2016年英國公投脫離歐盟，特朗普當選美國總統，意大利憲政改革公投失敗等重大事件，呈現出西方政治向右轉和民粹主義化的趨勢。2017年不僅是特朗普執掌美國的第一年，也是德、法、英、意、荷等歐洲國家的大選年。隨著法國國民陣線、意大利五星運動、英國獨立黨、德國另類選擇黨、荷蘭自由黨等右翼民粹主義政黨勢力增長，未來西方國家還可能會出現“特朗普”式的領導人。在這些政黨的崛起過程中，領導人個人因素往往發揮著主導作用。這一類領導人的崛起意味著什么，他們在對外政策上有何特點，會給世界政治帶來怎樣的風險，都引起了國內外輿論和學界的廣泛關注。

　　實際上，特朗普既非特例，也非首例。貝盧斯科尼1994年當選意大利總理曾被認為是民粹主義甚至“新法西斯主義”對民主的侵蝕，引起當時西方社會的震動。在美國和西方世界，特朗普被廣泛地用來與意大利前總理貝盧斯科尼作比較。在特朗普競選期間，《華盛頓郵報》、《紐約時報》、《衛報》等主流媒體都將其比作美國的貝盧斯科尼。當時媒體的主要目的是影響選民，警告他們不要再選擇一個極具爭議的國家領導人。而在其當選美國總統后，《經濟學人》前主編比爾·艾默特結合貝盧斯科尼的經歷對特朗普的總統生涯做了幾點預判：特朗普的政治手腕不應被低估，他會利用媒體使自己長期成為美國政治的焦點，既能抹黑對手又會將自己塑造為受害者。特朗普在執政期間會強調忠誠，任人唯親，并與普京等政治強人保持親密關系。兩者的相似性并非偶然，可能反映的是一定的規律和趨勢。

　　因此本文對兩人的比較研究，將有助于對民粹主義—商業大亨(Populist-Tycoon)這一類特殊的領導人的崛起原因和對外政策傾向進行歸納。鑒于兩者在個人層面上的可比性，重新審視貝盧斯科尼時代的意大利外交，能為理解特朗普時代的美國對外政策提供一定啟示。與對單個領導人政治心理的研究相比，本文將兩國國內政治因素納入分析框架，更具有比較政治的意義。本文分為三個部分，首先介紹民粹主義領導人崛起的背景，即全球化引發的國家治理危機和隨之而來的大眾逆反。其次，分析貝盧斯科尼和特朗普相似的個人特質，將其作為外交政策分析個人層次上的關鍵變量。第三部分將歸納兩人在對外政策上的共同特點，并指出國內政治對民粹主義領導人的制約作用。

一． 全球化與民粹主義的興起

　　90年代以來民粹主義的興起與全球化、區域一體化的不斷深化息息相關。新自由主義要求的邊界開放，商品、資本和人員的自由流動，與仍然建立在民族國家基礎上的社會福利體系之間存在沖突。一方面，無論在發展中國家還是發達國家，全球資本主義秩序下都存在著被邊緣化者，往往是那些易受國際經濟波動沖擊的群體，如藍領工人。另一方面，國家自主性日益受到國際組織和超國家機構的制約，難以通過傳統的福利和經濟保護政策照顧個人財富和社會保障受到威脅的中下層民眾。例如，《歐盟穩定與增長公約》為了確保歐元穩定防止通貨膨脹，規定了成員國財政赤字和公共債務的上限。這導致國家的功能出現一定紊亂，難以同時滿足對外經濟開放和對內重新分配。這類似于卡爾·波蘭尼所說的“脫嵌”(disembeddness)，即擴張的市場經濟試圖脫離社會與國家的控制。由此造成難以彌合的貧富分化、社會分裂，必然會觸發相反方向的社會抵制和國家干預。但各國現有主流政黨由于政策日益趨同，無力提出替代方案回應上述問題，民主制度面臨著代表性危機。而此時，富有個人魅力和獨特風格的民粹主義領導人，繞過傳統政黨等中介直接動員民眾。這一現象構成了本文所說的民粹主義政治。

　　今天我們能觀察到兩種民粹主義政治：左翼的和右翼的。在西方語境下，這是兩種對稱性的極端主義，分別與共產主義和法西斯主義相關聯。左翼民粹主義的原型和典型案例在拉丁美洲，近年來也在東南亞的泰國(他信)，南歐的希臘(激進左翼聯盟)、西班牙(“我們能”)，甚至美國(桑德斯)出現，其特征為“以福利換選票”。以拉美為例，左翼民粹主義通常具有特定經濟政策，例如巨額財政赤字，擴張性貨幣政策，提高工資，重新分配。而私營經濟和跨國企業受到沖擊，國際貨幣基金組織和歐盟等新自由主義國際機制遭到抵制。相對右翼，左翼民粹主義并不強調民族國家的純粹性，移民問題一般不在其議程之中。

民粹主義在西方愈演愈烈

　　貝盧斯科尼和特朗普所在的右翼民粹主義主要出現在西歐和美國。它們針對“他者”，具有較強的民族主義傾向，表現為文化保守(基督教、反移民)和經濟保守(貿易保護、奪回經濟自主權)。其中移民問題既是身份政治問題，也是關乎就業的經濟問題。相比左翼，右翼民粹主義傳統上并不主張“政府干預分配激勵”。但目前歐洲的右翼民粹主義者也越來越強調福利國家再分配，這一點與美國不同。現在，右翼民粹主義試圖“去極端化”以與法西斯主義劃清界線，不強調專制集權或針對鄰國的民族主義，而是融入現有民主政治體制。它們的議程通常是防御性的，在對外政策上表現為“不干涉主義”。

　　左翼和右翼民粹主義的表現有所不同，但還是有三點相似之處。第一，左右民粹主義都質疑全球化和區域一體化。全球化挑戰了傳統福利國家的排他性，而當代民粹主義要重新強化國家的邊界，反對國際組織和國際機制的干預。第二，反對精英。他們認為少數精英是能夠從全球化中獲益的群體。“無祖國”的精英秉持新自由主義大力推動全球化，而人民被全球化傷害，被精英愚弄。因此民粹主義塑造出“我們人民”，對陣“腐敗精英”的二分話語。在西方，受益于外來勞工輸入的精英鼓吹多元文化主義，破壞本土的傳統價值，因此右翼民粹主義還要針對“危險陌生人”。第三，反對建制(establishment)。目前公眾感到難以通過僵化的政黨政治渠道參與政治，民粹主義者則在政府難以處理的問題上發難，如移民、全球化、高債務和緊縮。他們即使無法上臺執政，其觀點也能在一定程度上影響主流政客。

　　民粹主義是民主本身投下的一道陰影(Populism is a shadow cast by democracy itself)。西方主流輿論將民粹主義政客和政黨視作對民主制度的威脅。但也有學者將民粹主義看作一種對民主的“修正”，甚至是“真正民主的復蘇”。例如，民粹主義要求人民擁有更直接的權力。民粹主義者在批判當前政治體制時援引善治，反腐敗和符合公益等合法性規范，有時也關注那些非法或有問題的政治行為，比如寡頭政治的發展和精英的自我隔離。西方政黨政治起源于階層分化所帶來的社會分歧，而當代主流全民黨已弱化了這種分歧，例如中左政黨不再強調代表勞工階層。民粹主義則是利用了新的分歧線——全球化(去邊界)的支持者和反對者。因此，對外政策對于歐美右翼民粹主義領導人來說具有特殊重要性，這正是本文的主要研究目標。

二 . 作為最高決策者：“民粹—大亨”型領導人的個人特質

　　越來越多的研究者意識到人是國際關系的起點與核心，而且并非是單一的效用最大化者。個體變量的巨大差異性和影響力應該被納入國際關系認識論的基礎。相較于宏觀的國際關系研究，外交決策分析(FPA)更加強調行為體取向(agent-oriented)，特別是對具體行為者(actor-specific)的研究。以羅伯特·杰維斯為代表的心理分析學派，將決策者的心理、動機和情感因素納入到分析框架中。目前這一類外交政策分析又被稱為認知心理模式，關注決策者或決策小團體的個性、認知、信仰和小團體意識對外交政策的影響。例如，領導人的政治信仰系統能提供如何有效實現目標的戰略和戰術認識，關于自我和他者的意向也會影響決策過程。一些學者還重視領導人的人格特征對決策的影響，并建立起相關分析框架。包括詹姆斯·巴伯對美國總統性格的分類，瑪格麗特·赫爾曼關于決策者性格特點與對外政策行為的分析。其中赫爾曼的分析框架較為成熟，已被運用到包括中國領導人在內的外交政策分析中。而民粹主義領導人往往以鮮明突出的個性和政治風格著稱，容易成為個人層次上的關鍵變量。

　　在決策者的個性之上，個人層次的分析還包括決策者的角色這一因素，反映的是個人與政治體系的相互作用。角色被定義為一個人應盡的義務，例如法律地位、憲法和職業要求。當決策者被期望遵從他所在組織機構的需求時，個人風格會受到角色的制約，但同時也能對角色給予領悟和解釋。因此，本文在分析貝盧斯科尼和特朗普的政治風格時，不僅涉及其個性心理特征，也會考慮其國家領導人和政黨領袖的角色。例如，國家領導人的角色需要貝盧斯科尼和特朗普與官僚機構配合，而克制其個性和信仰。個性會在多大程度上受到角色的制約取決于一系列條件，例如所在組織的制度化程度，職位存在的時間，上級的數量，以及領導人的感召魅力。

　　特朗普和貝盧斯科尼在角色和個性上具有強烈的相似性。在角色上，兩人都處在制度化較高的組織中，其國家領導人的職位也存在了較長時間，同時還面對復雜的國內機構，強力的反對黨，以及司法部門的制衡。2016年當選美國總統的特朗普與初次當選意大利總理的貝盧斯科尼一樣，被認為是政治局外人，缺乏執政經驗，尤其是對外政策知識。但兩人作為政府的最高首腦，是能夠壓制不同意見并進行獨立決策的支配地位領導人(predominant leader)。個性方面，兩人都是以商界成功經歷和個人魅力著稱的“民粹—大亨”型領導人。其中，個人經歷和政治風格是貝盧斯科尼和特朗普能進入政壇的原因，也將影響其執政期間的基本偏好。而外交參與控制欲和對決策環境的敏感度高低，將決定領導人的個性將在多大程度上影響外交決策。這四點相對獨立，同時也互相影響。

貝盧斯科尼

　　（一）“商而優則仕”的個人經歷

　　貝盧斯科尼與特朗普在初入政壇時就擁有較高影響力，這得益于他們此前商業成功所帶來的巨大魅力。這接近于馬克斯·韋伯所說的超凡魅力權威，統治者似乎擁有過人天分和非凡品質，至少受到追隨者們的承認。貝盧斯科尼和特朗普都經歷了商界的考驗，創造出白手起家的“奇跡”。兩人都通過房地產發跡，之后進軍媒體和娛樂行業成為全國名人。貝盧斯科尼是意大利最大的私人電視臺的老板，擁有AC米蘭足球俱樂部長達三十年。而特朗普創立了“特朗普”這一品牌，還是電視真人秀《名人學徒》的主持人。描寫兩人成功經歷的傳記均成為影響頗廣的暢銷書。但兩人商界經歷其實并非一帆風順。貝盧斯科尼面臨過經營困難，所擁有的菲寧韋斯特集團(Fininvest)在90年代初負債累累;特朗普旗下也曾有多家公司破產。有趣的是，貝盧斯科尼被看作是“美國夢”的意大利翻版，上臺后也被稱為 “美國式”的政客。

貝盧斯科尼(左) 米蘭奪冠

　　貝盧斯科尼和特朗普作為商業大亨的經歷和財富是其吸引民眾的重要資本，這是“民粹—大亨”型政客與一般民粹主義政客的重要區別。兩人都許諾自己作為“誠實而有能力的企業主和實業家”知道如何解決本國的問題，暗示或明示選民也可以選擇成為像他們一樣成功的人。相比之下，先后領導法國國民陣線的勒龐父女(Jean-Marie & Marine Le Pen)仍然是職業政客甚至是世代從政，并非政治局外人。成立于1972年的國民陣線黨紀嚴格，組織化程度高，其吸引部分選民的主要是其政治理念，而非領導人財富和成功帶來的超凡魅力人格。實際上，“民粹—大亨”型政客在缺乏深厚政黨政治基礎的東歐更加常見。例如波蘭的斯坦尼斯拉夫·蒂明斯基(Stanis?aw Tymiński)，立陶宛的維克多·烏斯帕斯基赫(Victor Uspaskich)，捷克的安德烈·巴比斯(Andrej Babis)，斯洛文尼亞的佐蘭·揚科維奇(Zoran Jankovi?)，烏克蘭的彼得·波羅申科(Petro Poroshenko)都是“商而優則仕”的政治局外人，宣稱將以企業式方法管理傳統政黨治理不利的國家。在特朗普之前，IT大亨羅斯·佩羅(Ross Perot)也曾在1992年以獨立身份競選美國總統，并獲得近20%的選票。與政府和政黨相比，企業與民眾的接觸更加直接，這可能也是商人背景的政客傾向于民粹主義的主要原因。

　　1994年的貝盧斯科尼和2016年的特朗普首次贏得選舉的過程也十分相似，都是從不被看好到輿論焦點，最后以政治新人和改革者的形象得到至少半數民眾的支持。在政治影響上，貝盧斯科尼在1994到2011年間先后三次出任意大利總理，任期合計長達九年，是意大利戰后執政時間最長的總理。他在1994年組建的 “意大利力量黨”至今仍是意大利的主要政黨。2017年初就職的特朗普同樣展示了權威，上臺伊始便廢除奧巴馬醫改，退出跨太平洋伙伴關系協定(TPP)和《巴黎協定》，其影響的持續性仍有待觀察。

　　（二）民粹主義的風格和策略

　　貝盧斯科尼和特朗普都成功地將自己塑造為民粹主義者。針對領導人這一研究對象，這里使用的“民粹主義”概念是一種政治策略和政治風格，而非特定政策或意識形態。民粹主義策略是指人格化的領導人的權力基礎建立在大規模的直接無中介的民眾支持上。而民粹主義風格則是在當代政治高度媒介化的環境中聚焦于領導人的表演維度(performative dimension)，是“用于構建政治關系的各種表演手法”。貝盧斯科尼和特朗普在其競選和執政期間，都表現出顯著的民粹主義策略和風格。兩人都繞過傳統政黨而直接訴諸“人民”，強調危機、分裂和威脅，并故意通過無禮行為沖擊“建制”政治。值得注意的是，貝盧斯科尼和特朗普都曾長期從事電視娛樂業，深諳表演之道。

年輕時期的貝盧斯科尼

　　在西方民主國家，隨著民眾對傳統身份(宗教、階級、區域、意識形態)的認同下降，政黨政治結構正在弱化，領導人個性的影響力上升。因此民粹主義領導人在策略上將其個人與民眾直接聯系。如貝盧斯科尼創建的意大利力量黨就不同于過去的大眾政黨，它沒有代表大會、地方組織甚至是政黨綱領，完全為他個人的競選服務，突出其個人魅力。有學者稱其為“商業企業式政黨”。與西歐政黨相比，美國兩大主要政黨本身就更接近于競選型政黨。特朗普并不屬于美國共和黨的建制派，其政黨傾向過去曾多次改變。共和黨內在是否支持特朗普的問題上產生分裂，后者主要依靠個人資源進行競選，直接面向共和黨基層民眾。

　　民粹主義往往流行于國家面臨困頓，社會兩極分化，而精英政治對此回應無力之時。貝盧斯科尼和特朗普進入政壇時該國正面臨政治危機和經濟問題，兩人都宣稱棄商從政的原因是“為國效力”。貝盧斯科尼上臺前意大利剛經歷“凈手運動”政治危機，舊的政黨體系和第一共和國垮臺。貝盧斯科尼在競選中表現得像意大利的鐵腕人物，利用掌握的媒體將自己包裝為改革先鋒和唯一救星。他強調自己作為政壇局外人，有能力收拾殘局并重拾意大利失去的國際地位。特朗普競選總統時，美國(如“鐵銹地帶”)也面臨嚴峻的經濟問題，而過去八年民主黨政府對此辦法不多，反而是曝出了希拉里郵件門等政治丑聞。因此，同樣作為政治局外人的特朗普也打出了“讓美國再次偉大”的口號。

　　在政治風格上，民粹主義領導人依賴于與民眾的直接接觸，傾向以簡單直接的方式進行溝通。貝盧斯科尼和特朗普在公共輿論中秉持批判精英，反對建制的政治觀點，迎合了大量厭倦了精英政治的選民。兩人都性格外向，在公眾輿論中使用貼近平民的通俗口語，同時以富有煽動性，不講政治正確著稱。例如兩人都熱衷展現男子氣概并物化女性，同時對政敵進行直接的人身攻擊。但這符合民眾眼中“億萬富翁”的形象，在某種程度上使他們拉近了與廣大下層選民的距離，同時拉開了與既有政治結構的距離。本國的建制派政客和媒體都攻擊兩人的不當言論，對政策(尤其是外交政策)的無知，以及極右的政治主張。這反倒使兩人一直成為輿論的焦點，持續地影響民眾。

貝盧斯科尼登上《時代》封面

　　基于務實的商業經驗和吸引更多民眾的需要，“民粹—大亨”政客有意淡化意識形態，但往往與現存意識形態陣營存在關聯。貝盧斯科尼領導的意大利力量黨和特朗普所在的共和黨在本國的政治光譜中都屬于右派，貝盧斯科尼政黨聯盟中的北方聯盟(Lega Nord)和民族聯盟(Alleanza Nationale)甚至屬于極右。因此兩人均屬右翼民粹主義，強調本國優先，表現出排外主義和文化保守主義傾向。貝盧斯科尼曾聲稱伊斯蘭文明比西方要低下落后，特朗普也表現出對穆斯林移民的排斥。此外，特朗普崛起于全球性的金融危機之后，與貝盧斯科尼相比帶有更強烈的孤立主義和反全球化色彩。兩人及其政治主張的崛起有其國內民意土壤。根據益普索(Ipsos-MORI)2014年的一項問卷調查，意大利和美國在14個發達工業國中，民眾無知程度分別排第一和第二位，因此更易受到民粹主義政客的鼓動。同時，兩人在國內也遭到擁有較高學歷和收入的群體的強烈反對。

　　（三）參與控制欲強但經驗缺乏，強調小集團的忠誠團結

　　民粹主義領導人往往處在權力的中心，一批忠誠者形成了最里層的領導圈。在外交決策團隊中，貝盧斯科尼和目前的特朗普表現出較強的控制和參與欲望。這一類控制欲較強的領導人被認為能夠平息決策團隊的內部沖突，而且其挑選的決策團隊成員需要對領導人本人保持忠誠。從貝盧斯科尼過去的內閣，和目前特朗普的對外政策核心圈子來看，兩人都強調內部的忠誠和團結。那些在政策觀點上與領導者和團隊其它成員差異明顯的人，如意大利前外交部長魯杰羅，或是在信任問題上被領導者質疑的人，如美國前國家安全事務助理弗林，則有可能被迫退出。在大量啟用缺乏政治經驗的商人這一點上，特朗普與貝盧斯科尼的做法也是如出一轍。

　　貝盧斯科尼在第一次當選總理時就強調個人的領導權威，主張實現美國式的總統制。其首任內閣成員都來自右翼黨派(包括五位極右派)，大多是無公職經歷的商人，但給選民以耳目一新之感。貝盧斯科尼的核心對外決策圈子通常由其本黨的心腹和其他中右政黨的盟友組成。他在九年任期中任命過四任外交部長，其中馬爾蒂諾(Antonio Martino)和弗拉蒂尼(Franco Frattini)都來自意大利力量黨，菲尼(Gianfranco Fini)當時也是貝盧斯科尼的重要右翼政黨盟友。只有曾任WTO首任總干事的魯杰羅(Renato Ruggiero)是無黨派的職業外交官，但因為貝盧斯科尼和其他右翼內閣成員質疑歐盟與歐元而辭職。三任國防部長中，普雷維蒂(Cesare Previti)和曾任外交部長的馬爾蒂諾都來自意大利力量黨，前者還是貝盧斯科尼的親密生意伙伴，拉魯薩((Ignazio La Russa)則是當時重要的中右政黨盟友。

　　特朗普改組后的國家安全委員會部長級委員會構成了他的核心對外決策圈。目前國家安全委員會由特朗普的核心顧問、缺乏政治經驗的商人以及退伍軍人組成。國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)是成功的商人，沒有任何公職經驗。國防部長馬蒂斯(James Mattis)則是退休將領。前任國家安全事務助理弗林(Michael Flynn)在與俄羅斯駐美大使的接觸問題上，因誠信問題和誤導他人而失去特朗普的信任。在其辭職后，特朗普任命陸軍中將麥克馬斯特(Herbert Raymond McMaster)作為繼任者。特朗普還將他的核心顧問白宮首席戰略專家班農(Steve Bannon)納入國家安全委員會部長級委員會。國家安全委員會成員與特朗普意識形態接近，容易在外交政策上保持一致。軍人在其中占有了相當大的比重，這與特朗普強調團隊的忠誠團結有一定聯系。特朗普尤其強調忠誠，根據前FBI局長科米(James Comey)的證詞，特朗普曾要求科米向他效忠。特朗普對女兒伊萬卡(Ivanka Trump)和女婿庫什納(Jared Kushner)的倚重也體現出對忠誠的看重。

　　同時，領導人對外交決策的參與和控制程度還取決于其外交知識和經驗。外交經驗知識的缺乏可能會使得領導人容易受到多種因素的影響，其外交觀點也容易改變。因此有學者認為控制與參與性強但外交知識不足的決策者往往面對各種觀點猶豫不決，導致決策小團體經常發生爭論，很久才能做出決策，但是為了實現自己的權威，會在最后表現出自己的控制權，如吉米·卡特的對華建交決策。但赫爾曼也指出，缺乏外交知識的領導人在外交決策中更可能表現出處理日常問題的個性風格。而“民粹—大亨”型領導人的個性風格主要體現為對決策環境的低敏感度。

　　（四）對決策環境的低敏感度

　　根據赫爾曼的分類，領導人對環境的敏感程度包括對信息的開放程度，與環境的關系等。敏感度較高的領導人更看重他人的意見和具體情境下的線索(Contextual cues)。而領導人的敏感度越低，他或她的個性因素，如政治信仰和領導風格將在決策中起到更大的作用。從貝盧斯科尼和特朗普的經歷來看，兩人都屬于對信息的開放程度較低的領導人，對自我能力高度自信，傾向于我行我素和去說服他人，而不善于尋求和傾聽他人的建議。或者說，官僚體制為其提供的建議較少被考慮，而更多依靠自己的私人顧問提供符合自己喜好的意見，后者實際上在為自己的觀點尋找合理性。因此，他們在決策小團體內推動議程和塑造政策動機時，更有可能采取強有力的行動，明確地去定義政策目標和手段。

　　例如，貝盧斯科尼并不接受經驗豐富的外交部長魯杰羅在歐盟問題上的意見，而是在后者辭職后自己兼任外交部長近一年。在此期間，貝盧斯科尼深刻影響了意大利外交政策的決策過程和方向。他熱衷通過媒體宣揚其外交成果，以提高其在國內的民意支持。特朗普在其商人時期就對自己的判斷十分自信而時常忽略幕僚的意見，并且自我標榜這種低敏感度做法。特朗普在執政后同樣表現出這一特點。在頒布引起爭議的“禁穆令”后，時任代理司法部部長薩利·耶茨(Sally Yates)公開表達了反對。作為回應，特朗普直接解除了她與美國移民及海關執法局的代理局長丹尼爾·拉格斯代爾(Daniel Ragsdale)的職務。在前FBI局長科米拒絕停止對特朗普的調查后，特朗普同樣將他解職。

　　兩人不僅是對政府內部意見的敏感度較低，他們的決策時也不易受國內大環境如輿論的左右。盡管民意對民粹主義領導人非常重要，但是他們所尋求的是聚集與他們政治立場相仿的民眾，為此不惜與對立輿論決裂。貝盧斯科尼和特朗普長期遭受新聞媒體的批評，具備豐富的應對輿論壓力的經驗。兩人都善于營造受害者印象，聲稱遭到了所謂“主流媒體”的攻擊，并直接予以還擊。貝盧斯科尼及其合伙人解雇或起訴過數十位批評其政策的記者。而特朗普與美國媒體的關系緊張，在競選中抨擊新聞界已成為制造“假新聞”的特殊利益集團，也曾起訴攻擊他的記者。實際上，兩國缺乏中立性的媒體也難以進行有效的監督和約束。貝盧斯科尼從70年代起就壟斷了意大利的私人電視臺，在執政期間還影響了國家電視臺，使該國的新聞自由度在西方國家位于末流。而美國在80年代放棄了對電視報道公正性的規制(Fairness Doctrine)。因此眾多媒體成為部分政黨和政客的工具，其新聞報道在很大程度上失去了客觀中立性。

美國總統特朗普批媒體制造“假新聞”攻擊自己

　　貝盧斯科尼和特朗普盡管都對決策環境的敏感度不高，但他們也存在不同之處。依據赫爾曼的劃分，貝盧斯科尼在動機上更傾向于關系導向。貝盧斯科尼在任職總理期間，大量向其支持者提供庇護，培養個人關系網，以推動其商業利益。此外，并無真正的長期政策目標。在解釋意大利在伊拉克戰爭、利比亞戰爭時的立場時，貝盧斯科尼坦承主要取決與美國、利比亞的關系，而非像其它歐洲領導人一樣訴諸安全、人權等理由。而特朗普作為年逾七旬的億萬富翁參選總統，很難說是追求個人物質利益，可能更加具有政治事業上的問題導向。他在對外政策上有著強烈的目標和議程，例如第一次國情咨文中提出的反移民、貿易保護、增加軍費支出和加強與以色列的聯系等。特朗普很可能力爭將其付諸實踐。

三 .  貝盧斯科尼與特朗普外交政策的共同特點

　　“民粹—大亨”型領導人對外交政策的個人影響不應被忽視。相比在國內政治中受到三權分立的嚴重制約，領導人作為政府首腦在本國外交決策中擁有更大的權力，更有可能體現出個人偏好。例如某一時期的美國外交政策就常被冠以總統姓氏的“主義”(Doctrine)，甚至在特朗普當選前就有了“特朗普主義”(以實力求和平)的說法。因此，通過分析貝盧斯科尼過去對意大利外交政策中的塑造，來對特朗普未來四年或八年任期的對外政策傾向進行預判，具有一定的合理性和必要性。這一部分總結出貝盧斯科尼和特朗普三種共同的外交政策傾向，以及國內政治結構對他們決策者角色的不同影響。

　　（一）奉行本國優先，回避國際義務

　　不利的國際環境是“民粹—大亨”型政客能夠上臺的原因之一。由于中國等部分發展中國家崛起，國際政治與經濟格局開始重組，一些西方老牌國家經濟增長乏力，相對實力下降。右翼民粹主義政客強調本國在國際舞臺上“被占了便宜”，得到大量經濟受損民眾的共鳴。歐美發達國家基于國際義務所接收的難民移民，也被部分民眾視為對本國文化認同的外來威脅。因此民粹主義政客在上臺之后，對外政策成為其進一步討好平民，維持自身國內政治合法性的重要手段。

　　貝盧斯科尼時期的外交政策強調國家利益，被認為具有一定民族主義的意味。在短暫的第一任期中，貝盧斯科尼政府竟向內戰中的前南斯拉夫提出領土要求，并以威脅不承認新獨立的斯洛文尼亞作為交易籌碼。貝盧斯科尼在其第二任期就職演講時提出，意大利有決定其外交政策方向的“絕對自主性”。在這一點上，中右的貝盧斯科尼政府與冷戰后強調多邊主義的意大利中左政府形成了鮮明對比。例如，貝盧斯科尼不關心氣候變化問題，對小布什拒簽《京都議定書》表示贊同。在歐盟共同研制軍用運輸機空客A400M的問題上，貝盧斯科尼強調自己“作為商人”清楚利益所在，而選擇不參與。

　　特朗普在其競選期間的外交政策講話中，同樣強調“美國第一”。為了減少美國對盟國的軍事義務，競選期間他質疑北約存在的合理性，稱其“過時”。在就任總統后特朗普雖然承諾支持北約，但在5月底的北約峰會上公開批評多數北約成員國未能履行國防支出義務。對于奧巴馬政府達成的伊朗核問題協議，特朗普認為這不符合美國利益。特朗普同樣對氣候變化問題不感興趣，一直質疑《巴黎協定》，并在6月宣布美國退出這一多邊行動。相反，他積極支持美國企業使用化石能源以提高競爭力，刺激經濟和就業。特朗普的環境政策團隊以及國務卿蒂勒森大都具有石油行業背景，在氣候變化問題上的立場與他相似。

　　（二）疏遠歐盟，親近俄羅斯

　　貝盧斯科尼執政時被認為是“歐洲大家庭中一個令人尷尬的親戚”，不受歐盟成員國尤其是德法領導人的歡迎。他首次當選總理時就引起當時法國總統密特朗和德國總統赫爾佐克的警告，擔心右翼民粹主義者也會在其他歐洲國家上臺。針鋒相對，作為傳統親歐國家的意大利在貝盧斯科尼時代也相對疏遠歐盟，在“歐洲主義”與“大西洋主義”之間明顯傾向于后者。最明顯的例子莫過于在伊拉克戰爭中完全跟隨美國，而與德國、法國等歐盟主要成員國意見相左。此外，貝盧斯科尼在與歐洲國家打交道時不重視歐盟這一多邊渠道，傾向于與英國、西班牙、中東歐國家深化雙邊關系。

　　特朗普當選美國總統同樣在歐洲引起嘩然。盡管默克爾、奧朗德、圖斯克和容克等領導人對特朗普表示了禮節性的祝賀，但歐洲各國輿論仍對特朗普上臺表示震驚和不安，視其為不穩定因素。而特朗普從競選期間就開始發表對歐盟的不利言論，例如支持英國脫離歐盟，表示歐元區正被德國操縱，而歐洲盟國在安全問題上搭美國便車。盡管在當選總統后特朗普對歐盟和德國的批評調子有所收斂，但實質分歧仍然難以彌合。這從特朗普在2017年3月的記者會上拒絕與默克爾握手可見一斑。

　　貝盧斯科尼和特朗普與歐盟較為疏遠與其民粹主義政客角色有關。歐盟及其主要成員國領導人大多是主流的中間偏左政客，與民粹主義右翼屬于政敵關系。貝盧斯科尼和其核心內閣成員在經濟上傾向自由放任主義，將歐盟視為強調政府管制的技術官僚實體，在政治上強調民族國家中心，反對歐盟的任何聯邦色彩，在文化上傾向保守主義，并不認同歐盟文化多元和對移民開放政策。歐洲的民粹主義政黨和政客會主動挑起民眾對民族情緒和對歐盟的不滿，以獲得國內政治中相對于支持歐盟的主流政黨的優勢。特朗普除了在民粹主義策略和保守右翼立場上和貝盧斯科尼一樣不受“老歐洲”待見，他疏遠歐盟還與美國國內的孤立主義情緒上升有關。歐盟在政治上的多邊主義，經濟上的一體化包括與美國的跨大西洋協議投資與貿易伙伴協議(TTIP)，軍事上的共同安全與防務政策，都與特朗普“本國第一”外交理念上存在明顯分歧。

貝盧斯科尼(左)和普京

　　相比于歐盟，貝盧斯科尼和特朗普都表現出與普京治下的俄國的接近。普京同樣是強有力的領導人，統一俄羅斯黨也是其個人化政黨。貝盧斯科尼曾邀請俄羅斯加入歐盟，讓歐盟成為一個范圍更大的經濟聯盟，以更加平等地與美國對話。在意大利2003年意大利擔任歐盟輪值主席國期間，貝盧斯科尼作為部長理事會輪值主席公開為普京的車臣政策辯護，而與歐盟對車臣問題的批評立場相左。特朗普在競選期間也向俄羅斯表達了好感，認為美俄兩國應該且能夠在反恐和貿易上開展合作。他提名的國務卿蒂勒森也具有“親俄”背景。2014年烏克蘭危機以來奧巴馬政府聯合歐盟集體制裁和遏制俄羅斯的做法，可能會在特朗普任期內出現變化。但近期隨著俄羅斯干預美國大選，特朗普“通俄門”等事件的發酵，特朗普政府目前仍無法公開接近俄羅斯。

　　（三）私人外交，口無遮攔

　　“個人化”的外交政策表現在兩方面：一是通過與部分國家領導人的私人友誼強化兩國的雙邊關系，二是在公開場合口無遮攔的發言造成了一定的負面外交影響。貝盧斯科尼稱布萊爾為“我的朋友”，邀請普京及其家人到自己的別墅度假，與同樣具有商業背景的小布什關系密切。他與沙龍十分熟悉，在巴以問題上更加傾向以色列，并邀請其加入歐盟。他與卡扎菲也保持著朋友關系，在2011年利比亞內戰時試圖保持中立。貝盧斯科尼對個人社交和形象管理的利用不僅限于雙邊外交場合，他也試圖借助與大國領導人的私人友誼扮演國際斡旋者的角色，如2002年5月促成在意大利舉行北約-俄羅斯峰會，成立了北約-俄羅斯理事會。

　　貝盧斯科尼的口無遮攔也損害了意大利的國際形象，不利于本國開展雙邊和多邊合作。2003年7月，貝盧斯科尼與后來成為歐洲議會議長馬丁·舒爾茨在歐洲議會爭吵，把對方稱作納粹分子。同年9月，貝盧斯科尼又為墨索里尼辯護，說他并非是薩達姆一樣的劊子手。在2006年輸掉的那場競選期間，貝盧斯科尼為了攻擊國內有共產主義淵源的左派政黨，炮制出“中國曾烹煮嬰兒制造肥料”的謊言，遭到中國外交部發言人的回擊。類似的口無遮攔多次引發意大利與他國的外交糾紛，最后不得不以道歉收尾。

　　特朗普在當選總統之后，也表現出不遵從規范而口無遮攔的特點。他打破慣例與蔡英文通話，隨后聲稱美臺之間的軍售有合理性。這遭到了中國外長王毅的批評。此前特朗普也多次在社交媒體上批評中國“操縱匯率”和“設置貿易壁壘”。3月4日特朗普在通過私人社交媒體宣布自己被竊聽，并指責英國情報部門參與此事，但眾議院情報委員會的調查顯示沒有任何證據表明特朗普被竊聽。在處理雙邊關系時特朗普我行我素，在與澳大利亞總理特恩布爾通話時提前掛電話，與德國總理默克爾會務時拒絕與其握手。但在會見英國首相特蕾莎·梅和日本首相安倍晉三時，特朗普又與兩人緊緊牽手，表現出親密的私人關系。這些個人行為給美國外交的未來增添了不確定性。

特朗普與特蕾莎·梅

　　（四） 區別：國內政治環境施加的不同影響

　　領導人人格類型和政治風格作為自變量是相對靜止的，要解釋同一領導人執政時期對外政策的變化還需要控制國際體系和國內政治因素。與美國相比，意大利作為一個中等國家，其外交政策更有可能受到國際環境的影響。例如貝盧斯科尼2011年在利比亞危機之初曾試圖采取中立立場，但在西方盟國的壓力下最終同意加入反卡扎菲陣營。相對于國際體系，國內政治更可能在領導人任期內發生重大變化。其中，執政時間長短和政府首腦權力大小，是兩個顯著的國內政治變量。在政治制衡比較弱的拉丁美洲，具有民粹主義傾向的總統能夠不通過討論及議會立法程序而推行各種政策。而在西方，國內政治和法律有更強的制約能力。

　　在政府首腦的執政時間上，采取議會制的意大利要明顯短于采取總統制的美國。意大利由于是多黨聯合執政，政黨聯盟內部的分歧可能導致政府垮臺，總理的任期較短而無法保持外交政策的持續性。例如，貝盧斯科尼的第一個總理任期僅持續了七個月，就遭到彈劾而被迫辭職。此外，“凈手運動”以來意大利司法部門頻繁地起訴政府官員乃至國家領導人，這加劇了政局的不穩定。相比之下，美國總統的任期更加穩固，歷史上僅出現過三次彈劾總統的情況，尼克松則是唯一辭職的總統。盡管如此，貝盧斯科尼仍是“民粹—大亨”型領導人的前車之鑒，其商業帝國既是其上臺所憑借的法寶，在執政后又容易成為其公私不分的把柄。如果特朗普在執政后未能切割與其巨大產業的聯系，他仍面臨因利益沖突(conflict of interests)被指控和彈劾的風險。

　　就政府首腦權力來看，即便當前的美國總統在外交決策中占據主導地位，但并非是二戰和冷戰高潮時那樣的“帝王總統”。總統在危機時期能夠通過動員民眾和國會獲得更大的權力，在正常時期則會受到國會限制。相比美國總統，意大利總理在對外決策上受到制約更多，包括執政聯盟內的不同政黨，擁有同等立法權力的上院和下院，作為國家元首的意大利總統，以及超國家組織歐盟。貝盧斯科尼最后一次辭職就與本國總統與歐盟的壓力有關。可見，兩國政治體制所賦予領導人的角色將制約他們的個人風格。相比美國總統，貝盧斯科尼和其它議會制國家領導人在外交決策時會受到更大的限制。

四． 結論

　　“民粹—大亨”型領導人的特質體現在本國的對外政策上。作為民粹主義政客，貝盧斯科尼和特朗普迎合了部分選民質疑全球化區域化的心理。兩人在對外政策上都強調本國第一，不愿承擔國際義務，公開質疑甚至破壞已有的國際機制和相關規范——這可以看作是在國際層面上的反建制。作為商業大亨的成功經驗，促使貝盧斯科尼和特朗普將商業管理的思路帶到政治生涯中，認為國家能夠也必須像公司一樣治理。商人背景的領導人更有可能采取一種管理主義(managerism)的政治風格，政策制定過程應當按照企業管理決策和實施的模式。領導人只需要把事情做好，即能夠以有效的方式執行其想法和解決方案。而他們富有商業精神的外交團隊在對外政策上也更具交易傾向，傾向于直白的利益交換和討價還價，而很少基于共同原則和觀念采取特定立場和行動。

　　“民粹—大亨”型領導人的外交政策，因其雷厲風行的管理主義風格，有可能在初期取得一些突破，例如在議程設定方面。但他們所開出的政策處方，時常建立在單方面的愿望思維(wishful thinking)基礎之上，甚至表現為政治幻想(fantapolitca, political fantasy)。如果缺乏與國內外利益相關者的磋商和妥協，其對外政策執行的長期成效值得懷疑。在國內，盡管民粹主義領導人試圖謀求最大范圍地吸引普通民眾，但民粹主義本身是來自于社會的分裂。這使得他們所宣稱的本國第一的外交政策，也只能得到部分民眾的支持，即使在其支持者中，就具體外交政策還可能進一步產生分歧。在國際層面，民粹主義領導人一味強調本國利益，質疑多邊合作機制，會造成本國與他國(包括盟國)之間的齟齬。這無疑加大了國際合作的風險與成本。

　　“民粹—大亨”型領導人的上述特點也將為理解未來幾年的中美關系提供一定啟示。一方面，特朗普上臺給中美關系帶來的不確定性和風險已經被廣泛預警。例如可能在經濟上與中國加強競爭，在外交上蓄意挑戰中國底線。但另一方面，特朗普的個人特質和政治角色也可能會對中美關系產生積極影響。如基辛格所言，利用個人關系推動政治目標的實現是中國外交的一個重要傳統。特朗普表現出的個人主義傾向或許正是中國領導人擅長處理的。而特朗普淡化意識形態的實用主義使得他愿意以雙邊談判和協定的方式達到目的。另外，特朗普對決策環境的低敏感度和美國總統在外交領域的集中權力都使他能夠在一定程度上規避復雜的國內政治問題，而可能與中方達成有價值的協議。

　　從個人層次研究對外政策必然會注意到個人與國際體系和本國政治間的互動和張力。這在民粹主義大亨身上體現的尤為明顯。盡管我們強調這一類領導人的特殊個性，但無論是貝盧斯科尼的“民族主義”和“疑歐”外交政策，還是特朗普“以實力求和平”的“孤立”外交政策，都分別在意大利和美國外交史上出現過，甚至是作為一種傳統存在。從長時段看，貝盧斯科尼和特朗普在外交政策上算不上破舊立新，他們帶來的變化更多是風格和傾向上的。

　　包括當代民粹主義政黨和運動，往往在本國政治文化和思想史上占有一席之地，并非橫空出世。當國際與國內結構再次出現危機時，這些傳統因素便可能再次通過某一類型的領導人重現。除了全球化帶來的國家治理挑戰，在弗蘭西斯·福山看來，意大利和美國都面臨著政治衰敗，其根源至少可追溯到19世紀的庇護主義(clientelism)。主要表現為黨派政治兩極化，互相否決盛行，利益集團盤根錯節，導致政府質量下降，難以為多數民眾謀求福祉，反過來民眾更加不信任政府。民粹主義者的對外政策強調本國與全球化、區域一體化之間的張力，或能在一定程度上轉移矛盾，但并不能在根本上解決內部的政治衰敗問題。

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