍵指標(biāo)。根據(jù)世界銀行資料，1998-2003年，外資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比（FDI/GDP）：中國是4.1%，而世界多數(shù)發(fā)達(dá)國家和中等收入國家的比值，不過在2.5%-4%之間。英國是4.3%（在發(fā)達(dá)國家中最高），東南亞各國均不到3%，阿根廷達(dá)到5.8%。可見，我國吸收外商直接投資的比例是偏高的，這是值得警惕的事情。

　　一個(gè)國家對外資的依賴程度要有一個(gè)限度，不能無限制鼓勵(lì)和任其無限增長，因?yàn)橥赓Y有流動(dòng)性從而具有潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)；外資企業(yè)擁有技術(shù)資金等優(yōu)勢又享受本國企業(yè)待遇，對民族產(chǎn)業(yè)構(gòu)成現(xiàn)實(shí)競爭威脅；構(gòu)成對本國企業(yè)的過分依賴外資會(huì)導(dǎo)致收入外流和本國民眾貧窮化，甚至導(dǎo)致阿根廷式的金融危機(jī)。

　　第二，必須保持中國企業(yè)在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。我國的行業(yè)排頭兵骨干企業(yè)經(jīng)過多年艱苦創(chuàng)業(yè)，特別是在20年來市場經(jīng)濟(jì)大潮中磨煉淘汰，現(xiàn)有的制造和技術(shù)研發(fā)能力已經(jīng)得到很大提高，競爭力不斷增強(qiáng)。這是我國產(chǎn)業(yè)升級(jí)的基礎(chǔ)。一旦被外資并購，多年努力將付之東流，甚至成為對本國產(chǎn)業(yè)競爭的負(fù)面力量。一些骨干企業(yè)承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)行業(yè)技術(shù)研發(fā)、集成和推廣的重任，被外資并購后就失去了這個(gè)功能。這樣就會(huì)使得中央關(guān)于自主創(chuàng)新的方針失去了組織的基礎(chǔ)，也就是失去了長期發(fā)展的后勁。這必須引起我們的足夠警惕。

　　第三，必須保證具有國防性質(zhì)的企業(yè)不能讓外資控制。特別是很多雖然不在“軍工” 系列，但承擔(dān)軍品任務(wù)的重要骨干企業(yè)，一旦被外資控制，必然危及國防建設(shè)和國家安全。如果聽任工業(yè)的核心部分被跨國公司蠶食，我國工業(yè)體系將成為“外大內(nèi)空”、徹底失去國際競爭力，國家將失去對工業(yè)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，我國經(jīng)濟(jì)技術(shù)獨(dú)立的基礎(chǔ)將被侵蝕殆盡，中央關(guān)于增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、關(guān)于振興裝備制造業(yè)的方針將失去前提。我國將被永久地鎖定在國際產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的低端。

　　調(diào)整國企改革思路，規(guī)范外資并購行為

　　國企改革的思路必須調(diào)整。要完善政府監(jiān)管功能，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)，嚴(yán)格企業(yè)管理，穩(wěn)步推進(jìn)改革。

　　堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)“鼓勵(lì)外國戰(zhàn)略投資者參與國企產(chǎn)權(quán)改革”的思路。有人說“國有大企業(yè)私人買不起，只好賣給外資”。這是將“私有化萬能論”延伸到“送給外國人有理”的錯(cuò)誤的“改革思路”。企業(yè)經(jīng)營的好壞，是由多方面因素決定的。其中企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的能力和品質(zhì)具有決定作用。以為只要一搞私有化，就能解決現(xiàn)代巨型工業(yè)企業(yè)的問題，這是無知。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，加強(qiáng)企業(yè)管理，整頓領(lǐng)導(dǎo)班子，端正作風(fēng)，懲治腐敗。

　　要從政策和法律上規(guī)范外資并購行為，完善監(jiān)管機(jī)制。對本國大企業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是國際慣例：西方發(fā)達(dá)國家大多具有完善的產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟(jì)安全管理機(jī)制，對外資并購國內(nèi)制造業(yè)實(shí)行行政與法律干預(yù)。美國一方面指責(zé)我們限制外資并購是“放慢開放”，其實(shí)，美國自己對中國企業(yè)在美投資是非常嚴(yán)格的。美國國會(huì)專設(shè)外國投資委員會(huì)，功能就是審查外資并購，并授權(quán)總統(tǒng)可以以妨害國家安全的名義，否決敏感的外資并購案。像中海油并購尤尼科失敗，就是受到這個(gè)機(jī)構(gòu)的反對。俄羅斯早在2004年就公布了1000多家企業(yè)的名錄，規(guī)定這些企業(yè)的私有化（還不僅是外資并購），必須經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)。而我們直到今天，還沒有拿出一個(gè)針對外資并購的可操作的辦法，一些部門實(shí)際上還沒有經(jīng)濟(jì)安全的概念。

　　建議國家制定企業(yè)保護(hù)名錄，上了名錄的企業(yè)不準(zhǔn)外資控股；全國人大設(shè)外國投資委員會(huì)，代表國家對大宗外資并購進(jìn)行審查，并授予否決權(quán)。要加強(qiáng)對國企改制和產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)管，特別要制定針對外資并購的管理制度，嚴(yán)格紀(jì)律，加大懲治腐敗力度。

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