30年新自由主義迷思的幻滅——解讀美國(guó)《金融監(jiān)管改革法案》

劉杉　

    2010年7月15日，在經(jīng)歷了一年多的多方政治博弈和利益妥協(xié)之后，由奧巴馬的民主黨政府所推動(dòng)的，美國(guó)自“大蕭條”以來(lái)最嚴(yán)厲的金融改革法案——《多德—弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案》在美國(guó)參議院以60票贊成39票反對(duì)的投票結(jié)果獲得了通過。7月21日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在里根大樓簽署了該法案，這份1279頁(yè)的金融改革法案標(biāo)志著美國(guó)歷時(shí)近兩年的金融改革立法完成，華爾街從此正式掀開新金融時(shí)代的序幕。
    如果說(shuō)國(guó)際金融海嘯打破了新自由主義的神話，產(chǎn)生了對(duì)于自1970年代末以來(lái)主導(dǎo)西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的新自由主義思想的信任危機(jī)，那么此次美國(guó)金融監(jiān)管改革法則通過改革市場(chǎng)秩序和監(jiān)管體制模式，開啟了在體制上與新自由主義分道揚(yáng)鑣的過程。

                      法案開啟美國(guó)金融監(jiān)管體制歷史性變革

    美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在其2009年的總統(tǒng)就職演說(shuō)中，針對(duì)美國(guó)金融危機(jī)指出：“雖有一些人的貪婪和不負(fù)責(zé)任，但更為重要的是我們作為一個(gè)整體在一些重大問題上決策失誤。”他認(rèn)為：“沒有嚴(yán)格的監(jiān)督，市場(chǎng)就會(huì)失控”，“長(zhǎng)期以來(lái)耗掉我們太多精力的陳腐政治論爭(zhēng)已經(jīng)不再適用。今天，我們的問題不在于政府的大小，而在于政府能否起作用”。他的這一政策宣誓立即被解讀為一種與新自由主義相異的政府金融管理的思想。
    7月21日，經(jīng)奧巴馬簽署后的《金融監(jiān)管改革法案》正式生效，由此奧巴馬在就職演說(shuō)中所表現(xiàn)的對(duì)新自由主義的反感終于變成了政治實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)。盡管這個(gè)法案在條文上對(duì)處在政府托管狀態(tài)的房利美和房地美涉及不多，對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也很有限，對(duì)金融機(jī)構(gòu)從事衍生品業(yè)務(wù)的限制還不徹底，其執(zhí)行中的實(shí)際效果也有待觀察。但該法案的幾個(gè)核心內(nèi)容對(duì)于打破長(zhǎng)期主導(dǎo)美國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理，特別是金融監(jiān)管的新自由主義理念，調(diào)整政府金融監(jiān)管組織機(jī)制，賦予政府系統(tǒng)監(jiān)管和干預(yù)金融公司的權(quán)力，進(jìn)而建立政府系統(tǒng)協(xié)調(diào)金融市場(chǎng)的體制，具有歷史性的意義。
    法案的具體內(nèi)容主要包括：（1）擴(kuò)大政府金融監(jiān)管體制的職能和權(quán)力，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，并努力消除金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”的困局；（2）設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局，提供歷史上最強(qiáng)的消費(fèi)者金融保護(hù)和監(jiān)管制度，防范普通消費(fèi)者遭受不良金融產(chǎn)品的蒙騙；（3）采納防范金融風(fēng)險(xiǎn)的“沃克爾規(guī)則”，限制大型金融機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)性金融套利，并將以前缺乏監(jiān)管的場(chǎng)外金融衍生品納入監(jiān)管視野；（4）美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)對(duì)企業(yè)管理層的薪酬進(jìn)行監(jiān)督和干預(yù)，確保高管不會(huì)為了高薪酬而對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)涉足過度。
    一般認(rèn)為，產(chǎn)生此次金融監(jiān)管法案的主要?jiǎng)恿κ且?008 年9 月美國(guó)雷曼兄弟銀行破產(chǎn)倒閉為標(biāo)志的金融體制危機(jī)。然而，很多相關(guān)分析沒有提到的背景性事實(shí)還包括上世紀(jì)90年代初英國(guó)的英鎊危機(jī)和意大利的里拉危機(jī)，1994年墨西哥金融危機(jī)，1997—1998年發(fā)生在泰國(guó)、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、韓國(guó)和菲律賓等國(guó)的亞洲金融危機(jī)，1998 年的俄羅斯金融危機(jī)，1999年巴西貨幣危機(jī)，2001年阿根廷債務(wù)危機(jī)。除此之外，還有由金融問題引發(fā)的、延續(xù)多年的日本經(jīng)濟(jì)低迷，以及近來(lái)爆發(fā)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)。這一系列延續(xù)多年的危機(jī)昭示了新自由主義政府管理體制的弊端，即在缺乏足夠的懲罰或管制機(jī)制的條件下允許金融投機(jī)行為，會(huì)造成極大的經(jīng)濟(jì)危害。
    然而，對(duì)于各國(guó)接二連三地發(fā)生嚴(yán)重的金融危機(jī)，美國(guó)的主流精英和媒體長(zhǎng)期以來(lái)一直從新自由主義金融體制之外找原因，如譴責(zé)發(fā)生金融危機(jī)的國(guó)家的銀行結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)范圍不完善，一些國(guó)家任人唯親、貪污腐化的權(quán)貴資本主義特性。他們不批評(píng)以對(duì)沖基金為先鋒的國(guó)際金融巨鱷對(duì)別國(guó)赤裸裸的、肆無(wú)忌憚的、明火執(zhí)杖的金融搶劫，而是嚴(yán)厲指責(zé)各種救市行為違背自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，包括批評(píng)香港政府在金融危機(jī)時(shí)捍衛(wèi)市場(chǎng)的措施。他們對(duì)美國(guó)金融體系還保持著一份堅(jiān)定的自信，認(rèn)為作為新自由主義的理想——美國(guó)政府的金融基本制度的設(shè)計(jì)，特別是金融管理系統(tǒng)、信用系統(tǒng)和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，還是完善的全球典范，是別國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該學(xué)習(xí)和追趕的目標(biāo)。
    2008年金融危機(jī)暴露出了美國(guó)自身金融體系的弊端，以及政府的無(wú)能為力，證實(shí)了美國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式的荒誕。世人也終于明確了國(guó)際金融管理和金融巨頭們對(duì)新自由主義理念的執(zhí)著，是造成這次金融危機(jī)的根本原因。包括法國(guó)總統(tǒng)薩科齊、剛下臺(tái)的英國(guó)前首相布朗和澳大利亞前總理陸克文在內(nèi)的西方國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，都開始質(zhì)疑新自由主義理念，擁護(hù)政府對(duì)國(guó)家和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行更多的管理和介入。2009年聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）的報(bào)告《全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)：系統(tǒng)性失敗和多層面補(bǔ)救》，把脈全球金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)過去新自由主義的放任型市場(chǎng)管理模式進(jìn)行了全面而深入的批判，認(rèn)為根據(jù)各個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論金融危機(jī)形成的具體原因如何，最終都可以歸結(jié)為金融制度的不完善，造成投機(jī)泛濫和監(jiān)管放松。

                       作為“歷史終結(jié)”思想的新自由主義

    現(xiàn)代形態(tài)新自由主義的核心是一種市場(chǎng)機(jī)制的、排他性的現(xiàn)代資本主義理念，相信依靠市場(chǎng)的自我約束和自我調(diào)整能力，那只“看不見的手”就能實(shí)現(xiàn)資源配置效率。上世紀(jì)70年代，布雷頓森林體系崩潰、“石油危機(jī)”沖擊，西方國(guó)家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯脹。長(zhǎng)期處于邊緣地位的新自由主義意識(shí)形態(tài)成為西方主要國(guó)家政府的指導(dǎo)思想。新自由主義的崛起在美國(guó)的“里根革命”和英國(guó)的“撒切爾新政”時(shí)期達(dá)到高潮。其重要內(nèi)容之一就是取消或放松微觀經(jīng)濟(jì)的政府調(diào)節(jié)，即取消或放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過程的監(jiān)管。用里根的話來(lái)說(shuō)就是：“政府不能解決問題，政府本身才是問題。”新自由主義的政策使西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)了活力。到了80年代中后期，英美等國(guó)的“滯脹”陰影幾近消失，失業(yè)率回落，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率上升，通貨膨脹率下降。新自由主義思想成為社會(huì)的主流思想。90年代后又形成了新自由主義的第二波浪潮。新自由主義的政策被傳統(tǒng)上擁護(hù)“大政府”的政黨所采納。不僅克林頓和布什政府基本上都遵循里根主義，許多主張“第三種道路”的西方國(guó)家政黨，如英國(guó)的工黨和德國(guó)的社會(huì)民主黨，在執(zhí)政時(shí)采納的也是新自由主義政策。
    與此同時(shí)，拉美國(guó)家的進(jìn)口替代型工業(yè)化過程出現(xiàn) “困局”，造成經(jīng)濟(jì)停滯；蘇聯(lián)東歐社會(huì)主義體系分崩離析；東亞新興工業(yè)化國(guó)家也遇到了發(fā)展困境。美國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制成為其他主要資本主義國(guó)家效仿的榜樣和很多發(fā)展中國(guó)家學(xué)習(xí)的范本。指導(dǎo)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的“華盛頓共識(shí)”，也被認(rèn)為是一種“放之四海而皆準(zhǔn)”（One-size-fits-all set）的國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度的設(shè)計(jì)原則和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件。因此新自由主義思想一度成為福山所宣稱的“歷史的終結(jié)”。

                            金融管制放松造成惡果

    新自由主義對(duì)市場(chǎng)自我約束和自我調(diào)整能力的盲目自信表現(xiàn)在金融領(lǐng)域，就是過于相信金融市場(chǎng)中各參與主體之間能夠很好地調(diào)整彼此關(guān)系。為此，除了貨幣政策等宏觀政府管理外，認(rèn)為政府應(yīng)主動(dòng)地進(jìn)行 “去監(jiān)管化”，逐漸放棄政府對(duì)金融市場(chǎng)的危機(jī)防控機(jī)制和微觀管理職能。
    1987年初，美聯(lián)儲(chǔ)投票放松了30年代羅斯福新政時(shí)期為擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)而頒布的，禁止商業(yè)銀行從事華爾街投資業(yè)務(wù)的《格拉斯—斯蒂格爾法案》的限制條件。認(rèn)為從大蕭條以來(lái)，金融市場(chǎng)的環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，這些變化使得像30年代那種規(guī)模的大蕭條很難再發(fā)生。當(dāng)時(shí)提出的理由主要有三：一是一個(gè)十分有效的證券交易委員會(huì)（SEC）的確立；二是大多數(shù)投資者投資水平的提高；三是獨(dú)立的投資評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)能夠?yàn)橥顿Y者提供準(zhǔn)確和可信的投資信息。上世紀(jì)90年代初，大型商業(yè)銀行開始得到美聯(lián)儲(chǔ)從事承銷證券等投資業(yè)務(wù)，其證券業(yè)務(wù)占其總資產(chǎn)的合法比重也開始逐步上升。1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)投票完全廢除了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，出臺(tái)了《1999年金融服務(wù)法》這一放松金融管制的標(biāo)志性法律。允許美國(guó)銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)之間混業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)行全能銀行模式。商業(yè)銀行擁有投資銀行的限制完全被解除了。《2000年商品期貨現(xiàn)代化法案》還從立法上削弱了政府在金融風(fēng)險(xiǎn)防控上的能力。
    由于政府金融監(jiān)管的缺失和松懈，受利益驅(qū)動(dòng)的各金融機(jī)構(gòu)為做大做強(qiáng)，迅速擴(kuò)大業(yè)務(wù)，進(jìn)行并購(gòu)，罔顧巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，大膽地從事金融創(chuàng)新。他們?cè)絹?lái)越少地依賴儲(chǔ)蓄存款，而是相互拆借，并把貸款打包出售，把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到投資者身上，以降低自身的風(fēng)險(xiǎn)。隨著電腦技術(shù)的發(fā)展，金融衍生物（derivatives）、金融期貨（financial futures）、信用風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的信用違約掉期（credit default swaps）變得十分流行，使得金融衍生品越來(lái)越復(fù)雜，財(cái)務(wù)杠桿率一再放大，以致最終連一些主管們也看不懂自己公司衍生品的價(jià)值計(jì)算方法。金融機(jī)構(gòu)投機(jī)之手最終伸向高風(fēng)險(xiǎn)的次級(jí)抵押貸款，并把有毒資產(chǎn)與低風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)一起打包，使其變成不受政府監(jiān)管的復(fù)雜的復(fù)合債券，再切片賣給毫無(wú)戒心的社會(huì)大眾或國(guó)外客戶。這樣，金融機(jī)構(gòu)可以獲得高額利潤(rùn)，而社會(huì)大眾和國(guó)外客戶則必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
    評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的角色也很丑陋，包括穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾和惠譽(yù)評(píng)級(jí)等評(píng)級(jí)公司本身深陷這類投機(jī)泡沫之中無(wú)法自拔。為了保護(hù)自己的投資，并獲得更大的投資收益，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)報(bào)告往往給投資人描繪一個(gè)根本不現(xiàn)實(shí)的美好前景，對(duì)投資的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)性卻輕描淡寫。在這個(gè)過程中，不僅新自由主義對(duì)于市場(chǎng)主體能夠自我約束和自我調(diào)整的市場(chǎng)性善假設(shè)被事實(shí)所粉碎，而且消費(fèi)者也根本無(wú)法理性地保護(hù)自己的利益。
    各種衍生品使得金融機(jī)構(gòu)投機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)小了，社會(huì)或國(guó)際間的總體風(fēng)險(xiǎn)卻在積累，到了一定的臨界點(diǎn)就可能產(chǎn)生連鎖性的爆發(fā)，反過來(lái)也會(huì)損害金融機(jī)構(gòu)本身。2008年的金融危機(jī)就是這種長(zhǎng)期積累后，從次級(jí)房貸引爆的金融災(zāi)難，也是這次金融監(jiān)管改革的直接動(dòng)力。

                          法案標(biāo)志著與新自由主義決裂

    這次針對(duì)監(jiān)管體制弊端的美國(guó)金融監(jiān)管改革，實(shí)際上是一種政府管理思想的轉(zhuǎn)變，除了要在制度上打破以華爾街為中心的政商利益鏈以外，還必須在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域與以共和黨為代表的美國(guó)保守派博弈。
    從西方政治哲學(xué)的傳統(tǒng)來(lái)看，放任自由主義代表了終極任務(wù)（endgame）和終極階段（the final stage），有類似宗教般的神圣價(jià)值。在美國(guó)這個(gè)崇尚自由的國(guó)度，反對(duì)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融監(jiān)管的政治力量與民間力量很強(qiáng)大。經(jīng)過美國(guó)政府、學(xué)界和媒體多年來(lái)不遺余力的宣揚(yáng)，新自由主義觀念已經(jīng)由一種政策舉措或政治觀念被建構(gòu)成了一種美國(guó)的主流意識(shí)形態(tài)。新自由主義的自由市場(chǎng)觀念和實(shí)踐，與政治上的自由民主思想都是現(xiàn)代美國(guó)的核心價(jià)值觀，共同構(gòu)成了美國(guó)軟實(shí)力的重要組成部分。即使實(shí)際施行的效果與理論預(yù)期完全相反，這類主流意識(shí)形態(tài)也難以撼動(dòng)。
    這次金融監(jiān)管法案強(qiáng)化了政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，終止了美國(guó)政府不干預(yù)金融產(chǎn)業(yè)的格局，所挑戰(zhàn)的正是這個(gè)主流意識(shí)。法案的通過可以說(shuō)是幾方面共同努力，最終戰(zhàn)勝重重阻擾的結(jié)果。這包括奧巴馬民主黨政府的推動(dòng)、被華爾街的貪婪嚴(yán)重傷害了的美國(guó)民眾的支持，以及來(lái)自國(guó)際上的壓力。雖然金融監(jiān)管法案內(nèi)容本身更多是各種政治經(jīng)濟(jì)勢(shì)力妥協(xié)的產(chǎn)物，具有某種應(yīng)急的性質(zhì)，也不是對(duì)新自由主義的全盤否定。但它所開啟的卻是一個(gè)與30年新自由主義市場(chǎng)迷思分道揚(yáng)鑣的新方向。
    （《環(huán)球視野》2010年9月2日第307期，摘自2010年8月12日《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》）

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