作為黨的第一代領導核心，毛澤東在長期的革命和建設實踐中，以馬克思主義央地關系學說為指導，依據中國的具體國情，總結運用實踐經驗，并汲取古今中外的歷史經驗，創造性地提出了一整套處理中央與地方關系的戰略思想。毛澤東對中央與地方關系的構想，是中國政治現代化進程中的一筆寶貴財富。當前，在“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”已經成為全面深化改革總目標的現實背景下，重溫毛澤東的中央與地方關系思想，有著重要的現實意義?；诖?，本文試就毛澤東中央與地方關系思想的理論品格作一初步探討，以期為當前我國中央與地方關系處理提供一定的借鑒。

　　一、毛澤東中央與地方關系思想的理論指南:馬克思主義央地關系思想

　　馬克思主義經典作家雖然沒有對中央與地方關系問題進行專門系統研究，但在他們的有關著作中，從不同的角度對這一問題做出過精辟的分析和深刻的闡述。作為馬克思主義政治制度理論的一個有機組成部分，馬克思主義經典作家關于中央與地方關系的理論，無疑成為毛澤東及中國共產黨在國家政權建設中的重要指南。

　　作為馬克思主義的創始人，馬克思、恩格斯雖然將主要的精力放在了論證社會主義必將取代資本主義的議題上，但對于社會主義取代資本主義后的國家結構形式問題以及中央與地方關系問題也有著較多的闡述，并且提出了一系列科學的理論和假說。在國家結構問題上，“馬克思和恩格斯在他們生活的時代，著眼于無產階級解放這一根本利益，認為未來社會主義的國家實行中央集權制是必然的、合理的和進步的。因為中央集權有利于無產階級的聯合和團結，它是無產階級革命獲得成功的先決條件。”而集權之不無道理正在于此。每個國家必須要力求實現集權，每個國家，從專制君主政體到共和政體止，都是集權的。美國是這樣的，俄國也是這樣的。沒有一個國家可以不要集權，……主要存在著國家，每個國家都會有自己的中央，每個公民只是因為有集權才履行自己的公民職責。”雖然承認中央集權是歷史的必然，但馬克思、恩格斯也堅決反對中央高度集權特別是個人高度集權的體制。馬克思、恩格斯認為，所謂中央集權不等同于中央高度集權，更不等于專制主義的個人高度集權。“國家集權的實質并不意味著某個孤家寡人就是國家中心，就像在專制君主政體下那樣，而意味著有一個人位于中心，就像共和國中的總統那樣。就是說，別忘記這里主要的不是身居中央的個人而是中央本身。”在承認中央集權必要性的同時，馬克思恩格斯同時充分肯定了地方自治的價值，認為“中央集權制與地方自治并不是矛盾的，未來無產階級的國家實行集中制，絲毫不排斥廣泛的地方自治”。馬克思恩格斯關于國家結構形式的思想既靈活發展又系統完整，必將對社會主義國家建立中央與地方關系體制發揮重要的指導作用。

　　雖然對于中央與地方關系問題，馬克思、恩格斯也多有探討，但由于缺乏有效的實踐，因而并沒有將其深化。在中央與地方關系問題上，探討最多的還是列寧。列寧將馬克思主義國家結構理論與俄國的具體國情相結合，創造性地提出了一整套具有鮮明特色的中央與地方關系學說。就總體而言，列寧關于中央與地方關系的理論幾經變革，并最終確立了采用民主集中制原則的主張，即在中央與地方關系處理上既要實行集中又要民主。列寧認為，為了對國家實行統一有效的管理，必須實行集中制以保障中央的統一領導，沒有中央的統一領導就沒有無產階級的整體利益和蘇維埃的聯合。但在實行集中的同時，還應實行充分的民主，以有效發揮地方的積極性，保障國家的活力。在《國家與革命》中，列寧明確指出:我們所要求的集中制是自愿的集中，即民主集中制。這種集中并不是庸人們所理解的只能從上面而實行的集中，而是在地方自治的基礎上實行集中。為此，列寧多次強調指出，中央的統一領導應當與地方積極性結合起來，以充分發揮地方的首創性和主動性。“蘇維埃政權決不想貶低地方政權的意義，決不想扼殺它們的獨立性和主動性。”“真正民主意義上的集中制的前提是歷史上第一次造成的這樣一種可能性，就是不僅使地方的特點，而且使地方的首創性、主動精神和達到總目標的各種不同的途徑、方式和方法，都能充分地順利地發展。”與馬克思、恩格斯一樣，列寧針對蘇俄多民族的現實，也充分肯定了地方自治和區域自治的重要性。列寧深刻指出:“民主集中制不僅不排斥地方自治以及有獨特的經濟和生活條件、民族成分等等的區域自治，相反，它必須既要求地方自治，也要求區域自治。”列寧關于中央與地方關系的制度設計，為社會主義國家正確處理中央與地方關系指明了方向。

　　新中國建立后，馬克思主義經典作家關于中央與地方關系的理論成為了毛澤東及中國共產黨在社會主義國家政權建設中的重要指南。正如毛澤東深刻地指出的:“馬克思這些老祖宗的書，必須讀，他們的基本原理必須遵守。”在建國后處理中央與地方關系的過程中，毛澤東一直堅持將馬克思主義國家結構學說作為理論指南。不論是新中國建立時單一制國家結構形式的選擇，還是民族區域自治制度的建立，事實上都是以毛澤東為核心的中國共產黨人依據馬克思主義基本原理作為實踐指南的結果。當然，作為馬克思主義中國化的先鋒，毛澤東一直強調，要將馬克思主義基本原理與中國具體實際相結合，走具有中國特色的現實道路。因此，在處理中央與地方關系過程中，毛澤東一方面堅持馬克思主義國家結構理論為指導，但同時也并沒有教條式的理解和踐行馬克思主義經典作家的相關論述，而是試圖將兩者有機結合從而建立一個具有鮮明中國特色的中央與地方關系體制。

　　“馬克思主義是我們立黨立國的根本指導思想，堅持和鞏固馬克思主義的指導地位，是黨和人民團結一致、始終沿著正確方向前進的根本思想保證。”當前，在構建科學的中央與地方關系過程中，我們既要根據當前的具體國情和現代化建設的客觀要求，同時，也要始終堅持以馬克思主義關于中央與地方關系的基本認識作為科學的理論指導。

　　二、毛澤東中央與地方關系思想的考量依據:中國的具體國情

　　一個國家應該選擇何種中央與地方關系模式，雖然受到社會性質的制約、統治階級意志的影響，但更為重要的是取決于該國的具體國情。“一切民族都將走到社會主義，這是不可避免的，但是一切民族的走法卻不完全一樣，在民主的這種或那種形式上，在無產階級專政的這種或那種類型上，在社會生活各方面的社會主義改造速度上，每個民族都會有自己的特點。”因此，在確立中央與地方關系模式的過程中，我們需要堅持馬克思主義央地關系理論為指導，但是首要的前提是，這種理論指導必須依據我國的具體國情，與中國的具體實際有機結合，“隨時隨地都要以當時的歷史條件為轉移”。新中國建立后，毛澤東在思考中央與地方關系過程中，始終堅持將中國的具體國情作為基本的考量依據，從而走了一條符合具體實際、具有中國特色的道路。

　　新中國建立的初期，我們建立了中央集權與大區分權相結合的央地關系體制，其主要考量依據是當時的現實國情。大行政區是建國初期以毛澤東為核心的黨中央對中央與地方關系進行的一種探索。雖然新中國建立后，迫切要求建立一個集權統一的領導體制，以徹底消除舊中國的分裂和動亂。但由于解放初期各地區解放的時間不同，導致了各個地方政權接收的步伐不一致，方式也各不相同，統一的地方建制一時還無法展開，中央政府直接管理省及省以下地方的條件也尚不具備。因此，在此期間，以毛澤東為核心的中國共產黨人從鞏固新生政權和發揮地方自主性的雙重角度出發，采取了一種過渡狀態的關系模式，即中央統一領導和以大區為首的地方分權并存的格局。而事實充分證明，采取中央集權與大區分權相結合的體制對于當時的新中國是切實可行的。正是因為建立了這種切合現實的中央與地方關系體制，才使得我們在當時形勢復雜、地區差異較大的情況下，很好地完成了建國初期保障國家統一，恢復國民經濟的歷史任務。

　　1953年前后，毛澤東決定撤銷大區建制，建立集權的中央與地方關系體制，其主要考量依據也是當時中國的具體國情。1952年底，隨著新民主主義革命遺留任務和國民經濟恢復工作的陸續完成，我們開始著手實施有計劃的大規模社會主義建設，客觀上要求強化中央集權，保障統一領導。而建國之初建立的以大區建制為鮮明特色的央地關系格局已經不適應這一現實任務的需要。因此，為了強化中央集權，中央決定修正建國之初建立的央地關系格局，精簡政府層級，加強集中統一領導，從而為實行大規模的經濟建設作準備。1952年11月，中央人民政府決定，各大行政區不再作為一級地方政府，只是中央派駐各大區的代表機關，其機構大大精簡，職能也相應縮小。1954年，為了便于中央直接領導省市，以毛澤東為核心的黨中央進一步決定撤銷大區一級行政區劃。隨著大區的改制和撤銷，集權統一的中央與地方關系體制基本確立。集權統一的央地關系體制對于大規模社會主義建設的有效實施起到了十分重要的保障作用。雖然后期由于對中央集權的過分強調，導致了中央的權力過分膨脹而地方的獨立性與自主權日漸萎縮，嚴重妨礙了地方積極性的發揮，但應該明確的是，1953年前后所建立的這一符合現實國情的中央與地方關系體制，對于當時維護國家統一和社會穩定，迅速發展國民經濟，集中有限的人力、物力實施第一個五年計劃無疑是起到了十分積極的作用的。

　　1956年前后，毛澤東強調重視地方利益、發揮兩個積極性，其主要考量依據還是當時中國的具體國情。1956年前后，伴隨著高度集權體制弊端的逐步顯現，毛澤東同志在堅持實事求是思想作風，經過大量的走訪調查后敏銳地意識到，“中國是個大國，面積遼闊，人口眾多，經濟發展不平衡，單靠中央政府自上而下的指導，不能實現對各地區、各行業的有效管理。因此，在中央與地方關系中，不可避免地涉及權力下放的問題。”基于這樣的認識，毛澤東提出了“要注意發揮兩個積極性”的設想。“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”1957年毛澤東再次指出:“中國一個省等于外國一個國，如果像現在這樣，地方機動的余地很少，這種情況不能是經常的，中央不可能包攬全國的事情，所以應當有適當的分權，重點不能過分集中。”這表明，毛澤東已經開始從“中國是一個疆土遼闊的大國”這一現實國情出發，正視中央與地方關系這一矛盾，并希望通過分權的方式以達到“發揮兩個積極性”的目標。

　　縱覽新中國建立后毛澤東關于中央與地方關系的論述以及實踐，可以發現，毛澤東一直在集權、分權間循環，側重點反復變化。這種變化，雖然有些經驗缺乏的影響，但卻“決不是一種決策上的失誤，而是權衡利弊后的一種明智選擇。”因為，在客觀實際變化的現實情況下，盲目地確立一種固定不變的央地關系模式其危害性或許更大。新時期，中央與地方關系問題依然是中國特色社會主義建設中需要著重解決的重大現實問題。在處理中央與地方關系過程中，我們必須始終堅持以當前我國的具體國情為依據，“根據我國經濟、社會發展的需要而不斷調整和變革”，走一條適合自己的發展道路。

　　三、毛澤東中央與地方關系思想的智慧源泉:實踐經驗的總結運用

　　人們對客觀事物包括社會發展規律的認識，總是從己有的經驗出發，在不斷總結正反經驗中深化。“正確的策略只能從實踐經驗中產生，只能來源于調查研究。”毛澤東對中央與地方關系處理的探索，也遵循著這一認識規律。不論是建國之初建立集權的中央與地方關系模式，還是在1956年前后強調分權，亦或是此后幾次的央地關系調整，事實上都是毛澤東在深刻把握現實國情基礎上對實踐經驗進行總結、升華，并進而依據其指導實踐運行的結果。

　　建國之初，我們建立了中央集權與大區分權相結合的中央與地方關系模式，這是對新民主主義革命時期實踐經驗的總結和運用。大革命失敗后，黨開始走上農村包圍城市、武裝奪取政權的道路，并先后在土地革命時期、抗日戰爭時期以及解放戰爭時期建立了十幾塊根據地。由于現實條件所限，這些先后創立的根據地基本處于被分割的狀態。因此，這些根據地雖然從名義上都隸屬于中央領導，但實際上彼此之間有很大的獨立性和自主性。這種集中統一領導和根據地獨立自主相結合的體制，在革命戰爭年代很好地體現了統一性和靈活性的辯證統一，對于革命的勝利起到了很好的促進作用。但建國前夕，隨著解放戰爭的不斷勝利，各個分散的根據地開始連成較大的區域。于是，我們自1948年先后建立了華北、東北、華東、西北、中南和西南等幾個大行政區人民政權。根據制度設計，大行政區在中央統一領導的前提下，擁有較大的自主權。而之所以采取這樣一種體制，其中一個重要的原因就是希望沿用戰爭年代的成功經驗和辦法，從而在當時形勢復雜、地區差異較大的情況下更好地完成建國初期國家統一和國民經濟恢復的歷史任務。“過去由于戰爭造成的長期分隔與不斷流動，高度發揮地方自主性，是有積極意義的。”而建國頭三年的實踐表明，這種組織形式很好地吸收和借鑒了革命戰爭時期的一些成功經驗，“既利于國家統一，又利于因地制宜。”

　　1956年前后，毛澤東提出要改革高度集權統一的中央與地方關系體制，擴大地方的自主權以發揮兩個積極性，也是對新中國建立后正反兩方面經驗的總結與運用。雖然建國初建立的集權統一的央地關系模式對于穩固政權和恢復國民經濟發展起到了重要作用，但隨著這些任務的完成，這一模式的弊端也逐步顯現。1955年3月，中國共產黨全國代表大會召開，在會上地方代表對此提出了很多問題和要求，引起了毛澤東的高度重視。會議結束后不久，毛澤東開始到各地視察工作，所到各省的負責人紛紛向他反映中央對地方活動統得過死，嚴重束縛了地方和企業的手腳，要求中央放權。正是在調查中，毛澤東充分意識到，由于權力過分集中于中央，忽視了地方的利益和需要，導致嚴重妨礙了地方積極性的發揮，使得中央與地方關系失調。因此，毛澤東總結新中國建立后中央與地方關系處理的實踐經驗，提出了“擴大地方權力”、“發揮兩個積極性”等一系列著名論斷，并在之后開展了有效的實踐。正如毛澤東在《論十大關系》中特別指出的:“在解決中央和地方、地方和地方的關系問題上，我們的經驗還不多，還不成熟，希望你們好好研究討論，并且每過一個時期就要總結經驗。”毛澤東不僅是這樣說的，也是這樣做的。此后，我國所進行的幾次中央與地方關系調整的嘗試，事實上離不開以毛澤東為代表的中國共產黨人對實踐經驗的總結與運用。

　　“高度重視和善于總結歷史經驗，是中國共產黨的一大特點和優勢，也是黨領導中國革命、建設和改革不斷取得勝利的重要保證。”新中國建立后，毛澤東將善于總結經驗的優良傳統貫穿于處理中央與地方關系的始終，這是值得我們借鑒的。改革開放以來，在處理中央與地方關系的實踐中，我們既有著成功的經驗，也有著失敗的教訓。因此，我們必須繼承和發揚善于總結經驗的優良傳統，積極總結改革開放以來在中央與地方關系處理實踐中的經驗教訓，為我所用。

　　四、毛澤東中央與地方關系思想的借鑒對象:古今中外的歷史經驗

　　作為一個社會主義國家，只有努力吸取人類一切進步的思想和經驗，才能豐富和發展自己。正如毛澤東曾經深刻指出的:“中國應該大量吸收外國的進步文化，作為自己文化食糧的原料，這種工作過去還做得很不夠。這不但是當前的社會主義文化和新民主主義文化，還有外國的古代文化，例如各資本主義國家啟蒙時代的文化，凡屬我們今天用得著的東西，都應該吸收。”新中國建立后，毛澤東在處理中央與地方關系的實踐中，始終堅持將古今中外的歷史經驗作為借鑒對象，去其糟粕，取其精華，從而形成了獨具特色的中央與地方關系思想。

　　毛澤東中央與地方關系思想的形成首先是對我國古代歷史經驗的借鑒。毛澤東歷來重視對歷史經驗的學習與借鑒。在長期的革命和建設過程中，毛澤東多次強調，要把現實和歷史結合起來。“今天的中國是歷史的中國的一個發展;我們是馬克思主義的歷史主義者，我們不應當割斷歷史。”新中國建立后，毛澤東將重視借鑒歷史經驗的優良傳統貫穿于處理中央與地方關系實踐的始終，多次強調要善于學習我國古代歷史經驗。“中國自秦始皇統一以來，好處就是統一壞處就是統死。”“秦始皇中央集權，停滯了，長期不發展。我們也許走了錯誤道路。”“歐洲現在沒有統一的國家，可是地方發展了。中國自秦至今，一統天下，統了，地方就不發展。各有利弊。”正是基于對我國古代歷史經驗的學習與借鑒，毛澤東形成了自己獨具特色的中央與地方關系思想。

　　毛澤東中央與地方關系思想的形成還離不開對國外歷史經驗的借鑒。學習和借鑒歷史經驗，不僅要善于學習和借鑒我國古代的經驗教訓，也要善于總結和吸收域外的經驗教訓。正如毛澤東深刻指出的:“每個民族都有它的長處，不然它為什么能存在?為什么能發展?同時，每個民族也都有它的短處。有人認為社會主義就了不起，一點缺點也沒有了。哪有這個事?應當承認，總是有優點和缺點這兩點。”因而，我們的方針是“一切民族、一切國家的長處都要學，政治、經濟、科學、技術、文學、藝術的一切真正好的東西都要學。”新中國成立后，毛澤東將學習與借鑒國外歷史經驗作為重要思想食糧，對國外處理央地關系的歷史經驗進行了全方位地學習與借鑒。

　　新中國成立后，我們在建立中央與地方關系體制的過程中，離不開對社會主義國家尤其是蘇聯的學習與借鑒。新中國建立后，在經濟文化落后的國家里如何建設和發展社會主義，我們自己沒有經驗，一定程度上決定了只有向蘇聯學習。而這一時期，蘇聯所建立的高度集權的計劃經濟體制在當時所取得的巨大成就以及蘇聯對我國的各項事業所進行的直接援助，必定會對我國社會主義建設產生深刻影響。因此，以蘇聯為榜樣，效仿甚至照搬其建設模式就成為歷史的必然?？梢哉f，在建國之初，我們建立了高度集權的中央與地方關系體制，離不開對蘇聯經驗的學習與借鑒。正如1956年前后，毛澤東提出“要擴大地方自主權，發揮兩個積極性”的主張，其重要動因之一就是要“以蘇為鑒”。正如毛澤東在《論十大關系》的講話中開宗明義指出的:“最近蘇聯方面暴露了他們在社會主義過程中的一些缺點和錯誤，他們走過的彎路，你還想走?”他還具體指出:“我們不能象蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。”到1958年，毛澤東再次強調說:1956年提出十大關系的基本觀點就是同蘇聯作比較，除了蘇聯辦法以外，是否可以找到別的辦法比蘇聯東歐各國搞得更快更好。可以說，正是基于“以蘇為鑒”的考量，毛澤東才提出了一系列擴大地方自主權的主張。

　　在處理中央與地方關系的實踐中，除了以蘇聯為學習對象，吸收借鑒其經驗教訓之外，毛澤東還主張學習一切人類的先進經驗，包括資本主義國家的先進經驗，這是十分難能可貴的。在《論十大關系》一文中毛澤東深刻指出:“我們提出向外國學習的口號，我想是提得對的?，F在有些國家的領導人就不愿提，甚至不敢提這個口號。這是要有一點勇氣的，就是要把戲臺上的那個架子放下來。”針對處理中央與地方關系的實踐中是否需要學習資本主義國家經驗的疑慮，毛澤東明確指出:“處理好中央與地方的關系……這個問題，有些資本主義國家也是很注意的。它們的制度和我們的制度根本不同，但是它們發展的經驗，還是值得我們研究。”毛澤東還分析了長期中央集權對中國發展的影響，認為相比而言，歐洲和美國發展比較快的一個重要原因就是，“歐洲分成了許多國家，有利于充分發揮積極性，美國發展也快，原因則是各州有相當大的自治權。”即便是在文革中，毛澤東在接見美國友人斯諾時也提到，中國要規避中央過度集權的弊端，“要學你們美國的辦法，分到五十個州去。”

　　當然，毛澤東在學習和借鑒古今中外的歷史經驗的過程中，從而都不是“照單全收”的，而是在堅持實事求是思想精髓的基礎上，運用辯證法思維，從中國的實際出發對其進行揚棄。正如毛澤東深刻指出的，學習和借鑒古今中外的歷史經驗，“如同我們對于食物一樣，必須經過自己的口腔咀嚼和胃腸運動，送進唾液胃液腸液，把它分解為精華和糟粕兩部分，然后排泄其糟粕，吸收其精華，才能對我們的身體有益，決不能生吞活剝地毫無批判地吸收。”新時期，我們在處理中央與地方關系實踐中，也必須要學習毛澤東同志這種“古為今用、洋為中用”的工作方法，重視運用古今中外的歷史經驗作為現實的借鑒，從而更好地為處理好中央與地方關系服務。

　　（作者簡介：鄭敬斌——山東大學馬克思主義學院院長助理，副教授，碩士研究生導師）

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號