中國經濟網北京3月4日訊 (記者 蘇琳) 記者從九三學社中央獲悉，該中央向全國政協十一屆四次會議提交了《關于完善國有資產監督體系的建議》的提案。

    九三學社中央認為，目前，國家對國有資產的管理，基本上做到了有法可依、有章可循。2009年5月1日起施行的《企業國有資產法》對國有資產的管理作了系統規范，這也是建國后國有資產管理人大立法的第一步。盡管已經有了法律法規和規章，但是，我國現行國有資產管理體制仍然存在著重大的制度缺失，主要表現為：

    一、現行國有資產管理局限在行政體系之內

    經營性國有資產目前由國務院和各級地方政府的特設機構——國資委代表國家履行出資人的職責。國資委在對國有企業的管理上做了一些積極的嘗試，但始終未能脫離行政運營、行政管理的窠臼。

    由各級政府管理國有資產不失其一般合理性，但從根本上說國有資產屬于全體人民，人民通過國家所有的形式來對國有資產進行管理、實現權益，而國家所有并不直接等同于政府所有。政府是作為國家授權的代理者行使國有資產的管理權，是在受托履行對國有資產的善管義務。現行國有資產的營運、管理與監督在行政系統內“三合一”的特征，使得政府在國有資產運作、管理、監督上既是“運動員”，又是“裁判員”，也因此產生了一定的弊端。

    二、現行國有資產管理體制中缺乏人民的有效監督

    我國現行國有資產管理體制缺乏來自廣大人民的有效監督，或者說是缺乏人民通過其代表機關的有效監督體制及其機制。目前我國采取的國有資產管理體制是：在國家所有的前提下，中央地方兩級政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合。國家對經營性國有資產的管理體制包含三個層級，其中對國資委的監督在國家財務層面；對國有資產經營公司的監督在產權代表層面；對國有企業的監督在內部的財務層面。

    目前體制下國有資產缺乏人民的監督，是與國體不相適應的。衡量政府的國有資產管理及運行是否代表人民的利益，不能只以政府本身的自覺為標準，而應是由人民來監督、來檢驗、來評判。人民及其代表機構監督國有資產的運行、管理狀況是人民應有的權力，是人民當家作主的題中應有之義。

    三、現行國有資產管理的公開性、透明度不夠

    由于國有資產為人民所有，所以人民具有國有資產管理及運營狀況的知情權、收益權、監督權。但是實際上，現行國有資產管理體制的公開性、透明度遠遠不夠。在每年的全國人民代表大會上，國有資產管理狀況只是作為財政預算報告的一小部分向人民代表匯報，整個經營性國有資產的詳細運營情況，則不得而知。據最新的來自上海財經大學公共政策研究中心的一份“2010中國省級部門行政機關透明度排行榜”顯示，全國341個省級部門的行政收支情況幾乎不透明。如設定滿分為100分，那么中國省級各部門的行政支出透明度只有3.21分。人民想要了解經營性國有資產的情況更是難上加難。

    故此，建立人大對國有資產管理的監督機制具有必要性。我國國有資產的規模非常龐大。據估計，全國經營性國有資產約60萬億元左右。一方面，在大多數提供重要公共產品和服務以及自然壟斷的門類和行業中，國有資產占明顯的主導地位。國企在創造業績的同時，其運營帶來的問題同樣不可小視。我國的壟斷行業特別是在央企集中的領域，技術意義上的經濟效率并不理想，政企不分、政資不分、政監不分現象依然嚴重；對資源價格的控制，產生了雙重價格扭曲現象；壟斷行業中國有資產“一家獨大”，抑制競爭。另一方面，除壟斷行業外，國有資產在總體上仍然是范圍過寬，過度分散在各個行業、企業和單位，因而又難以實現資本積聚。大量國有資產處于閑置狀態。國有資產監管相關法律法規的不規范、不完善，使得國有資產流失問題始終未能禁絕。一些地方政府或單位出于種種需要，不惜粉飾政績，粉飾經營業績，制作假賬，導致資產嚴重不實。有些地方政府或企業盲目投資、投機，造成了國有資產的大量損失。

    全體公民作為國有資產的終極所有者，擁有國有資產的剩余索取權、委托管理權、收益權和監督權。盡管政府實際上已經代表全體公民行使了國有資產相關權力，但終極所有者的最終監督權并沒有消失。建立人大對國有資產的監督體系是維護國有資產權益，是人大是憲法和法律賦予國家權力機關的重要職權，是實現國有資產的保值與增值的重要保證，也是保障國有資產安全與發展戰略的需要。

    九三學社中央建議，要積極創設人大對國有資產管理的有效監督機制。建議研究建立營運、管理與監督相分離的新的國有資產管理體系，即在人大系統建立國有資產監察委員會，專門行使對國有資產的監督職能。同時，在政府系統保留國有資產管理委員會，專門行使國有資產營運管理職能。

    具體來說有以下四點：

    一、立法完善人大對國有資產管理的監督權

    人大應充分行使作為立法機關的立法職能，適時啟動國有資產監督立法，還要做到有法必依、執法必嚴，樹立法律權威，促進國有資產的管理和監督。一是適時啟動憲法修正案。建議在憲法中增加各級人大對國有資產管理、運營實施監督的內容。《憲法》作為國家的根本大法，具有最高的法律效力，所規定的內容是國家與社會的基本制度。但是，對于國有資產的監督權，我國現行《憲法》未作規定。因此，應盡快通過憲法修正案的形式，賦予人大對國有資產的最高監督權。

    二是制定《國有資產監督法》。目前我國國有資產管理的相關立法層次偏低且分散，已滯后于國有資產管理的改革實踐，故應該盡快制定出一部統一的、效力層次更高的《國有資產監督法》，在《企業國有資產法》的基礎上有所提高、創新，不僅要有權力體系的設計，更要有相應責任體系的安排。中央和地方、政府和企業之間的責權利關系，都應該在這部法律中得以明確。人大對國有資產的監督要成為這部法律濃墨重彩的一筆。

    二、建立各級政府向人大報告國有資產運營、管理情況制度

    為了改變現有國有資產運營、管理情況只在政府部門工作報告中略加提及，人民及其代表對國有資產信息了解不足，以及單純由政府自我封閉式運營、管理國有資產而導致的產權委托代理鏈條斷裂的局限性，應該建立各級政府向人大報告國有資產管理、運營情況的制度。年度收入為6萬多億元的財政收支情況尚且需要每年向人大進行詳細報告，數十萬億元之巨的國有資產運營、管理情況怎能反而不作專門報告呢？各級政府應該像社會發展報告、財政預決算報告一樣，對當年國有資產運營、管理、保值增值情況，向同級人大進行專項匯報，并接受人民代表的審議，聽取人民代表的意見、建議或質詢。各級政府向人大報告國有資產運營情況應具有定期性和及時性。報告內容必須全面，既要能反映一定時期的國資運營、管理狀況，又要能反映未來的國資運營、管理趨勢；既要反映現實的國資狀況，又要能提示潛在的風險。相關報告在向人大報告之后，還應及時通過媒體向社會公眾公布，接受人民群眾的監督。

    人大代表可對國有資產運營、管理情況的專項報告進行審議和表決。

    三、建立人大對國有資產運營、管理情況的巡視、檢查、評議、質詢、聽證機制

    應當建立人大對國有資產運營、管理情況的巡視、檢查、評議、質詢以及聽證機制，充分發揮好人大一系列行之有效的手段監督國有資產的運營管理情況。必要時，尤其是在特別重大的事項上，人大還可行使對國有資產運營管理進行個案監督的特定方式。健全人大對國有資產管理情況的巡視制度，通過檢查、調查、督察等形式行使國有資產監督權。賦予人大對國有資產監督的強制性，明確人大及其常委會在監督中擁有評議權、特定問題調查權、質詢權、問責權等。評議應結合人大監督的計劃定期舉行，如在年中、年末或任期中、任期末舉行。要明確人大評議的法律效力，通過評議加大人大對國有資產的監督力度。人大在國有資產監督工作中可以行使質詢權。凡在國有資產運營、管理過程中出現的重大失誤都可以作為質詢的內容。對造成國有資產流失或其他損失的機構與個人有權問責，追究相應的法律責任。推行聽證制度，如在國有資產處置特別是涉及金額巨大的國有資產處置上，要面對人大代表或常委會組成人員，充分說明事實與理由。

    四、在人大設立對國有資產運營、管理情況進行監督的專門工作機構

    從目前我國國家審計體制來看，國家審計機構隸屬于政府，因此人大缺乏對國有資產進行監督的條件和能力。因此，建議在人大內設國有資產監督的專門機構，如人大國有資產監察委員會。

    人大國有資產監察委員會是在人大常委會下設的專職常設機構，是人大作為國有資產全民所有者代表履行委托人監督責任的具體實施執行者。該機構的主要職能有立法監督，負責擬定有關法律、法例，提交人大通過生效；執法監督，負責檢查有關法律法規執行情況；審議監督，定期聽取并審核政府國有資產管理工作報告，提交人大會議表決；考評監督，對國有資產的運營業績情況進行考評，提出對同級國有資產運營部門負責人的評議意見。

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