除了國有化等直接控制，圍繞資源開發進行的產業延伸、避免資源腐敗、謹慎設計資源合同、強化對資源拍賣價格和企業資源所得征稅的管理、優化對資源收入的支配使用等，對破解“資源詛咒”、合理開發利用自然資源、促進經濟發展和社會和諧，都是非常重要的

　　文|周建軍

　　在過去幾十年里，包括山西在內的各個資源型省份或地區，為全國的經濟社會發展提供了強有力的支持和保障。但是，伴隨著資源開發而生的各種問題也一直在困擾著這些資源型省份或地區的經濟社會發展。日前，國務院召開常務會議，針對我國煤炭資源開發存在的各種問題，對推進煤礦企業開展兼并重組進行研究部署，號召各地方各部門按照安全、節約、清潔和可持續發展的原則，有序開發利用煤炭資源，推動現代煤炭產業發展。國務院辦公廳轉發國家發展和改革委《關于加快推進煤礦企業兼并重組的若干意見》的通知指出，加快煤礦企業兼并重組，是規范煤炭開發秩序、保護和集約開發煤炭資源、保障能源可靠供應的必然要求，是調整優化產業結構、提高發展質量和效益、實現長期可持續發展的重大舉措。至此，始于資源大省山西的煤炭企業兼并重組工作上升到了全局層面。全局范圍的資源整合和兼并重組工作必將為資源型地區的產業升級和經濟社會發展帶來積極的影響，包括打破傳說中的“資源詛咒”怪圈。前不久，山西省委主要負責人就在《人民日報》和《求是》雜志撰文，誓言通過產業升級在內的種種努力，克服“資源詛咒”。

　　“資源詛咒”非必然

　　經濟學上，通常用一個“資源詛咒”理論來解釋那些擁有豐富自然資源的國家或地區的經濟社會不自由、不發展。既有的部分研究已經反復指出了資源豐裕與經濟增長和政治發展的負相關關系，甚至由資源引發的沖突和戰爭。的確，世界上不少國家和地區，由于對自然資源的過度依附，其政治與經濟體制容易失去變革、創新的動力，被鎖定在某種不自由、不發達的狀態。這類國家甚至占到了擁有豐富自然資源國家的大多數，尤其是那些擁有所謂石油、礦產資源之類“點資源”的國家。但是，“資源詛咒”的理論不足以解釋現實中發生的一切。另一些既有的實證研究并沒有發現自然資源豐裕與“資源詛咒”的必然聯系，有的研究甚至還發現石油財富和礦產資源對人均GDP的正面影響。現實中，就有很多資源富裕國家或地區經濟發展的成功案例，例如資源豐富的挪威、卡塔爾、阿聯酋、美國等國的人類發展指數(HDI)和真實收入排名都居于世界前列。尤其是當美國是世界制造業領頭羊的時候，美國經濟也一度是世界上最領先的礦產資源經濟。

　　根據聯合國經濟社會事務部的一份權威報告，包括美國在內的幾個發達國家就成功地將它們的資源稟賦轉化成資源優勢：美國(無數的礦產、森林和采漁業)、加拿大(無數的礦產、森林和采漁業)、澳大利亞(無數礦產)、瑞典(鐵礦、森林)、芬蘭(森林)和挪威(石油和天然氣)。即使在發展中國家，有些國家如馬來西亞(森林、錫、石油和天然氣)和博茨瓦納(鉆石)，都將它們的自然資源管理得相當好，不允許其成為“資源詛咒”。此外，可再生和不可再生的自然資源能夠創造無數上游和下游產業，助推經濟增長，例如森林資源能延伸到上游產業如紙和家具業，下游產業如伐木機械和土方機械，家具產業又可以創造下游產業到金屬加工(諸如釘子、鉸鏈等)以及化工業(如油漆)。

　　此外，為防止資源耗竭、防止現有資源收入被揮霍以及應對資源價格波動等未來經濟社會發展的各種可能問題，挪威和美國的阿拉斯加州將各自資源收入所得等作為本金來投資成立“養老基金”和“永久基金”。經過多年的運營發展，現在，挪威“養老基金”的市值已達4400多億美元，美國阿拉斯加州“永久基金”的市值則達340多億美元。1982年起，美國阿拉斯加州還將“永久基金”所得的部分收益用來給該州居住六個月以上的居民發放社會分紅，每人每年幾百到上千美元不等。在金融危機高漲的2008年，美國阿拉斯加州公民的人均社會分紅和補貼高達3269美元，其中人均社會分紅2069美元。很明顯，作為公民所有者，無論是當代的挪威和阿拉斯加人還是后代的挪威和阿拉斯加人，都將極大地受益于“養老基金”和“永久基金”這樣的可持續發展機制。

　　阿拉斯加的社會分紅實踐，不僅開創了保障公民經濟民主權利的先河，而且塑造了一個公民社會中的普通公民民主參與公共政策決策的榜樣，以及公有資源市場化運作的成功樣板。從中，我們可以得到如下幾點借鑒或者啟發：第一，自然資源是屬于國家所有，即全民所有，相應的資源收入自然也要歸全民所有。社會分紅是公民經濟權利的重要內容，也是兼顧公平與效率的重要途徑。永久基金的直接分紅方案與基金收入使用的其他方案相比，兼顧了公平與效率，對阿拉斯加州經濟的影響達到最優。第二，經濟民主的實現與政治民主的實現密切相關。公民民主參與公共政策決策有助于經濟民主的實現。在阿拉斯加永久基金的建立、目標的確立，以及最后基金的使用、基金分紅方案的確立過程中，公眾的參與都起到了不可或缺的重要作用。第三，永久基金的大量成就與榮譽應該歸功于它獨立的金融運作。永久基金獨立的金融運作為我們公有資源的市場化運作樹立了一個可以借鑒的樣板。第四，通過對現有資源收入的雄厚儲備，阿拉斯加人和挪威人也將更有可能在未來擺脫對資源開發的依賴。

　　制度設計是關鍵

　　很明顯，資源本身并不是問題，自然資源也并不必然導致“資源詛咒”。解決問題的關鍵在于圍繞資源的相關制度設計和管理。2001年諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨早就指出，盡管經濟學家和政治學家在過去幾十年里對“資源詛咒”問題做了大量研究，但是，歸根到底，“資源詛咒”更多的是一個由政治因素造就的問題。除了斯蒂格利茨外，很多學者的實證研究都沒有發現自然資源詛咒的證據，從統計結果上支持了斯蒂格利茨的看法。

　　根據如上聯合國經濟社會事務部報告以及另一位2001年諾貝爾經濟學獎得主斯賓塞領銜的全球研究團隊起草的世界銀行“可持續增長和包容性發展戰略”報告，現實中，那些被稱為“荷蘭病”或“資源詛咒”的自然資源豐富國家，主要存在著如下的管理漏洞和問題：資源開采合同的不完備、資源礦業權的出售價格太低、對資源所得征稅太少以及對資源所得的揮霍浪費等。

　　以牛津大學經濟學家科利爾(Paul Collier)的數據為證，2006年剛果民主共和國的礦產資源拍賣所得僅僅為8.6萬美元，而該國土地面積達234萬平方公里。以我國資源大省山西為例，直至2006年之前，山西省幾十年來就一直實施煤炭資源礦業權(包括探礦權與采礦權)無償劃撥的政策。煤炭資源礦業權的無償劃撥以及對資源所得征稅的不足，直接導致了近年來資源采礦業少數個人的暴發暴富，并使得礦產資源的全民所有者權益沒有得到很好的保障。耐人尋味的是，山西著名煤老板、全國人大代表袁玉珠就多次呼吁政府應該向包括他本人企業在內的煤炭收入所得征收暴利稅。袁玉珠甚至呼吁政府應該向煤炭業征收高達至少70%的資源稅。因為根據袁玉珠以前的測算，如果“一噸煉焦煤市場價400元，而成本只有60元，即使按照售價的70%征收資源稅后，還有60元毛利”，何況在煤價高漲的時節，一噸煤的價格甚至突破千元。新華社、《人民日報》等中央媒體最近曝光的“山西朔州一家價值數億煤礦企業以一萬元賣給個人”、“山西蒲縣原煤炭局長落馬家財過億35處北京房產”等事件，都是理解當下中國資源開發相關問題的注腳。此外，根據李曉西受山西省委托所作的《山西省煤炭工業可持續發展中居民收入分配機制研究》報告，山西煤炭業現有的分配機制還與中央政府倡導的和諧社會與包容性增長有著不小的差距。這些事件所揭露的問題都在持續地提醒著我們，要注意當下資源開發利用機制的設計缺陷或監管漏洞。

　　自然資源應公有

　　事實上，關于自然資源開發，正如斯蒂格利茨等學者所指出的，自然資源是一種資本品，是一種埋在地下的資本品，是大自然的恩賜，并非某個個人自身的努力所創造，更何況今天的資源開發是對未來GDP的某種借貸。因此，在大多數國家，自然資源被公共所有或管制著。即使是英、美這樣的所謂自由市場經濟國家，政府也要對那些大型私有能源公司進行嚴格管制。自然資源是一種天生的資本品，這是自然資源這一資本品區別于其他商品貨物的天然屬性。而自然資源的公共所有或管制，也是世界各國各地的通行做法，更是我們制定各項政策的合法性依據所在。

　　據《新華每日電訊》和法國路透社消息，巴西總統盧拉在2009年8月31日宣布，巴西“計劃借助強化國有石油公司、新設國有企業等措施，從開采、監控等環節改變現行石油開發規則，以加強國家在新油田開發事務中的權力”。考慮到一些自然資源豐富國家的前車之鑒，巴西政府就計劃借鑒挪威的經驗，將政府石油收益納入一項新設國有“社會基金”。這項基金優先考慮用于減貧、環境、科技和教育投資，以提高公眾生活水平。在博茨瓦納，該國總統已將本部落的鉆石采礦權轉交給政府，此舉使得博茨瓦納的所有部落都能從國家發展中獲得更大的利益。而以石油為例，除美國中東部地區及少數國家外，世界其他主要產油國法律均規定石油資源歸國家所有。全世界86個主要產油國(不包括中國)中，絕大多數國家都組建了國家石油公司，57個國家至少擁有一家以上的石油公司，美國、俄羅斯與加拿大設立的石油公司數都在10家以上。全世界綜合排名最大的50家石油公司中，國有控股比例超過50%的有26家，其中有19家是國家100%控股。全球前20家最大的石油公司中，國有石油公司占13家。

　　事實上，巴西等國的自然資源國有化只是世界各國加強自然資源控制的一個部分。近年來，無論是拉美的委內瑞拉、玻利維亞、厄瓜爾多，還是俄羅斯、澳大利亞、卡塔爾、科威特及部分非洲國家，政府控制自然資源的趨勢越來越明顯，盡管它們在具體政策上有所區別，如有的國家加強了資源所得稅等監管措施，有的國家則采取了更直接的國有化政策。誠如加州伯克利分校的沃格爾所言，在很長時間里，監管型政府只是美國例外主義(American Exceptionalism)的典型特征之一;在美國通過監管來控制的行業，其他國家往往采用國有化的辦法。

　　自然資源應公有，這也正如世界銀行及其行長佐利克最近幾年一直在全球范圍倡導和開展的采掘業透明行動擴展計劃。佐利克指出，從自然資源高價中謀取的一次性暴利必須用于處于全球經濟邊緣的貧困人口生活質量的切實改善。如果說最初由歐洲國家發起的采掘業透明行動計劃是號召從事采掘業的企業向政府繳納的資源費用與政府所得資源收入的公開透明，如今世界銀行倡導和開展的采掘業透明行動擴展計劃已經將關注點擴展到了自然資源開發利用的全過程。從最初自然資源出售的合同設計、實施監測、稅收和相關費用的收取，到防范資源價格波動的影響，最后的資源收益和投資等環節，這個采掘業透明行動擴展計劃都有涉及。世界銀行寄希望于采掘業透明行動擴展計劃的實施，能改善資源豐富國家在自然資源開發利用全過程的經濟決策能力，并將收益最終用于人民福利的改善。目前，世界銀行推廣的采掘業透明行動拓展計劃已有20多個國家參與。

　　變“詛咒”為“祈福”

　　他山之石，可以攻玉。在通往“資源祈福”(resource bless)而不是“資源詛咒”(resource curse)的道路上，世界各國各地的一些成功經驗、有益做法或嘗試，值得我們學習和借鑒。當然，這并不是意味著他山之石是完美無缺可以照搬的。令人欣喜的是，國內已經有越來越多的政府機構和個人認識到了自然資源公有的重要性和必要性。溫家寶總理就在今年的《政府工作報告》中提出，要進一步完善自然資源資產監管體制，加強各類國有資產管理。而國務院發展研究中心和國務院國資委負責人則分別從我國現階段能源資源安全和資源利用效率的角度，指出了中國現階段資源開發利用國有體制的合理性。國務院發展研究中心這份關于“中國石油資源的開發與利用政策”的官方報告明確指出：“在我國現階段所面臨的國內外形勢下，國有石油公司體制對保證國家能源安全有不可替代的作用。”國務院國資委副主任邵寧則在新華社《望》新聞周刊撰文指出：“企業的經濟利益和資源環境目標有時是不一致的，而中國現實情況是企業自律不足、政府監管能力不足。例如，全國煤炭回采率小型煤礦15% 20%，大型煤礦45%;國外發達國家是60% 80%;目前中央企業有兩家，都在70%以上。很多小型煤礦基本上采一噸浪費兩噸，造成非常大的資源浪費。如果企業缺乏自律、政府監管能力不足的狀況沒有實質性的改變，重要資源開發由國有企業來進行，可能會更好地平衡企業的經濟利益和資源環境的目標。”

　　盡管學術界對自然資源開發國有化和“資源詛咒”的關系還有一些不同看法，但是如上種種還是讓我們看到世界各國為防止“資源詛咒”正在采取的各種嘗試和努力。無論從中國、巴西、委內瑞拉這樣的發展中大國，世界銀行、聯合國經濟社會事務部等國際組織，還是象牙塔里的經濟學者們，都已經認識和指出了自然資源公共所有的極端重要性。自不待言，除了國有化等的直接控制，圍繞資源開發進行的產業延伸、避免資源腐敗、謹慎設計資源開發相關的合同、強化對資源拍賣價格和企業資源所得征稅的管理、優化對資源收入的支配使用等，對破解“資源詛咒”、合理開發利用自然資源、促進經濟發展和社會和諧，都是非常重要的。

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