知青上山下鄉政策的經濟社會背景考略
孫成民
任何政策的制定與實施，都離不開政策主體對解決這一政策問題的初始動因，也離不開當時經濟社會發展的實際狀況。知青上山下鄉政策也毫不例外。在中國大地持續近30年之久的知青上山下鄉，從其領導方式、組織形式、發展規模、推行方法等來看，可謂黨和國家當時的“基本政策”之一。在當今認識和評價知青上山下鄉政策，唯有將其放在當時中國經濟社會發展的實際狀況中去考察，置于黨和國家對中國社會主義建設道路的探索實踐中去研究，才能較為客觀和全面。這里的“實際狀況”和“探索實踐”，既是知青上山下鄉政策產生、發展和結束的客觀基礎，也是當今認識和評價知青上山下鄉政策的基本背景。
一、起始于20世紀50年代中期
1955年下半年，毛澤東作出“農村是一個廣闊的天地，在那里是可以大有作為的”[1]批語，成為指引成千上萬有文化的年輕人奔赴農村、邊疆的強大精神動力。當時，能有如此巨大的推動力，使數百上千萬的中小學畢業生毅然走上農業第一線，這與解放初期中國的經濟社會現實狀況密不可分。
新中國建立以后，在三年國民經濟全面恢復的基礎上，中國共產黨提出了實現社會主義工業化和實現農業、手工業以及資本主義工商業的社會主義改造為主要內容的過渡時期的總路線。在短短的時間內，全國工農業生產雖然得到迅速恢復和發展，但仍不能適應國民經濟和國防建設的需要，特別是農業經濟的落后與糧食等農產品的短缺，嚴重制約著國家工業化目標的實現和整個經濟的發展。為解決這一突出問題，黨和政府做出了一項十分重要的決策，這就是有計劃地開荒、擴大耕地面積、增加糧食生產：并確定在第一個五年計劃內實現3868萬畝的開荒任務，同時把墾荒作為一項長遠規劃來進行部署，要求在第一個五年計劃期間積極進行宜耕荒地的調查和勘察，為第二個五年計劃期間進行大規模的墾荒準備條件。[2]1955年5月，中共中央批準農村工作部《關于墾荒、移民、擴大耕地、增加糧食的初步意見》。同年7月，毛澤東在《關于農業合作化問題》一文中指出：“三個五年計劃期內，準備墾荒四億至五億畝”，[3]提出了擴大耕地、增加糧食的宏偉目標。在這樣的背景下，1955年6月中共中央批準了團中央考察蘇聯共青團組織城市青年遠征墾荒后遞交的一份《報告》，從而拉開了組織青年開墾荒地的序幕。
在這期間，伴隨國民經濟第一個五年計劃的實施，農業合作化高潮在全國興起。一方面，農業合作化進入高潮以后，廣大農村急需一大批有文化的年輕人回鄉擔任會計、記分員等；另一方面，教育事業雖有快速發展，但仍不能滿足升學和社會的需要。1957年4月，劉少奇在南下考察之后指出：“在今后一個很長的時間內，總的趨勢將是有更多的小學和中學畢業生不能升學，必須參加生產”，“就全國說來，最能容納人的地方是農村，容納人最多的方面是農業”。[4]他的這些基本思想，集中體現在他親自審定后發表在《人民日報》上題為《關于中小學畢業生參加農業生產問題》的社論之中。[5]
同年10月，中共中央在《1956年到1967年全國農業發展綱要（草案）》中第一次把知青下鄉上山作為單獨條款列入國家的發展規劃，其第39條寫道：“從1956年開始，按照各地情況，分別在5年或者7年內，解決城市中的失業問題，使現有的城市失業人員都有獲得就業的機會。除了在城市能夠就業的以外，他們的就業途徑是到郊區、到農村、到農墾區或者山區，參加農、林、牧、副、漁各種生產事業和農村的科學、文化、教育、衛生事業”。當時在解決城市失業人員問題上，亦把組織青年“到郊區、到農村、到農墾區或者山區”，作為就業的一條重要途徑。
正是在這樣的背景下，全國各地不僅在1955年年底前后組織了一批城市青年墾荒隊奔赴邊疆和山區，而且從1957年下半年開始由各省、市自行動員組織了一批城鎮青年到農村參加農業生產。盡管當時由城鎮到農村、到邊疆的人數并不是很多，但從中央到大多省、市都將動員組織城鎮青年到農村、到山區、到邊疆，作為了開辟城鎮就業門路的一條重要渠道，作為了解決糧食短缺問題的一項重要措施。
二、興起于20世紀60年代初期
1962年下半年，國家開始有組織有計劃地動員城鎮知青到農村參加農業生產，拉開了城鎮知青上山下鄉的序幕。1964年1月，中共中央、國務院發出《關于動員和組織城市知識青年參加農村社會主義建設的決定（草案）》，這是黨和政府第一次發布指導知青上山下鄉的綱領性文件，從而掀起城鎮知青上山下鄉的高潮。
如果說在此前開展的城鎮青年到農村、到邊疆，是在黨和國家的召喚下，由各地自行組織實施的話，而此時以后，這些組織實施則是在黨和國家的統一部署下，從上而下地由各級政府出面有組織有計劃地在全國展開。它是與當時中國經濟社會發展狀況及國內外形勢緊密相聯的，其中有兩個與之關系極大的重要背景。
一是由于農業生產連續三年遭受嚴重自然災害，蘇聯又背信棄義單方面撕毀合同，加上黨和國家在經濟工作中的某些失誤，使得國民經濟在1960年前后陷入新中國建立以來極為困難的局面。面對嚴峻的經濟社會現實，1961年初，中共中央提出對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針。1962年下半年，在對國民經濟進行全面調整并采取精簡職工和壓縮城鎮人口這一重大措施取得勝利的基礎上，黨和國家決定在全國范圍內有組織有計劃地動員城鎮知青下鄉上山。
無論是最初提出在國營農林茶漁場安置城市青年學生，還是后來提出到農村人民公社以插隊安置為主，黨和國家從一開始就將知青到農村作為了一項長期性的任務。1963年7月，周恩來在中央安置領導小組會上說，插隊本來是小平同志的建議，我贊成。他著重指出，動員城市知青上山下鄉，是一項長期性的任務，是城鄉結合、移風易俗的一件大事。鄧小平在1964年1月的中央書記處會議上強調，安置城市知青下鄉，要以插隊為主，這是一件長期的大事。[7]中共中央、國務院在《關于動員和組織城市知識青年參加農村社會主義建設的決定（草案）》中明確提出：“為了進一步貫徹執行毛澤東同志提出的以農業為基礎以工業為主導的發展國民經濟的總方針，進一步加強農業戰線，建設現代化的農業，建設社會主義的新農村，中共中央、國務院認為，在今后一個相當長的時期內，有必要動員和組織大批的城市知識青年下鄉參加農業生產。”[8]
二是新中國建立以后，世界上敵對勢力始終亡我之心不死，千方百計企圖通過對中國的第三代、第四代進行“和平演變”，使中國淪為他們的附庸。1956年蘇共20大和波匈事件發生后，美國國務卿杜勒斯公開宣稱美國的政策是促進蘇聯、東歐和中國等社會主義國家的自由化，斷言“共產主義將從內部瓦解”。
作為黨和國家最高領導人的毛澤東理所當然地對美國當局發出的這一重大戰略信號保持著高度警惕。1959年11月12日，他在與華東各省市委第一書記談話時第一次明確提出防止“和平演變”的問題；[9]此后，他又多次強調社會主義國家有被“和平演變”的危險。這樣，毛澤東把由來已久的防止黨內變質與警惕帝國主義的“和平演變”戰略結合起來，提出了培養千百萬無產階級革命事業接班人的戰略任務。按照毛澤東的一貫思想，把青年一代培養成為社會主義事業接班人的基本途徑，就是要使青年堅持走與工農相結合的道路。正是在這樣的背景下，1964年1月，中共中央、國務院指出，大批城市知青下鄉上山，使他們通過生產勞動和階級斗爭的鍛煉，健康地成長起來，成為可靠的共產主義事業的接班人。[10]這是黨和國家在涉及知青的專門文件中第一次把上山下鄉與培養接班人結合在一起進行論述，足顯其立意深遠。
這兩個極其重要的經濟社會背景，是黨和國家當時決策城鎮知青上山下鄉到農村、到邊疆的重要依據和前提，尤其是將解決城鎮就業問題、建設新農村問題與培養接班人問題結合起來，統一于知青上山下鄉的探索實踐，并將其作為黨和國家的“一項長期性的任務”來抓，不僅成為當時動員組織城鎮知青到農村參加社會主義建設的重要精神動力，而且也為后來掀起更大規模的城鎮知青上山下鄉提供了現實基礎。
三、高潮于20世紀60年代末期
1968年12月，毛澤東發出“知識青年到農村去”的號召以后，中國大地掀起了前所未有的知青上山下鄉高潮。除了前述經濟社會的動因與背景以外，更為重要的是，這一高潮從一開始就與“文革”運動及其期間的特殊背景密不可分。
不能回避一個基本情況。在“文革”初期，知青上山下鄉盡管受到了很大沖擊，甚至在“懷疑一切”“打倒一切”的氛圍中要“堅決砸爛”“推倒重來”，但是，從一開始，從上到下都沒有動搖過堅持知青上山下鄉的大方向。從1967年1月中共中央發出《關于反對經濟主義的通知》、2月發出《關于處理下鄉上山知識青年外出串連、請愿、上訪的通知》，到7月《人民日報》發表題為《堅持知識青年上山下鄉的正確方向》的社論、10月中央再次發出《緊急通知》，都毫無例外地強調繼續堅持知青上山下鄉。可以說，知青上山下鄉政策，是“文革”初期就被保存并肯定下來的少有的“文革”前就制定實施的大政策之一，可以以為，這一大政策在最初的審慎決策及其后來的繼續堅持實施，對于黨和國家的長治久安、經濟社會發展全局具有舉足輕重的戰略意義。
不可忽略一個基本事實。“文革”初期的動蕩，使得大多數工商企業不能正常運轉，自1966年6月決定高校招生推遲半年進行且年底又決定取消考試以后，大學停止招生已兩年有余，不少中小學校繼續停課“鬧革命”，既不能升學又不能就業的“老三屆”中學畢業生達400多萬人[11]。及時解決這一大批因“文革”運動和政策驟變而沒能升學、就業的城鎮青年學生的出路問題，這已成為社會和人民之憂，成為黨和國家刻不容緩解決的重大問題，正如毛澤東指出的“畢業生分配是個普遍問題，不僅有大學，且有中小學”。[12]從當時社會局勢上看，“大亂達到大治”開始醞釀和啟動，繼續大規模無序發展將不再被允許，盡早使這一大批青年學生離開學校并把他們安頓下來，已成為社會局勢穩定的迫切需要。這些經濟社會的多種因素交織在一起，決定大規模地動員組織城鎮知青上山下鄉到農村、到邊疆，已迫在眉睫、勢不可擋。
不應忽視一個基本資料。毛澤東關于“知識青年到農村去”的指示，是在報道甘肅省會寧縣城鎮居民和知識青年到農村安家落戶情況中，以《人民日報》《編者按》的方式發表出來的，其中心問題是要解決在城鎮長期脫離勞動、“吃閑飯”的城鎮居民和知識青年的勞動就業出路問題。[13]這一資料說明，它與“文革”運動的基本內容和涵義是不相同的，但由于它是在“文革”期間特定環境中開展和推進的，知青被當作接受“再教育”的對象而動員到農村，其中又不可避免地會受到極左思潮的影響。在復雜的社會背景下，黨和國家對青年一代寄予希望和期待是始終如一的，對廣大知青充滿關懷和愛護也是一以貫之的，這從后來毛澤東關于“此類事甚多，容當統籌解決”[14]的批語中、從周恩來主持統籌解決知青問題的政策措施中，已經得到了多方面的印證。
不要忘卻一個基本背景。在國際環境中，中國當時正面臨美蘇兩個超級大國四面包圍、南北夾擊的嚴峻形勢，正處于戰爭的邊緣。自1968年以來，中央批準組建了內蒙古、黑龍江、新疆、廣東等生產建設兵團，分別隸屬有關軍區領導。[15]動員組織大批城市知青到農村、到邊疆，成為加強戰備、儲備力量以及開發山區、建設邊疆的戰略舉措，僅在1967年至1969年全國就有467. 06萬城鎮知青毅然開赴農村和邊疆。[16]特別是數百萬知青進入中國漫長的屯墾戍邊戰線，可以說這是在非常時期實施的一項特殊的國防戰略措施。當時，很多地方把知青上山下鄉動員組織工作，納入戰備動員進行部署，列為城市人口先期疏散任務之一，按照打仗的要求來觀察、檢查和落實上山下鄉動員工作，這些不能不說與當時較為緊張的國際形勢以及全方位的戰備要求緊密相聯。
不會遺忘一個基本狀況。從1955年下半年毛澤東號召青年學生到廣闊天地去大有作為，到1962年下半年國家開始有計劃地動員城鎮知青到農村參加農業生產，再到毛澤東發出“知識青年到農村去”號召的1968年12月，已有整整13年的時間。經過這些年的探索實踐，黨和國家推進知青上山下鄉從戰略構想、政策框架，到組織體系、實施步驟等，都已基本形成，其中也包括在實踐中總結積累的經驗與教訓，這些業已成為開展更大規模城鎮知青上山下鄉的重要積淀與基礎。后來實際開展的知青上山下鄉盡管在指導方針、宣傳內容、下鄉規模等方面，與前期有很大不同甚至重大區別，但是在動員對象、安置方式、政策措施等方面，仍然有很大程度的相近性與連續性。
“文革”中的知青上山下鄉是在極其復雜的背景和環境中掀起高潮并不斷推進和發展的。它受到當時嚴峻的經濟社會發展現狀的制約，受到復雜的國際國內環境的挑戰，也受到“文革”運動的影響。但是，引發并持續推動知青上山下鄉，起根本作用的仍然是當時中國經濟社會發展的實際狀況。
四、結束于20世紀80年代初期
召開一次歷史轉折的重要會議。粉碎“四人幫”以后，知青上山下鄉在調整中發展。1978年12月，在中共十一屆三中全會前夕結束的全國知青工作會議，確定了一系列從根本上解決知青問題的政策措施，其中有兩項格外引人矚目：一是一般的縣城和小集鎮非農業戶口的中學畢業生，礦山、林區和分布在農村又有安置條件的企事業單位的中學畢業生，不上山下鄉；有安置條件的城市，即畢業生人數和就業能力大體平衡的，也可以不動員上山下鄉。二是在統籌安排和解決下鄉知青回城的工作中，對于1972年年底以前下鄉插隊的老知青要優先安排，從1979年起，兩年內基本解決。．“少下多留”“定期收回”，特別是“逐步做到不搞現在這樣的知青上山下鄉”，成為會議的最大“亮點”。這標志著在中國大地持續20多年的知青上山下鄉進入到一個新的歷史轉折。
創造一個就業安置的良好環境。知青問題實質是個就業問題，而就業問題，歸根結底又是個經濟問題。知青問題的根本解決，是在實事求是思想路線的指引下不斷推進并實施的，也與當時中國經濟社會快速發展及其良好的外部條件緊密相聯。這里有一組數據：1977年，全國工業總產值比上年增長14. 6%，財政收入扭轉了連續3年完不成國家計劃的狀況；1978年工業總產值又比上年增長13. 5%，糧食產量突破6000億斤，超過歷史最高水平，[17]國內生產總值比上年增長11.7%，[18]一批重大工程項目建成投產或開工興建，全國交付使用的職工住宅面積比上年增長33%，整個國民經濟出現了多年來沒有的可喜形勢。[19]與此同時，全國城鄉改革啟動、產業布局擴大、就業政策拓寬、安置門路增多，為解決知青回城就業提供了前所未有的良好環境和條件，在1977年知青調離農村103. 01萬人的基礎上．1978年達到255. 32萬人，增長1.48倍。貫徹全國知青工作會議以后的第一年，即1979年調離農村的知青更達到395. 39萬人，比前兩年調離農村的總數還多37. 06萬人。[20]沒有良好的政治、社會和經濟環境作支撐，是不可能水到渠成解決知青根本問題的。
實施一項善始善終的總體規劃。1965年8月，按照中央的部署，中央安置領導小組編制了從1966年至1980年的15年上山下鄉安置規劃。從此時算起，一直到1980年9月中央明確提出“能夠做到不下鄉的，可以不下”，宣告上山下鄉即將結束時為止，全國上山下鄉推進實施的時間剛好15年。這看似一種巧合，卻是必然的反映。從編制規劃的角度看，可能誰也沒預料到“文革”運動的爆發及這期間掀起前所未有上山下鄉高潮的狀況，雖然其實際運行軌跡與原本“規劃”相比有著不小的偏差，特別是沒有像原來設想的那樣平穩均衡地推進，但其總體趨勢、發展模式并沒有脫離“規劃”確定的基本框架，而且在時間上也是這樣高度地吻合，這不能不感嘆當時規劃制定者和決策層的高瞻遠矚。無獨有偶，1973年7月國務院制定出《1973年到1980年知識青年上山下鄉初步規劃草案》，1978年12月中央決定在兩年內優先解決1972年年底以前下鄉知青回城安排的問題，這些時間接點都確定在1980年，這也不能不說與決策層當時的主動預判，以及與前期“規劃”相銜接與延續，有著極大的關系。還有就是下鄉人數也有驚人地接近，按鄧小平總書記當時預測每年下鄉100萬人計算，[21]15年應為1500萬人，加上1962年至1966年實際下鄉129. 28萬人，全國應下鄉人數為1629萬多人，與后來全國實際下鄉人數1776萬人相比，相差僅150萬人左右。
綜上所述，任何政策都有一個產生、發展和結束的過程，都與當時經濟社會發展狀況密切聯系，并受其影響和制約。知青上山下鄉政策亦是這樣。它在新中國的特殊歷史時期，特別是在國家“一窮二白”面貌需要改變的條件下產生，在加強農業基礎、充實農業第一線的狀況下興起，在“文革”期間的特殊背景和環境中發展，在現代化建設的新時期結束。這一運行軌跡，在一定程度上反映了政策要隨著實踐的發展和認識的深化而發展變化的客觀規律，也反映了中國社會主義建設道路探索實踐的客觀進程。同樣，在新的歷史起點上，到農村去，到邊疆去，到祖國最需要的地方去，仍然成為一大批有志青年的自覺行動，這也必然會在實現中華民族偉大復興的中國夢進程中譜寫出新的篇章。
（本文刊于《毛澤東思想研究》2017年第一期；作者孫成民系四川省社科院知青文化研究中心主任，研究員，曾于1969年至1978年在四川省開江縣紅巖公社插隊落戶。）
[參考文獻]
[1]《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第462頁。
[2] 顧洪章主編：《中國知識青年上山下鄉大事記》，人民日報出版社2009年出版，第2頁。
[3]《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第431頁。
[4]顧洪章主編：《中國知識青年上山下鄉始末》，人民日報出版社2009年出版，第9頁。
[5]《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第280頁。《關于中小學畢業生參加農業生產問題》，
[6]當代中國研究所著：《中華人民共和國史稿》第2卷，人民出版社、當代中國出版社2012年出版，第130頁。
[7]顧洪章主編：《中國知識青年上山下鄉始末》，人民日報出版社2009年出版，第34、39頁。
[8]《建國以來重要文獻選編》第10冊，中央文獻出版社1994年版，第655頁。
[9]《毛澤東、王稼祥與華東地區各省、市委第一書記談話記錄》，
[10]中共中央、國務院：《關于動員和組織城市知識青年參加農村社會主義建設的決定（草案）》，
[11]當代中國研究所著：《中華人民共和國史稿》第3卷，人民出版社、當代中國出版社2012年出版，第88頁。
[12]中共中央、國務院、中央軍委、中央文革小組：《轉發黑龍江省革命委員會關于大專院校畢業生分配工作的報告》，
[13]《“我們也有兩只手，不在城里吃閑飯”》，
[14]《建國以來毛澤東文稿》第13冊，中央文獻出版社1998年版，第349頁。
[15]當代中國研究所著：《中華人民共和國史稿》第3卷，人民出版社、當代中國出版社2012年出版，第179頁。
[16] 顧洪章主編：《中國知識青年上山下鄉始末》，人民日報出版社2009年出版，第258頁。
[17]中共中央黨史研究室著：《中國共產黨歷史》第2卷，中共黨史出版社2011年出版，第998頁。
[18]《中國統計年鑒》（1996）》，中國統計出版社1996年版，第42頁。
[19]當代中國研究所著：《中華人民共和國史稿》第4卷，人民出版社、當代中國出版社2012年出版，第25頁。
[20]顧洪章主編：《中國知識青年上山下鄉始末》，人民日報出版社2009年出版，第263頁。
[21]顧洪章主編：《中國知識青年上山下鄉始末》，人民日報出版社2009年出版，第39頁。
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