王維洛：中國(guó)的私有土地是如何國(guó)有化的？
1982年的一場(chǎng)無(wú)聲無(wú)息的土地“革命”
——中國(guó)的私有土地是如何國(guó)有化的？
王維洛
旅德學(xué)者
一、土地所有權(quán)和土地制度
二、從“耕者有其田”、“打土豪分田地”到中共1947年的“土地法大綱”
三、中國(guó)關(guān)于土地制度的法律法規(guī)（1949年－1981年）
四、1982年憲法：城市土地的無(wú)償國(guó)有化
【注釋】
【參考文獻(xiàn)】
如果向人們提這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題：中華人民共和國(guó)何時(shí)實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化的？許多中國(guó)人或許會(huì)想當(dāng)然地回答：1949年10月1日。稍作思考之后，也許有人會(huì)這樣回答：農(nóng)村合作化以后。然而，這些答案都是錯(cuò)誤的。正確的答案是：依照中華人民共和國(guó)的法律，從1949年10月1日到1981年，中國(guó)實(shí)行的是土地私有制；直到1982年，中國(guó)才宣布土地國(guó)有化，而且還限于城市范圍。細(xì)心的讀者或許會(huì)提問(wèn)，1982年中國(guó)的土地國(guó)有化是通過(guò)什么程序完成的？事實(shí)上，這次將城市的私有土地改變?yōu)閲?guó)有，并未逐戶通知業(yè)主，更未辦理任何征購(gòu)、征用手續(xù)，只是修改憲法時(shí)在憲法中加了一句話，于是，一夜之間，中國(guó)城市的私人土地所有權(quán)，就象沒(méi)收戰(zhàn)犯、官僚、買(mǎi)辦資產(chǎn)階級(jí)的土地一樣，被收歸國(guó)有。隨后，國(guó)家又將國(guó)有化了的城市土地所有權(quán)當(dāng)中的使用權(quán)高價(jià)出讓給私人，從而獲得巨額利潤(rùn)。另一方面，國(guó)家又為了城市開(kāi)發(fā)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，大量征用農(nóng)民的土地，于是農(nóng)民集體所有的土地就這樣變成國(guó)有土地了。本文將分析中國(guó)的憲法和法規(guī)中關(guān)于土地所有權(quán)規(guī)定的演變，藉此土地制度從私有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有制的這場(chǎng)無(wú)聲無(wú)息的土地“革命”。
一、土地所有權(quán)和土地制度
在德國(guó)，土地所有權(quán)被理解為土地所有者對(duì)土地的最廣泛和最絕對(duì)的權(quán)力。[1]中國(guó)理論界把這個(gè)西方社會(huì)對(duì)土地所有權(quán)的定義解釋為土地私有制的最完整、最典型的形式，即土地的業(yè)主可相對(duì)自由地使用和處置，同時(shí)土地高度商品化。[2]在德國(guó)，土地所有者對(duì)土地的最廣泛和最絕對(duì)的權(quán) 力，是與土地的社會(huì)責(zé)任聯(lián)系在一起的。德國(guó)民法大典第903條對(duì)所有權(quán)的定義是：以不違反法律和第三者的權(quán)力為限制，物的所有人可以隨意處置其物，并排除他人的任何干涉。德國(guó)基本法第14條第3款也有相同的規(guī)定[3]。中國(guó)理論界則把土地所有權(quán)分解為4個(gè)權(quán)力的合成，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。[4]在中國(guó)，特別是在城鎮(zhèn)，人們習(xí)慣上將土地和土地上的建筑物合稱為房地產(chǎn)。房地產(chǎn)的所有權(quán)原本是不可分割的。德國(guó)民法大典第94條規(guī)定，土地上的房屋建筑從屬于土地，為土地所有權(quán)擁有者所有。但目前中國(guó)采行的規(guī)定是，建筑所有權(quán)與土地所有權(quán)分離，房屋建筑的業(yè)主不得擁有房屋所在地的土地。
根據(jù)土地所有權(quán)的歸屬不同，可以把世界上的土地制度簡(jiǎn)略劃分為土地私有制和土地公有制兩大類型。有人以為，社會(huì)主義國(guó)家實(shí)行土地公有制，而資本主義國(guó)家則實(shí)行土地私有制，這是個(gè)錯(cuò)誤的看法。北歐諸國(guó)真正實(shí)行了社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和福利制度，但它們的土地制度是私有制；以色列是資本主義國(guó)家，而它實(shí)行的卻是土地公有制。即便在一個(gè)實(shí)行土地私有制的國(guó)家里，比如德國(guó)，土地中的相當(dāng)一部分也是公有的，即歸國(guó)家、州、市鎮(zhèn)或其他公眾團(tuán)體所有。然而，不能因?yàn)檫@些國(guó)家有一部分土地屬于公有，就把它們的土地制度理解為公有制。中國(guó)農(nóng)村的土地大部分屬于村民集體所有。那么，土地的集體所有制究竟是公有制還是私有制呢？中國(guó)的官方意識(shí)形態(tài)把它模糊地解釋成準(zhǔn)公有制，其實(shí)，按照民法典來(lái)認(rèn)識(shí)，土地的集體所有制毫無(wú)疑問(wèn)是私有制，因?yàn)樗懦饧w成員之外任何其他第三者的所有權(quán)。一個(gè)股份公司的股東們是一個(gè)集體，一個(gè)土地繼承群體的成員們是一個(gè)集體，一個(gè)村莊的農(nóng)民同樣也是一個(gè)集體，其集體所有的土地是私有土地而不是公有土地。舉一個(gè)類似的例子，西方國(guó)家中的教會(huì)，特別是羅馬天主教會(huì)，是個(gè)很大的集體，它擁有大量的土地，而它的土地屬于私有土地。
二、從“耕者有其田”、“打土豪分田地”到中共1947年的“土地法大綱”
中華人民共和國(guó)成立之前，中國(guó)實(shí)行的是土地私有制，大多數(shù)土地屬于私人所有，也有一部分土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)民耕種自己的土地或者租地耕種，許多城鎮(zhèn)居民擁有自己的房地產(chǎn)，這已有2千多年的歷史。歷朝歷代都把土地的所有和使用視為公民的私權(quán)行為，朝廷或政府多采取放任態(tài)度。在非工業(yè)化國(guó)家中，財(cái)產(chǎn)主要表現(xiàn)為土地，由于土地向一小部分人手里集中，而另一部分人卻失去土地，于是加劇了貧富兩極分化，激化了社會(huì)矛盾，即擁有大量土地的地主階層與沒(méi)有或只擁有少量土地的農(nóng)民階層之間的矛盾。根據(jù)官方發(fā)表的資料，中華人民共和國(guó)成立之前，占農(nóng)村人口約10％左右的地主富農(nóng)占有70％以上的土地，而占農(nóng)村人口90％的貧農(nóng)和中農(nóng)僅占有30％的土地；地主富農(nóng)占有的土地當(dāng)中，自己經(jīng)營(yíng)的面積一般不超過(guò)30％，其余的土地租給農(nóng)民耕種。[5]
中國(guó)民主革命先驅(qū)孫中山先生提出了“平均地權(quán)”、“地利共享”、“耕者有其田”的主張，并將土地改革作為其“三民主義”的最重要措施加以實(shí)施[6]。曾經(jīng)是“三民主義”的積極響應(yīng)者和支持者的中國(guó)共產(chǎn)黨， 在奪權(quán)的過(guò)程中提出了更激進(jìn)、更簡(jiǎn)易、更受貧困農(nóng)民歡迎的“打土豪、分田地”的口號(hào)。在某種意義上講，中共正是通過(guò)“打土豪、分田地”的口號(hào)贏得了農(nóng)民的支持，從而推翻了國(guó)民黨的統(tǒng)治，在中國(guó)大陸奪取了政權(quán)，建立了中華人民共和國(guó)。失去中國(guó)大陸的國(guó)民黨退居臺(tái)灣后，真正實(shí)施了孫中山先生所倡議的土地改革和“平均地權(quán)”，使臺(tái)灣走上了一條新的道路。所謂的“耕者有其田”，即種田的人擁有自己的土地，其本質(zhì)是土地私有制；所謂的“打土豪、分田地”，把地主富農(nóng)的土地分給農(nóng)民，讓農(nóng)民擁有自己的土地，其本質(zhì)還是實(shí)行土地私有制。如果當(dāng)初共產(chǎn)黨提出的口號(hào)是“打土豪、共地產(chǎn)”，那么，中國(guó)的農(nóng)民還會(huì)支持共產(chǎn)黨嗎，共產(chǎn)黨還能奪取政權(quán)嗎？
自1921年到1947年，中共雖然提出了“打土豪、分田地”的口號(hào)，卻一直沒(méi)有提出系統(tǒng)性的關(guān)于土地制度和土地所有制的綱領(lǐng)性文件。直到1947年7月17日至9月13日，中共中央在河北省平山縣西柏坡村召開(kāi)了全國(guó)土地會(huì)議，通過(guò)了“中國(guó)土地法大綱”[7]，才產(chǎn)生了中共第一個(gè)關(guān)于土地法的系統(tǒng)性和綱領(lǐng)性文件。“中國(guó)土地法大綱”的基礎(chǔ)是1945年5月4日劉少奇為中共中央起草的黨內(nèi)文件“關(guān)于土地問(wèn)題的指導(dǎo)”。[8]“中國(guó)土地法大綱”提出，要廢除封建性及半封建性的土地制度，實(shí)行“耕者有其田”的土地制度，廢除一切鄉(xiāng)村中土地制度改革之前的債務(wù)；土地分配的辦法是：除大森林、大水利工程、大礦山、大牧場(chǎng)、大荒地及湖沼等歸政府管理外，鄉(xiāng)村中的一切土地和公地由鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)接收，連同鄉(xiāng)村中其他土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老少，統(tǒng)一平均分配，抽多補(bǔ)少，抽肥補(bǔ)瘦，使鄉(xiāng)村民眾獲得同等的土地并歸個(gè)人所有，政府發(fā)給土地所有證為產(chǎn)權(quán)憑據(jù)。“中國(guó)土地法大綱”所要建立的土地制度，顯然是以土地私有制為基礎(chǔ)的。
三、中國(guó)關(guān)于土地制度的法律法規(guī)（1949年－1981年）
1949年9月21日至30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)”（簡(jiǎn)稱“共同綱領(lǐng)”）。這個(gè)“共同綱領(lǐng)”可以說(shuō)是中華人民共和國(guó)的臨時(shí)憲法。其中第3條規(guī)定：中華人民共和國(guó)有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)和合作社的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)。第27條規(guī)定：土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國(guó)家工業(yè)化的必要條件。凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過(guò)清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)行耕者有其田。“共同綱領(lǐng)”在土地所有制問(wèn)題上繼承了“中國(guó)土地法大綱”，即堅(jiān)持土地私有制，未提到土地的國(guó)有化問(wèn)題。
1953年1月13日，中共成立了“憲法起草委員會(huì)”，毛澤東任主任。1954年3月，該委員會(huì)全盤(pán)接受了中共中央提出的憲法草案，隨后在全國(guó)范圍內(nèi)組織了8千多代表，用兩個(gè)多月的時(shí)間討論并修改憲法草案。1954年6月14日，中央人民政府公布了修改后的憲法草案，供全國(guó)人民討論。兩個(gè)多月后，“憲法起草委員會(huì)”根據(jù)所提意見(jiàn)作了一些修改，此憲法草案在1954年9月9日的中央人民政府第34次會(huì)議上討論通過(guò)，交第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議討論批準(zhǔn)。1954年9月20日，全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)的第一部憲法。該憲法第5條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種，國(guó)家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即勞動(dòng)群眾集體所有制）、個(gè)體勞動(dòng)者所有制、資本家所有制。其中的集體所有制、個(gè)體勞動(dòng)者所有制和資本家所有制，都屬于私有制。該憲法第6條至第11條對(duì)各種所有制形式做了一些具體限定。第6條規(guī)定，礦藏、水流、由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。憲法第8條規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。憲法第10條規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)。憲法第11條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。憲法第12條規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)。
應(yīng)該說(shuō)，在土地所有權(quán)的問(wèn)題上，1954年憲法保持了原有的土地所有權(quán)制度。在40年代末50年代初的土地改革運(yùn)動(dòng)中，盡管土改的手段是用暴力無(wú)償?shù)貜牡刂鳌⒏晦r(nóng)手中獲得土地所有權(quán)，違背了土地私有制的最基本原則，但農(nóng)民分得土地的私有權(quán)得到了確認(rèn)；同時(shí)，該憲法維持城市里資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)，包括對(duì)土地和廠房的所有權(quán)。城市居民的房地產(chǎn)作為生活資料，也得到憲法的保護(hù)，并可以繼承、買(mǎi)賣(mài)。1954年憲法還在第13條里規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。
1954年憲法頒布之時(shí)，中共在農(nóng)村開(kāi)始推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，這種旨在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的生產(chǎn)組織形式并未涉及農(nóng)民的土地私有權(quán)。在城市里，私人之間的房地產(chǎn)自由買(mǎi)賣(mài)相當(dāng)活躍。50年代初期和中期，一些文化名人為了在北京安家落戶購(gòu)置了房地產(chǎn)，如吳祖光購(gòu)買(mǎi)了一套四合院，價(jià)錢(qián)在1－2萬(wàn)元之間。當(dāng)時(shí)的四合院包括土地和房屋建筑，這些私人財(cái)產(chǎn)受到1954年憲法的保護(hù)。
從1954年到1975年，中國(guó)經(jīng)歷了許多“運(yùn)動(dòng)”，其中不少“運(yùn)動(dòng)”是針對(duì)土地所有權(quán)的，如農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)、公私合營(yíng)運(yùn)動(dòng)、私房改造運(yùn)動(dòng)、人民公社運(yùn)動(dòng)等。在官方意識(shí)形態(tài)里，私有制、特別是土地私有制，就是社會(huì)主義革命的對(duì)象，但當(dāng)局并未在法律上更改關(guān)于基本土地制度的法律法規(guī)，所以，依據(jù)1954年憲法，中國(guó)仍然實(shí)行并保護(hù)土地私有制，盡管這20多年的政策往往是違反憲法條文的，無(wú)論冠以什么“革命”的名義。例如，城市的私有房地產(chǎn)中有一部分被迫交給國(guó)有房產(chǎn)部門(mén)去經(jīng)營(yíng)，房產(chǎn)部門(mén)只把房租收入中的一部分付給原私有房的業(yè)主，“文革”后房產(chǎn)部門(mén)干脆停止支付房租，房主也不敢向房產(chǎn)部門(mén)索要房租，害怕因收房租而引來(lái)殺身之禍。
如果以為城市的土地所有權(quán)經(jīng)過(guò)所謂的“社會(huì)主義改造”就變成了國(guó)有，那么，一個(gè)不能回避的事實(shí)是，“社會(huì)主義改造”運(yùn)動(dòng)其實(shí)違反了1954年憲法，城市房地產(chǎn)業(yè)主的所有權(quán)被強(qiáng)制性地奪走，現(xiàn)在是應(yīng)該承認(rèn)違憲的政策合法有效還是無(wú)效？進(jìn)一步看，目前能夠找到的有關(guān)城市土地所有權(quán)“國(guó)有化”的文件是1956年1月18日中共中央轉(zhuǎn)批中央書(shū)記處第二辦公室“關(guān)于目前城市私有房基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)”，該文件有以下建議∶“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過(guò)適當(dāng)辦法，一律收歸國(guó)有。”[9]若用這個(gè)文件作為城市土地已經(jīng)國(guó)有化的依據(jù)，就更沒(méi)有道理了。首先，這個(gè)文件只涉及城市空地和街道用地，并不包含建有房屋的土地；其次，這些空地和街道用地，也只有經(jīng)過(guò)“適當(dāng)”的辦法，比如購(gòu)買(mǎi)，才能收歸國(guó)有，而當(dāng)年的政府分文未付；再次，這個(gè)文件不過(guò)是中共中央書(shū)記處第二辦公室的一個(gè)意見(jiàn)，并非中共的決定，不具法律效力；最后，這個(gè)意見(jiàn)本身也是違憲的。改革開(kāi)放之后，當(dāng)局發(fā)還了“統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象”（如榮毅仁、王光英以及許多僑屬）的部分私有房地產(chǎn)，這一措施恰恰說(shuō)明了所謂的“社會(huì)主義改造”和城市房地產(chǎn)權(quán)的改變是不適當(dāng)?shù)摹姆捎^點(diǎn)來(lái)看，既然，“統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象”的私人房地產(chǎn)可以歸還，那么所有其他人被強(qiáng)制沒(méi)收的私人房地產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)退還，因?yàn)橹袊?guó)并不存在專門(mén)針對(duì)“統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象”的法律優(yōu)惠。當(dāng)然，也可以說(shuō)，在毛時(shí)代，特別是“無(wú)法無(wú)天”的“文革”時(shí)期，法律法規(guī)經(jīng)常被棄之不顧，所以憲法條文與政策及現(xiàn)實(shí)究竟是否沖突，無(wú)論是民眾還是執(zhí)政者，都無(wú)人在意了。
直到1975年1月17日，四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了第二部中華人民共和國(guó)憲法，這部“文革”后期通過(guò)的歷史上“最左”的憲法作了一系列新的規(guī)定。其第5條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)階段主要有兩種：社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制；國(guó)家允許非農(nóng)業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)者在城鎮(zhèn)街道組織、農(nóng)村人民公社的生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一安排下，從事在法律許可范圍內(nèi)的，不剝削他人的個(gè)體勞動(dòng)。同時(shí)，要引導(dǎo)他們逐步走上社會(huì)主義集體化的道路。與1954年憲法相比，1975年憲法認(rèn)可的所有制形式只剩下3種，刪除了資本家所有制，但許可和容忍個(gè)體勞動(dòng)者所有制。如上所述，無(wú)論是集體所有制，還是個(gè)體勞動(dòng)者所有制，都屬于私有制。1975年憲法的第9條基本沿用了1954年憲法第11條的規(guī)定，只是將“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”一句中“合法收入”一詞改為“勞動(dòng)收入”。
1975年憲法中涉及土地所有權(quán)的條款很少。其第6條規(guī)定：礦藏、水流、國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。第7條規(guī)定：農(nóng)村人民公社是政社合一的組織。現(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟(jì)，一般實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有。在保證人民公社集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營(yíng)少量的自留地和家庭副業(yè)，牧區(qū)社員可以有少量的自留畜。第9條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行“不勞動(dòng)者不得食”、“各盡所能、按勞分配”的社會(huì)主義原則。國(guó)家保護(hù)公民的勞動(dòng)收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。1975年憲法的第6條繼承了1954年憲法第13條的內(nèi)容，將國(guó)有資源限定為礦藏、水流、國(guó)有的森林、荒地和其他資源，事實(shí)上仍然承認(rèn)非國(guó)有土地的普遍存在，規(guī)定國(guó)家只有通過(guò)征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有的程序，才能將非國(guó)有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。
1954年憲法第13條與1975年憲法第6條的不同之處在于，前者關(guān)于土地征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有的規(guī)定是這樣限制的，即“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件”這么做，而后者略去了“國(guó)家為了公共利益的需要”這幾個(gè)字。在農(nóng)民的土地所有權(quán)問(wèn)題上，1954年憲法的規(guī)定是，“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，而1975年憲法改為“集體所有制實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有；社員可以經(jīng)營(yíng)少量的自留地”，對(duì)作為生活資料的土地如房基地等則沒(méi)有具體規(guī)定。需要指出的是，無(wú)論土地屬于哪一級(jí)集體所有，在所有權(quán)的本質(zhì)上它仍然屬于私有制，因?yàn)榧w所有制是排除集體之外的第三者的。不過(guò)，經(jīng)歷了“文革”時(shí)期將近10年的“斗私批修”，當(dāng)時(shí)的中國(guó)民眾已經(jīng)沒(méi)人敢談土地集體所有制的非公有性質(zhì)了。1975年憲法雖然是“文革”的產(chǎn)物，但它并未用憲法條文承認(rèn)從1954年到1975年間國(guó)家通過(guò)各種“運(yùn)動(dòng)”所獲得的土地為合法。根據(jù)中國(guó)此時(shí)的法律法規(guī)，無(wú)論是把農(nóng)村的私人土地所有權(quán)變?yōu)檗r(nóng)民集體土地所有權(quán)，還是把城市私人房地產(chǎn)業(yè)主的產(chǎn)權(quán)沒(méi)收，都不是正式的土地國(guó)有化。
“文革”之后，中國(guó)不得不再次修改憲法。1978年3月5日，第五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)憲法的修改草案。1978年憲法的第5條與1975年憲法的同一條文相似，其規(guī)定是：中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)階段主要有兩種：公有制和集體所有制。個(gè)體勞動(dòng)者所有仍在憲法的許可和容忍的范圍之內(nèi)。1978年憲法的第6條與1975年憲法的同一條文差不多，其規(guī)定是：礦藏、水流、國(guó)有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬于全民所有。國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)土地實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。1978年憲法的第7條修改為：農(nóng)村人民公社經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在一般實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，而以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位。生產(chǎn)大隊(duì)在條件成熟的時(shí)候，可以向大隊(duì)為基本核算單位過(guò)渡。在保證人民公社集體經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營(yíng)少量的自留地和家庭副業(yè)，在牧區(qū)還可以有少量的自留畜。1978年憲法的第9條中的“勞動(dòng)收入”又恢復(fù)了1954年憲法第11條所使用的“合法收入”。
顯然，1978年憲法同樣沒(méi)有關(guān)于土地國(guó)有化的任何規(guī)定，而土地私人所有（不管是實(shí)行以生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位還是以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位的農(nóng)民集體所有制）仍然在憲法的保護(hù)或容忍范圍內(nèi)。
四、1982年憲法：城市土地的無(wú)償國(guó)有化
1982年12月4日，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了新的中華人民共和國(guó)憲法。與1975年憲法和1978年憲法相比，1982年憲法被稱為是“改革”的憲法。其第10條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。中國(guó)政府通過(guò)修改1978年憲法，在1982年憲法中增加了關(guān)于城市土地屬于國(guó)有的規(guī)定，便不經(jīng)任何產(chǎn)權(quán)變更及認(rèn)證手續(xù)，在成千上萬(wàn)的土地所有者毫不知情的情況下，不費(fèi)一分一毫地便占有了全部的城市私有土地，一夜間便實(shí)現(xiàn)了城市土地的國(guó)有化。這是一場(chǎng)“革命”，一場(chǎng)沒(méi)有硝煙、沒(méi)有炮聲、無(wú)聲無(wú)息的“革命”。如果說(shuō)“打土豪、分田地”因其“平均地權(quán)”的目的還體現(xiàn)了某種社會(huì)價(jià)值，那么，1982年憲法在城市土地的無(wú)償國(guó)有化方面所規(guī)定的這場(chǎng)“革命”，其目的無(wú)非是壟斷并獨(dú)吞土地所有權(quán)的權(quán)益。當(dāng)時(shí)，“憲法修改委員會(huì)”對(duì)這條涉及全國(guó)城市居民私人房地產(chǎn)權(quán)的重大法律條文修改，未做任何解釋，更沒(méi)有向民眾說(shuō)明，實(shí)現(xiàn)1982年憲法的后果將會(huì)是什么。直到最近幾年，城市房屋拆遷范圍越來(lái)越大，涉及的人數(shù)越來(lái)越多，在賠償問(wèn)題上矛盾越來(lái)越尖銳，人們才發(fā)現(xiàn)，政府支付給他們的房產(chǎn)賠償額當(dāng)中并不包含地產(chǎn)賠償，因?yàn)樗麄兊耐恋厮袡?quán)已經(jīng)在1982年被無(wú)聲無(wú)息地剝奪了[10]。
1982年憲法第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有”。這一文字簡(jiǎn)單的規(guī)定留下了許多在法律上模糊不清的問(wèn)題。
首先，什么是城市？該條文對(duì)“城市”沒(méi)有明確的定義，是按行政區(qū)劃還是按自然地理特征來(lái)界定？在北京這座城市里，最準(zhǔn)確的具自然地理特征的“城”是“紫禁城”，因?yàn)樗Ａ袅顺菈ΑＤ切](méi)有城墻的城市，其邊界在哪里呢？四環(huán)路以外還是三環(huán)路以外？不管在地圖上怎么圈，不可否認(rèn)的是，城市邊緣地帶有大量的城鄉(xiāng)結(jié)合部，那里既有農(nóng)田，也有住宅樓，那么農(nóng)田是否也屬于狹義的“城市”呢？顯然，按自然地理特征來(lái)界定“城市”，并不具備法律上的可操作性。而按行政區(qū)劃來(lái)界定“城市”，則會(huì)造成憲法不同條款之間的彼此矛盾。比如，北京市近郊區(qū)（比如海淀區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量農(nóng)用地，如果把這些地歸為國(guó)有，那么就違反了農(nóng)民土地的集體所有制。顯然，所謂“城市的土地”事實(shí)上就沒(méi)有明確的范圍界線，制定憲法的參與者或許不懂，或者就根本不想知道，他們不過(guò)是按照?qǐng)?zhí)政黨的黨內(nèi)分工，完成撰寫(xiě)、通過(guò)憲法條文的工作任務(wù)而已，并不必為憲法條文如何實(shí)施操心。這樣不具法律上可操作性的憲法條文，居然就長(zhǎng)期成為中國(guó)的“根本大法”的一個(gè)組成部分。
當(dāng)然，這里還可以有一個(gè)“合理化”的解釋：在憲法規(guī)定城市土地的國(guó)有性質(zhì)時(shí)，因?yàn)閷?duì)“城市”未給定義，“城市”的土地也就沒(méi)有邊界，所謂的“國(guó)有”土地也就沒(méi)有邊界了；沒(méi)有邊界的定義，不是給了各級(jí)政府最大的權(quán)力和任意發(fā)揮的空間嗎？進(jìn)一步看，雖然1982年憲法對(duì)“城市土地國(guó)有”的界定非常模糊，但可以作這樣的理解：在中國(guó)，除由法律規(guī)定屬于農(nóng)村集體所有的土地外，其它的土地均屬國(guó)家所有。80年代中期以來(lái)，城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的過(guò)程證明，這種含糊不清的憲法規(guī)定，為官商勾結(jié)、混水摸魚(yú)的腐敗創(chuàng)造了條件。近年來(lái)，各級(jí)地方政府經(jīng)常舉著“城市化”的旗幟大肆圈占城郊農(nóng)民的土地，由此就可以看出1982年憲法該條款模糊性的好處了：只要推行“縣改市”，再以城市發(fā)展為理由，就可以堂而皇之地獲取農(nóng)村土地國(guó)有化的收益，以填充空虛的地方財(cái)政，因?yàn)椋俺鞘谢本褪浅鞘行姓^(qū)控制的土地面積不斷擴(kuò)大，而農(nóng)村土地一旦歸入城市的范圍，也就自然而然地“國(guó)有化”了。如此，則“城市化”程度越高，土地國(guó)有化程度也越高，土地國(guó)有化過(guò)程中斂聚的財(cái)富也越多。也許這就是“與時(shí)俱進(jìn)”吧。
其次，什么是“國(guó)家”？國(guó)家可以被理解為抽象的國(guó)家機(jī)器，它本身沒(méi)有行政層級(jí)的分類，不能指稱“市一級(jí)國(guó)家”或“縣一級(jí)國(guó)家”。然而，國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)變更收益卻必然落實(shí)到具體行政層級(jí)的政府財(cái)政部門(mén)，海淀區(qū)或昌平縣獲得的收益恐怕不能交給財(cái)政部全額支配。假如把國(guó)有理解為“全民所有”，那么問(wèn)題就更多了，貴州是中國(guó)的一個(gè)省，但深圳市的土地收益能允許貴州省政府分享嗎？
再次，誰(shuí)是“國(guó)家”的具體代表者？政府當(dāng)然認(rèn)為自己毫無(wú)疑問(wèn)是“國(guó)家”的唯一代表者。但是，1982年憲法的第2條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。按照中共的意識(shí)形態(tài)，政府及其官員都是“人民的公仆”，是“為人民服務(wù)”的。當(dāng)“國(guó)家”把城市居民的私有地產(chǎn)無(wú)償國(guó)有化時(shí)，這不是“仆人”無(wú)償剝奪“主人”的財(cái)產(chǎn)嗎？1954年憲法的第11條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。”以后的憲法都保留了這一規(guī)定。如果認(rèn)為1982年憲法把城市居民的私有地產(chǎn)無(wú)償國(guó)有化，是一種合法的修憲行動(dòng)，那么，這一行動(dòng)本身就事實(shí)上否定了憲法關(guān)于“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”和“國(guó)家保護(hù)公民的房屋和各種生活資料的所有權(quán)”基本條款內(nèi)容的真實(shí)性。從這個(gè)角度來(lái)看，關(guān)于“城市土地國(guó)有”的憲法條款造成了憲法各條款之間內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性沖突，至少反映出中國(guó)立法機(jī)構(gòu)的立法行為之草率隨意。
最后，實(shí)行城市土地的國(guó)有、剝奪公民的土地所有權(quán)，其行政手續(xù)何在？中國(guó)的幾部憲法都規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。顯然，將城市土地收歸國(guó)有，合憲的做法應(yīng)當(dāng)是事先規(guī)定了“條件”之后再具體辦理。然而，在1982年城市土地?zé)o償國(guó)有化的過(guò)程中，政府什么也沒(méi)做，甚至沒(méi)有向土地所有者發(fā)布任何公告，讓他們知道，所有的城市私人房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書(shū)中的地產(chǎn)部分一夜間已全部失效。正因?yàn)槿绱耍P者將這一過(guò)程稱為無(wú)聲無(wú)息的“革命”，不僅僅是因?yàn)檎臒o(wú)聲息地奪走了幾千萬(wàn)城市居民的私有地產(chǎn)，還因?yàn)檫@幾千萬(wàn)失去財(cái)產(chǎn)的人竟然稀里糊涂地毫不知情。或許，當(dāng)年中國(guó)的城市民眾還沉浸在改革的早期“蜜月”中，對(duì)“改革”的中央充滿了信任和感激，沒(méi)有意識(shí)到自己一夜間突然失去的土地產(chǎn)權(quán)究竟所值幾何；等到今天，發(fā)現(xiàn)地方政府、許多官員和大批“地產(chǎn)大鱷”通過(guò)發(fā)城市的“土地財(cái)”而闊綽起來(lái)，一切都木已成舟了。
德國(guó)哲學(xué)大師康德曾指出：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是個(gè)人自由不受強(qiáng)權(quán)限制的權(quán)利，是使人權(quán)受到保護(hù)的制憲第一要義。”1982年中國(guó)城市土地的無(wú)償國(guó)有化其實(shí)不僅違反了中華人民共和國(guó)憲法的諸多條款，而且其實(shí)施也違反了法制的基本原則，毫無(wú)疑問(wèn)是錯(cuò)誤的。但是，由于這一錯(cuò)誤今天給既得利益集團(tuán)帶來(lái)了巨大的好處，國(guó)人想糾正這個(gè)錯(cuò)誤就極為艱難了。如果說(shuō)，被剝奪的土地產(chǎn)權(quán)無(wú)法再歸還，那么至少我們可以弄清當(dāng)年失去土地產(chǎn)權(quán)的真相。
【注釋】
[1] 參見(jiàn)Alpmann Brockhaus，Recht, Fachlexikon, F.A. Brockhaus, Leipzig /Mannheim 2004, Seite 366 ff.
[2] 張小華、黎雨主編，《中國(guó)土地管理務(wù)實(shí)全書(shū)》，第38頁(yè)，中國(guó)大地出版社，1997年出版。
[3] 參見(jiàn)Manfred Aust/ Rainer Jacobs，Die Enteigungsentschaedigung, Walter de Gruyter, Berlin/New York, 1997, Seite137-142.
[4] 張慶華，《中國(guó)土地法操作務(wù)實(shí)》，第3—4頁(yè)，法律出版社，2004年出版。
[5] 趙德馨，《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史1949-1966》，第28頁(yè)，河南人民出版社，1989年出版。
[6] 陳登元，《中國(guó)土地制度》，第349頁(yè)至424頁(yè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1982年出版。
[7] 張小華、黎雨主編，《中國(guó)土地管理務(wù)實(shí)全書(shū)》，第46頁(yè)，中國(guó)大地出版社，1997年出版；趙德馨，《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史1949-1966》，第29頁(yè)至30頁(yè)，河南人民出版社，1989年出版。
[8] 出處同上。
[9] 出處同注2，第57頁(yè)。
[10] 何清漣，“國(guó)家角色的嬗變∶政府行為的非正當(dāng)化趨勢(shì)分析”，《當(dāng)代中國(guó)研究》[美]，2006年秋季號(hào)，第11頁(yè)。
【參考文獻(xiàn)】
《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》
《1954年中華人民共和國(guó)憲法》
《1975年中華人民共和國(guó)憲法》
《1978年中華人民共和國(guó)憲法》
《1982年中華人民共和國(guó)憲法》
《中華人民共和國(guó)土地管理法》
《中國(guó)土地法大綱》
來(lái)源：當(dāng)代中國(guó)研究
1982年的一場(chǎng)無(wú)聲無(wú)息的土地“革命”
——中國(guó)的私有土地是如何國(guó)有化的？
王維洛
旅德學(xué)者
一、土地所有權(quán)和土地制度
二、從“耕者有其田”、“打土豪分田地”到中共1947年的“土地法大綱”
三、中國(guó)關(guān)于土地制度的法律法規(guī)（1949年－1981年）
四、1982年憲法：城市土地的無(wú)償國(guó)有化
【注釋】
【參考文獻(xiàn)】
如果向人們提這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題：中華人民共和國(guó)何時(shí)實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化的？許多中國(guó)人或許會(huì)想當(dāng)然地回答：1949年10月1日。稍作思考之后，也許有人會(huì)這樣回答：農(nóng)村合作化以后。然而，這些答案都是錯(cuò)誤的。正確的答案是：依照中華人民共和國(guó)的法律，從1949年10月1日到1981年，中國(guó)實(shí)行的是土地私有制；直到1982年，中國(guó)才宣布土地國(guó)有化，而且還限于城市范圍。細(xì)心的讀者或許會(huì)提問(wèn)，1982年中國(guó)的土地國(guó)有化是通過(guò)什么程序完成的？事實(shí)上，這次將城市的私有土地改變?yōu)閲?guó)有，并未逐戶通知業(yè)主，更未辦理任何征購(gòu)、征用手續(xù)，只是修改憲法時(shí)在憲法中加了一句話，于是，一夜之間，中國(guó)城市的私人土地所有權(quán)，就象沒(méi)收戰(zhàn)犯、官僚、買(mǎi)辦資產(chǎn)階級(jí)的土地一樣，被收歸國(guó)有。隨后，國(guó)家又將國(guó)有化了的城市土地所有權(quán)當(dāng)中的使用權(quán)高價(jià)出讓給私人，從而獲得巨額利潤(rùn)。另一方面，國(guó)家又為了城市開(kāi)發(fā)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，大量征用農(nóng)民的土地，于是農(nóng)民集體所有的土地就這樣變成國(guó)有土地了。本文將分析中國(guó)的憲法和法規(guī)中關(guān)于土地所有權(quán)規(guī)定的演變，藉此土地制度從私有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有制的這場(chǎng)無(wú)聲無(wú)息的土地“革命”。
一、土地所有權(quán)和土地制度
在德國(guó)，土地所有權(quán)被理解為土地所有者對(duì)土地的最廣泛和最絕對(duì)的權(quán)力。[1]中國(guó)理論界把這個(gè)西方社會(huì)對(duì)土地所有權(quán)的定義解釋為土地私有制的最完整、最典型的形式，即土地的業(yè)主可相對(duì)自由地使用和處置，同時(shí)土地高度商品化。[2]在德國(guó)，土地所有者對(duì)土地的最廣泛和最絕對(duì)的權(quán) 力，是與土地的社會(huì)責(zé)任聯(lián)系在一起的。德國(guó)民法大典第903條對(duì)所有權(quán)的定義是：以不違反法律和第三者的權(quán)力為限制，物的所有人可以隨意處置其物，并排除他人的任何干涉。德國(guó)基本法第14條第3款也有相同的規(guī)定[3]。中國(guó)理論界則把土地所有權(quán)分解為4個(gè)權(quán)力的合成，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。[4]在中國(guó)，特別是在城鎮(zhèn)，人們習(xí)慣上將土地和土地上的建筑物合稱為房地產(chǎn)。房地產(chǎn)的所有權(quán)原本是不可分割的。德國(guó)民法大典第94條規(guī)定，土地上的房屋建筑從屬于土地，為土地所有權(quán)擁有者所有。但目前中國(guó)采行的規(guī)定是，建筑所有權(quán)與土地所有權(quán)分離，房屋建筑的業(yè)主不得擁有房屋所在地的土地。
根據(jù)土地所有權(quán)的歸屬不同，可以把世界上的土地制度簡(jiǎn)略劃分為土地私有制和土地公有制兩大類型。有人以為，社會(huì)主義國(guó)家實(shí)行土地公有制，而資本主義國(guó)家則實(shí)行土地私有制，這是個(gè)錯(cuò)誤的看法。北歐諸國(guó)真正實(shí)行了社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和福利制度，但它們的土地制度是私有制；以色列是資本主義國(guó)家，而它實(shí)行的卻是土地公有制。即便在一個(gè)實(shí)行土地私有制的國(guó)家里，比如德國(guó)，土地中的相當(dāng)一部分也是公有的，即歸國(guó)家、州、市鎮(zhèn)或其他公眾團(tuán)體所有。然而，不能因?yàn)檫@些國(guó)家有一部分土地屬于公有，就把它們的土地制度理解為公有制。中國(guó)農(nóng)村的土地大部分屬于村民集體所有。那么，土地的集體所有制究竟是公有制還是私有制呢？中國(guó)的官方意識(shí)形態(tài)把它模糊地解釋成準(zhǔn)公有制，其實(shí)，按照民法典來(lái)認(rèn)識(shí)，土地的集體所有制毫無(wú)疑問(wèn)是私有制，因?yàn)樗懦饧w成員之外任何其他第三者的所有權(quán)。一個(gè)股份公司的股東們是一個(gè)集體，一個(gè)土地繼承群體的成員們是一個(gè)集體，一個(gè)村莊的農(nóng)民同樣也是一個(gè)集體，其集體所有的土地是私有土地而不是公有土地。舉一個(gè)類似的例子，西方國(guó)家中的教會(huì)，特別是羅馬天主教會(huì)，是個(gè)很大的集體，它擁有大量的土地，而它的土地屬于私有土地。
二、從“耕者有其田”、“打土豪分田地”到中共1947年的“土地法大綱”
中華人民共和國(guó)成立之前，中國(guó)實(shí)行的是土地私有制，大多數(shù)土地屬于私人所有，也有一部分土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)民耕種自己的土地或者租地耕種，許多城鎮(zhèn)居民擁有自己的房地產(chǎn)，這已有2千多年的歷史。歷朝歷代都把土地的所有和使用視為公民的私權(quán)行為，朝廷或政府多采取放任態(tài)度。在非工業(yè)化國(guó)家中，財(cái)產(chǎn)主要表現(xiàn)為土地，由于土地向一小部分人手里集中，而另一部分人卻失去土地，于是加劇了貧富兩極分化，激化了社會(huì)矛盾，即擁有大量土地的地主階層與沒(méi)有或只擁有少量土地的農(nóng)民階層之間的矛盾。根據(jù)官方發(fā)表的資料，中華人民共和國(guó)成立之前，占農(nóng)村人口約10％左右的地主富農(nóng)占有70％以上的土地，而占農(nóng)村人口90％的貧農(nóng)和中農(nóng)僅占有30％的土地；地主富農(nóng)占有的土地當(dāng)中，自己經(jīng)營(yíng)的面積一般不超過(guò)30％，其余的土地租給農(nóng)民耕種。[5]
中國(guó)民主革命先驅(qū)孫中山先生提出了“平均地權(quán)”、“地利共享”、“耕者有其田”的主張，并將土地改革作為其“三民主義”的最重要措施加以實(shí)施[6]。曾經(jīng)是“三民主義”的積極響應(yīng)者和支持者的中國(guó)共產(chǎn)黨， 在奪權(quán)的過(guò)程中提出了更激進(jìn)、更簡(jiǎn)易、更受貧困農(nóng)民歡迎的“打土豪、分田地”的口號(hào)。在某種意義上講，中共正是通過(guò)“打土豪、分田地”的口號(hào)贏得了農(nóng)民的支持，從而推翻了國(guó)民黨的統(tǒng)治，在中國(guó)大陸奪取了政權(quán)，建立了中華人民共和國(guó)。失去中國(guó)大陸的國(guó)民黨退居臺(tái)灣后，真正實(shí)施了孫中山先生所倡議的土地改革和“平均地權(quán)”，使臺(tái)灣走上了一條新的道路。所謂的“耕者有其田”，即種田的人擁有自己的土地，其本質(zhì)是土地私有制；所謂的“打土豪、分田地”，把地主富農(nóng)的土地分給農(nóng)民，讓農(nóng)民擁有自己的土地，其本質(zhì)還是實(shí)行土地私有制。如果當(dāng)初共產(chǎn)黨提出的口號(hào)是“打土豪、共地產(chǎn)”，那么，中國(guó)的農(nóng)民還會(huì)支持共產(chǎn)黨嗎，共產(chǎn)黨還能奪取政權(quán)嗎？
自1921年到1947年，中共雖然提出了“打土豪、分田地”的口號(hào)，卻一直沒(méi)有提出系統(tǒng)性的關(guān)于土地制度和土地所有制的綱領(lǐng)性文件。直到1947年7月17日至9月13日，中共中央在河北省平山縣西柏坡村召開(kāi)了全國(guó)土地會(huì)議，通過(guò)了“中國(guó)土地法大綱”[7]，才產(chǎn)生了中共第一個(gè)關(guān)于土地法的系統(tǒng)性和綱領(lǐng)性文件。“中國(guó)土地法大綱”的基礎(chǔ)是1945年5月4日劉少奇為中共中央起草的黨內(nèi)文件“關(guān)于土地問(wèn)題的指導(dǎo)”。[8]“中國(guó)土地法大綱”提出，要廢除封建性及半封建性的土地制度，實(shí)行“耕者有其田”的土地制度，廢除一切鄉(xiāng)村中土地制度改革之前的債務(wù)；土地分配的辦法是：除大森林、大水利工程、大礦山、大牧場(chǎng)、大荒地及湖沼等歸政府管理外，鄉(xiāng)村中的一切土地和公地由鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)接收，連同鄉(xiāng)村中其他土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老少，統(tǒng)一平均分配，抽多補(bǔ)少，抽肥補(bǔ)瘦，使鄉(xiāng)村民眾獲得同等的土地并歸個(gè)人所有，政府發(fā)給土地所有證為產(chǎn)權(quán)憑據(jù)。“中國(guó)土地法大綱”所要建立的土地制度，顯然是以土地私有制為基礎(chǔ)的。
三、中國(guó)關(guān)于土地制度的法律法規(guī)（1949年－1981年）
1949年9月21日至30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)”（簡(jiǎn)稱“共同綱領(lǐng)”）。這個(gè)“共同綱領(lǐng)”可以說(shuō)是中華人民共和國(guó)的臨時(shí)憲法。其中第3條規(guī)定：中華人民共和國(guó)有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)和合作社的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)。第27條規(guī)定：土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國(guó)家工業(yè)化的必要條件。凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過(guò)清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)行耕者有其田。“共同綱領(lǐng)”在土地所有制問(wèn)題上繼承了“中國(guó)土地法大綱”，即堅(jiān)持土地私有制，未提到土地的國(guó)有化問(wèn)題。
1953年1月13日，中共成立了“憲法起草委員會(huì)”，毛澤東任主任。1954年3月，該委員會(huì)全盤(pán)接受了中共中央提出的憲法草案，隨后在全國(guó)范圍內(nèi)組織了8千多代表，用兩個(gè)多月的時(shí)間討論并修改憲法草案。1954年6月14日，中央人民政府公布了修改后的憲法草案，供全國(guó)人民討論。兩個(gè)多月后，“憲法起草委員會(huì)”根據(jù)所提意見(jiàn)作了一些修改，此憲法草案在1954年9月9日的中央人民政府第34次會(huì)議上討論通過(guò)，交第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議討論批準(zhǔn)。1954年9月20日，全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)的第一部憲法。該憲法第5條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種，國(guó)家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即勞動(dòng)群眾集體所有制）、個(gè)體勞動(dòng)者所有制、資本家所有制。其中的集體所有制、個(gè)體勞動(dòng)者所有制和資本家所有制，都屬于私有制。該憲法第6條至第11條對(duì)各種所有制形式做了一些具體限定。第6條規(guī)定，礦藏、水流、由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。憲法第8條規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。憲法第10條規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)。憲法第11條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。憲法第12條規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)。
應(yīng)該說(shuō)，在土地所有權(quán)的問(wèn)題上，1954年憲法保持了原有的土地所有權(quán)制度。在40年代末50年代初的土地改革運(yùn)動(dòng)中，盡管土改的手段是用暴力無(wú)償?shù)貜牡刂鳌⒏晦r(nóng)手中獲得土地所有權(quán)，違背了土地私有制的最基本原則，但農(nóng)民分得土地的私有權(quán)得到了確認(rèn)；同時(shí)，該憲法維持城市里資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)，包括對(duì)土地和廠房的所有權(quán)。城市居民的房地產(chǎn)作為生活資料，也得到憲法的保護(hù)，并可以繼承、買(mǎi)賣(mài)。1954年憲法還在第13條里規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。
1954年憲法頒布之時(shí)，中共在農(nóng)村開(kāi)始推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，這種旨在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的生產(chǎn)組織形式并未涉及農(nóng)民的土地私有權(quán)。在城市里，私人之間的房地產(chǎn)自由買(mǎi)賣(mài)相當(dāng)活躍。50年代初期和中期，一些文化名人為了在北京安家落戶購(gòu)置了房地產(chǎn)，如吳祖光購(gòu)買(mǎi)了一套四合院，價(jià)錢(qián)在1－2萬(wàn)元之間。當(dāng)時(shí)的四合院包括土地和房屋建筑，這些私人財(cái)產(chǎn)受到1954年憲法的保護(hù)。
從1954年到1975年，中國(guó)經(jīng)歷了許多“運(yùn)動(dòng)”，其中不少“運(yùn)動(dòng)”是針對(duì)土地所有權(quán)的，如農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)、公私合營(yíng)運(yùn)動(dòng)、私房改造運(yùn)動(dòng)、人民公社運(yùn)動(dòng)等。在官方意識(shí)形態(tài)里，私有制、特別是土地私有制，就是社會(huì)主義革命的對(duì)象，但當(dāng)局并未在法律上更改關(guān)于基本土地制度的法律法規(guī)，所以，依據(jù)1954年憲法，中國(guó)仍然實(shí)行并保護(hù)土地私有制，盡管這20多年的政策往往是違反憲法條文的，無(wú)論冠以什么“革命”的名義。例如，城市的私有房地產(chǎn)中有一部分被迫交給國(guó)有房產(chǎn)部門(mén)去經(jīng)營(yíng)，房產(chǎn)部門(mén)只把房租收入中的一部分付給原私有房的業(yè)主，“文革”后房產(chǎn)部門(mén)干脆停止支付房租，房主也不敢向房產(chǎn)部門(mén)索要房租，害怕因收房租而引來(lái)殺身之禍。
如果以為城市的土地所有權(quán)經(jīng)過(guò)所謂的“社會(huì)主義改造”就變成了國(guó)有，那么，一個(gè)不能回避的事實(shí)是，“社會(huì)主義改造”運(yùn)動(dòng)其實(shí)違反了1954年憲法，城市房地產(chǎn)業(yè)主的所有權(quán)被強(qiáng)制性地奪走，現(xiàn)在是應(yīng)該承認(rèn)違憲的政策合法有效還是無(wú)效？進(jìn)一步看，目前能夠找到的有關(guān)城市土地所有權(quán)“國(guó)有化”的文件是1956年1月18日中共中央轉(zhuǎn)批中央書(shū)記處第二辦公室“關(guān)于目前城市私有房基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)”，該文件有以下建議∶“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過(guò)適當(dāng)辦法，一律收歸國(guó)有。”[9]若用這個(gè)文件作為城市土地已經(jīng)國(guó)有化的依據(jù)，就更沒(méi)有道理了。首先，這個(gè)文件只涉及城市空地和街道用地，并不包含建有房屋的土地；其次，這些空地和街道用地，也只有經(jīng)過(guò)“適當(dāng)”的辦法，比如購(gòu)買(mǎi)，才能收歸國(guó)有，而當(dāng)年的政府分文未付；再次，這個(gè)文件不過(guò)是中共中央書(shū)記處第二辦公室的一個(gè)意見(jiàn)，并非中共的決定，不具法律效力；最后，這個(gè)意見(jiàn)本身也是違憲的。改革開(kāi)放之后，當(dāng)局發(fā)還了“統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象”（如榮毅仁、王光英以及許多僑屬）的部分私有房地產(chǎn)，這一措施恰恰說(shuō)明了所謂的“社會(huì)主義改造”和城市房地產(chǎn)權(quán)的改變是不適當(dāng)?shù)摹姆捎^點(diǎn)來(lái)看，既然，“統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象”的私人房地產(chǎn)可以歸還，那么所有其他人被強(qiáng)制沒(méi)收的私人房地產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)退還，因?yàn)橹袊?guó)并不存在專門(mén)針對(duì)“統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象”的法律優(yōu)惠。當(dāng)然，也可以說(shuō)，在毛時(shí)代，特別是“無(wú)法無(wú)天”的“文革”時(shí)期，法律法規(guī)經(jīng)常被棄之不顧，所以憲法條文與政策及現(xiàn)實(shí)究竟是否沖突，無(wú)論是民眾還是執(zhí)政者，都無(wú)人在意了。
直到1975年1月17日，四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了第二部中華人民共和國(guó)憲法，這部“文革”后期通過(guò)的歷史上“最左”的憲法作了一系列新的規(guī)定。其第5條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)階段主要有兩種：社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制；國(guó)家允許非農(nóng)業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)者在城鎮(zhèn)街道組織、農(nóng)村人民公社的生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一安排下，從事在法律許可范圍內(nèi)的，不剝削他人的個(gè)體勞動(dòng)。同時(shí)，要引導(dǎo)他們逐步走上社會(huì)主義集體化的道路。與1954年憲法相比，1975年憲法認(rèn)可的所有制形式只剩下3種，刪除了資本家所有制，但許可和容忍個(gè)體勞動(dòng)者所有制。如上所述，無(wú)論是集體所有制，還是個(gè)體勞動(dòng)者所有制，都屬于私有制。1975年憲法的第9條基本沿用了1954年憲法第11條的規(guī)定，只是將“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”一句中“合法收入”一詞改為“勞動(dòng)收入”。
1975年憲法中涉及土地所有權(quán)的條款很少。其第6條規(guī)定：礦藏、水流、國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。第7條規(guī)定：農(nóng)村人民公社是政社合一的組織。現(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟(jì)，一般實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有。在保證人民公社集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營(yíng)少量的自留地和家庭副業(yè)，牧區(qū)社員可以有少量的自留畜。第9條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行“不勞動(dòng)者不得食”、“各盡所能、按勞分配”的社會(huì)主義原則。國(guó)家保護(hù)公民的勞動(dòng)收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。1975年憲法的第6條繼承了1954年憲法第13條的內(nèi)容，將國(guó)有資源限定為礦藏、水流、國(guó)有的森林、荒地和其他資源，事實(shí)上仍然承認(rèn)非國(guó)有土地的普遍存在，規(guī)定國(guó)家只有通過(guò)征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有的程序，才能將非國(guó)有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。
1954年憲法第13條與1975年憲法第6條的不同之處在于，前者關(guān)于土地征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有的規(guī)定是這樣限制的，即“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件”這么做，而后者略去了“國(guó)家為了公共利益的需要”這幾個(gè)字。在農(nóng)民的土地所有權(quán)問(wèn)題上，1954年憲法的規(guī)定是，“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，而1975年憲法改為“集體所有制實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有；社員可以經(jīng)營(yíng)少量的自留地”，對(duì)作為生活資料的土地如房基地等則沒(méi)有具體規(guī)定。需要指出的是，無(wú)論土地屬于哪一級(jí)集體所有，在所有權(quán)的本質(zhì)上它仍然屬于私有制，因?yàn)榧w所有制是排除集體之外的第三者的。不過(guò)，經(jīng)歷了“文革”時(shí)期將近10年的“斗私批修”，當(dāng)時(shí)的中國(guó)民眾已經(jīng)沒(méi)人敢談土地集體所有制的非公有性質(zhì)了。1975年憲法雖然是“文革”的產(chǎn)物，但它并未用憲法條文承認(rèn)從1954年到1975年間國(guó)家通過(guò)各種“運(yùn)動(dòng)”所獲得的土地為合法。根據(jù)中國(guó)此時(shí)的法律法規(guī)，無(wú)論是把農(nóng)村的私人土地所有權(quán)變?yōu)檗r(nóng)民集體土地所有權(quán)，還是把城市私人房地產(chǎn)業(yè)主的產(chǎn)權(quán)沒(méi)收，都不是正式的土地國(guó)有化。
“文革”之后，中國(guó)不得不再次修改憲法。1978年3月5日，第五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)憲法的修改草案。1978年憲法的第5條與1975年憲法的同一條文相似，其規(guī)定是：中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)階段主要有兩種：公有制和集體所有制。個(gè)體勞動(dòng)者所有仍在憲法的許可和容忍的范圍之內(nèi)。1978年憲法的第6條與1975年憲法的同一條文差不多，其規(guī)定是：礦藏、水流、國(guó)有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬于全民所有。國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)土地實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。1978年憲法的第7條修改為：農(nóng)村人民公社經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在一般實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，而以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位。生產(chǎn)大隊(duì)在條件成熟的時(shí)候，可以向大隊(duì)為基本核算單位過(guò)渡。在保證人民公社集體經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營(yíng)少量的自留地和家庭副業(yè)，在牧區(qū)還可以有少量的自留畜。1978年憲法的第9條中的“勞動(dòng)收入”又恢復(fù)了1954年憲法第11條所使用的“合法收入”。
顯然，1978年憲法同樣沒(méi)有關(guān)于土地國(guó)有化的任何規(guī)定，而土地私人所有（不管是實(shí)行以生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位還是以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位的農(nóng)民集體所有制）仍然在憲法的保護(hù)或容忍范圍內(nèi)。
四、1982年憲法：城市土地的無(wú)償國(guó)有化
1982年12月4日，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了新的中華人民共和國(guó)憲法。與1975年憲法和1978年憲法相比，1982年憲法被稱為是“改革”的憲法。其第10條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。中國(guó)政府通過(guò)修改1978年憲法，在1982年憲法中增加了關(guān)于城市土地屬于國(guó)有的規(guī)定，便不經(jīng)任何產(chǎn)權(quán)變更及認(rèn)證手續(xù)，在成千上萬(wàn)的土地所有者毫不知情的情況下，不費(fèi)一分一毫地便占有了全部的城市私有土地，一夜間便實(shí)現(xiàn)了城市土地的國(guó)有化。這是一場(chǎng)“革命”，一場(chǎng)沒(méi)有硝煙、沒(méi)有炮聲、無(wú)聲無(wú)息的“革命”。如果說(shuō)“打土豪、分田地”因其“平均地權(quán)”的目的還體現(xiàn)了某種社會(huì)價(jià)值，那么，1982年憲法在城市土地的無(wú)償國(guó)有化方面所規(guī)定的這場(chǎng)“革命”，其目的無(wú)非是壟斷并獨(dú)吞土地所有權(quán)的權(quán)益。當(dāng)時(shí)，“憲法修改委員會(huì)”對(duì)這條涉及全國(guó)城市居民私人房地產(chǎn)權(quán)的重大法律條文修改，未做任何解釋，更沒(méi)有向民眾說(shuō)明，實(shí)現(xiàn)1982年憲法的后果將會(huì)是什么。直到最近幾年，城市房屋拆遷范圍越來(lái)越大，涉及的人數(shù)越來(lái)越多，在賠償問(wèn)題上矛盾越來(lái)越尖銳，人們才發(fā)現(xiàn)，政府支付給他們的房產(chǎn)賠償額當(dāng)中并不包含地產(chǎn)賠償，因?yàn)樗麄兊耐恋厮袡?quán)已經(jīng)在1982年被無(wú)聲無(wú)息地剝奪了[10]。
1982年憲法第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有”。這一文字簡(jiǎn)單的規(guī)定留下了許多在法律上模糊不清的問(wèn)題。
首先，什么是城市？該條文對(duì)“城市”沒(méi)有明確的定義，是按行政區(qū)劃還是按自然地理特征來(lái)界定？在北京這座城市里，最準(zhǔn)確的具自然地理特征的“城”是“紫禁城”，因?yàn)樗Ａ袅顺菈ΑＤ切](méi)有城墻的城市，其邊界在哪里呢？四環(huán)路以外還是三環(huán)路以外？不管在地圖上怎么圈，不可否認(rèn)的是，城市邊緣地帶有大量的城鄉(xiāng)結(jié)合部，那里既有農(nóng)田，也有住宅樓，那么農(nóng)田是否也屬于狹義的“城市”呢？顯然，按自然地理特征來(lái)界定“城市”，并不具備法律上的可操作性。而按行政區(qū)劃來(lái)界定“城市”，則會(huì)造成憲法不同條款之間的彼此矛盾。比如，北京市近郊區(qū)（比如海淀區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量農(nóng)用地，如果把這些地歸為國(guó)有，那么就違反了農(nóng)民土地的集體所有制。顯然，所謂“城市的土地”事實(shí)上就沒(méi)有明確的范圍界線，制定憲法的參與者或許不懂，或者就根本不想知道，他們不過(guò)是按照?qǐng)?zhí)政黨的黨內(nèi)分工，完成撰寫(xiě)、通過(guò)憲法條文的工作任務(wù)而已，并不必為憲法條文如何實(shí)施操心。這樣不具法律上可操作性的憲法條文，居然就長(zhǎng)期成為中國(guó)的“根本大法”的一個(gè)組成部分。
當(dāng)然，這里還可以有一個(gè)“合理化”的解釋：在憲法規(guī)定城市土地的國(guó)有性質(zhì)時(shí)，因?yàn)閷?duì)“城市”未給定義，“城市”的土地也就沒(méi)有邊界，所謂的“國(guó)有”土地也就沒(méi)有邊界了；沒(méi)有邊界的定義，不是給了各級(jí)政府最大的權(quán)力和任意發(fā)揮的空間嗎？進(jìn)一步看，雖然1982年憲法對(duì)“城市土地國(guó)有”的界定非常模糊，但可以作這樣的理解：在中國(guó)，除由法律規(guī)定屬于農(nóng)村集體所有的土地外，其它的土地均屬國(guó)家所有。80年代中期以來(lái)，城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的過(guò)程證明，這種含糊不清的憲法規(guī)定，為官商勾結(jié)、混水摸魚(yú)的腐敗創(chuàng)造了條件。近年來(lái)，各級(jí)地方政府經(jīng)常舉著“城市化”的旗幟大肆圈占城郊農(nóng)民的土地，由此就可以看出1982年憲法該條款模糊性的好處了：只要推行“縣改市”，再以城市發(fā)展為理由，就可以堂而皇之地獲取農(nóng)村土地國(guó)有化的收益，以填充空虛的地方財(cái)政，因?yàn)椋俺鞘谢本褪浅鞘行姓^(qū)控制的土地面積不斷擴(kuò)大，而農(nóng)村土地一旦歸入城市的范圍，也就自然而然地“國(guó)有化”了。如此，則“城市化”程度越高，土地國(guó)有化程度也越高，土地國(guó)有化過(guò)程中斂聚的財(cái)富也越多。也許這就是“與時(shí)俱進(jìn)”吧。
其次，什么是“國(guó)家”？國(guó)家可以被理解為抽象的國(guó)家機(jī)器，它本身沒(méi)有行政層級(jí)的分類，不能指稱“市一級(jí)國(guó)家”或“縣一級(jí)國(guó)家”。然而，國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)變更收益卻必然落實(shí)到具體行政層級(jí)的政府財(cái)政部門(mén)，海淀區(qū)或昌平縣獲得的收益恐怕不能交給財(cái)政部全額支配。假如把國(guó)有理解為“全民所有”，那么問(wèn)題就更多了，貴州是中國(guó)的一個(gè)省，但深圳市的土地收益能允許貴州省政府分享嗎？
再次，誰(shuí)是“國(guó)家”的具體代表者？政府當(dāng)然認(rèn)為自己毫無(wú)疑問(wèn)是“國(guó)家”的唯一代表者。但是，1982年憲法的第2條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。按照中共的意識(shí)形態(tài)，政府及其官員都是“人民的公仆”，是“為人民服務(wù)”的。當(dāng)“國(guó)家”把城市居民的私有地產(chǎn)無(wú)償國(guó)有化時(shí)，這不是“仆人”無(wú)償剝奪“主人”的財(cái)產(chǎn)嗎？1954年憲法的第11條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。”以后的憲法都保留了這一規(guī)定。如果認(rèn)為1982年憲法把城市居民的私有地產(chǎn)無(wú)償國(guó)有化，是一種合法的修憲行動(dòng)，那么，這一行動(dòng)本身就事實(shí)上否定了憲法關(guān)于“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”和“國(guó)家保護(hù)公民的房屋和各種生活資料的所有權(quán)”基本條款內(nèi)容的真實(shí)性。從這個(gè)角度來(lái)看，關(guān)于“城市土地國(guó)有”的憲法條款造成了憲法各條款之間內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性沖突，至少反映出中國(guó)立法機(jī)構(gòu)的立法行為之草率隨意。
最后，實(shí)行城市土地的國(guó)有、剝奪公民的土地所有權(quán)，其行政手續(xù)何在？中國(guó)的幾部憲法都規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。顯然，將城市土地收歸國(guó)有，合憲的做法應(yīng)當(dāng)是事先規(guī)定了“條件”之后再具體辦理。然而，在1982年城市土地?zé)o償國(guó)有化的過(guò)程中，政府什么也沒(méi)做，甚至沒(méi)有向土地所有者發(fā)布任何公告，讓他們知道，所有的城市私人房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書(shū)中的地產(chǎn)部分一夜間已全部失效。正因?yàn)槿绱耍P者將這一過(guò)程稱為無(wú)聲無(wú)息的“革命”，不僅僅是因?yàn)檎臒o(wú)聲息地奪走了幾千萬(wàn)城市居民的私有地產(chǎn)，還因?yàn)檫@幾千萬(wàn)失去財(cái)產(chǎn)的人竟然稀里糊涂地毫不知情。或許，當(dāng)年中國(guó)的城市民眾還沉浸在改革的早期“蜜月”中，對(duì)“改革”的中央充滿了信任和感激，沒(méi)有意識(shí)到自己一夜間突然失去的土地產(chǎn)權(quán)究竟所值幾何；等到今天，發(fā)現(xiàn)地方政府、許多官員和大批“地產(chǎn)大鱷”通過(guò)發(fā)城市的“土地財(cái)”而闊綽起來(lái)，一切都木已成舟了。
德國(guó)哲學(xué)大師康德曾指出：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是個(gè)人自由不受強(qiáng)權(quán)限制的權(quán)利，是使人權(quán)受到保護(hù)的制憲第一要義。”1982年中國(guó)城市土地的無(wú)償國(guó)有化其實(shí)不僅違反了中華人民共和國(guó)憲法的諸多條款，而且其實(shí)施也違反了法制的基本原則，毫無(wú)疑問(wèn)是錯(cuò)誤的。但是，由于這一錯(cuò)誤今天給既得利益集團(tuán)帶來(lái)了巨大的好處，國(guó)人想糾正這個(gè)錯(cuò)誤就極為艱難了。如果說(shuō)，被剝奪的土地產(chǎn)權(quán)無(wú)法再歸還，那么至少我們可以弄清當(dāng)年失去土地產(chǎn)權(quán)的真相。
【注釋】
[1] 參見(jiàn)Alpmann Brockhaus，Recht, Fachlexikon, F.A. Brockhaus, Leipzig /Mannheim 2004, Seite 366 ff.
[2] 張小華、黎雨主編，《中國(guó)土地管理務(wù)實(shí)全書(shū)》，第38頁(yè)，中國(guó)大地出版社，1997年出版。
[3] 參見(jiàn)Manfred Aust/ Rainer Jacobs，Die Enteigungsentschaedigung, Walter de Gruyter, Berlin/New York, 1997, Seite137-142.
[4] 張慶華，《中國(guó)土地法操作務(wù)實(shí)》，第3—4頁(yè)，法律出版社，2004年出版。
[5] 趙德馨，《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史1949-1966》，第28頁(yè)，河南人民出版社，1989年出版。
[6] 陳登元，《中國(guó)土地制度》，第349頁(yè)至424頁(yè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1982年出版。
[7] 張小華、黎雨主編，《中國(guó)土地管理務(wù)實(shí)全書(shū)》，第46頁(yè)，中國(guó)大地出版社，1997年出版；趙德馨，《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史1949-1966》，第29頁(yè)至30頁(yè)，河南人民出版社，1989年出版。
[8] 出處同上。
[9] 出處同注2，第57頁(yè)。
[10] 何清漣，“國(guó)家角色的嬗變∶政府行為的非正當(dāng)化趨勢(shì)分析”，《當(dāng)代中國(guó)研究》[美]，2006年秋季號(hào)，第11頁(yè)。
【參考文獻(xiàn)】
《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》
《1954年中華人民共和國(guó)憲法》
《1975年中華人民共和國(guó)憲法》
《1978年中華人民共和國(guó)憲法》
《1982年中華人民共和國(guó)憲法》
《中華人民共和國(guó)土地管理法》
《中國(guó)土地法大綱》
來(lái)源：當(dāng)代中國(guó)研究
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