【拉美研究】徐世澄：美國拉美政策的變化及其影響

　　作者系中國社會科學院榮譽學部委員，拉美研究所研究員

　　2017年1月20日共和黨人特朗普就任總統后，美國的外交政策發生了明顯的變化,對世界政治、經濟和安全格局產生了令人矚目的影響，而傳統意義上被認為是美國“后院”的拉丁美洲，特別是美國的鄰國墨西哥首當其沖，受到不小的沖擊。

　　1特朗普上臺后美國對拉美政策的變化

　　特朗普上臺后已采取了以下影響拉美的主要政策：

　　1.宣布退出跨太平洋伙伴關系協定

　　2017年1月23日，特朗普總統簽署行政命令，正式宣布美國退出跨太平洋伙伴關系協定(TPP)。對特朗普來說，退出已經名存實亡的TPP，是他有關重塑全球貿易格局和保護美國就業的承諾中最容易兌現的。特朗普在競選中曾多次抨擊TPP將“摧毀”美國制造業，承諾當選后不再簽署大型區域貿易協定,而是注重一對一的雙邊貿易協定的談判。特朗普表示，退出TPP對于美國工人來說是件“大好事”。當天，白宮發言人斯派塞在例行新聞發布會上也表示，這一行政命令的簽署標志著美國貿易政策進入了一個新的時期。拉美有三個國家是TPP的簽字國，智利是TPP的發起國之一，此外還有墨西哥和秘魯。美國退出TPP無疑將損害上述拉美三國的經濟利益。在如今互利共贏已成為主流的時代，特朗普如堅持極端民族主義和貿易保護主義政策，不僅會給美拉關系再添變數，還可能落得損人而不利己、兩敗俱傷的局面。

　　2.要求重新談判或廢除北美自由貿易協定

　　北美自由貿易協定(NAFTA)于1992年8月12日由美國、墨西哥和加拿大三國簽署，1994年1月1日生效，并同時宣告成立北美自由貿易區。1994年初成立時，NAFTA共擁有3.6億人口，國民生產總值約6.45萬億美元，三國年貿易總額1.37億美元，其經濟實力和市場規模均超過歐盟，成為當時世界上最大的區域經濟一體化組織。協定簽署23年后,目前三國人口已增加到4.5億，國民生產總值增加到約17.3萬億美元。

　　美國還曾設想建立美洲自由貿易區(FTAA)。1994年克林頓總統在邁阿密召開的第一次美洲首腦會議上正式提出建立FTAA的計劃,設想在2005年初在西半球建立一個世界上面積最大,GDP達14萬億美元、擁有8億人口的美洲自由貿易區，來抵消歐盟和日本等經濟體對其傳統后院的影響。然而，在2005年阿根廷馬德拉普拉塔市舉行的第三次美洲首腦會議上，與會的委內瑞拉、阿根廷、巴西及拉美其他一些左翼政黨執政的國家拒絕接受美國提出的成立FTAA的提議，使美國這一計劃落空。

　　但是，美國除與加、墨簽有北美自由貿易協定外，還先后與智利(2003)、多米尼加共和國和中美洲五國(DR-CAFTA，2004)、秘魯(2005)、哥倫比亞(2006)和巴拿馬(2006)等拉美11國簽有雙邊或多邊的自由貿易協定。

　　特朗普在競選時及就任美國總統后，多次提出要重新談判或廢除北美自由貿易協定。他就任當天，白宮發表聲明說：“長久以來，美國人被迫接受一些經貿協定，這些協定將內部操縱者和華府精英的利益置于民眾利益之上。正因如此，藍領聚集的城鎮工廠關門，把就業機會拱手讓給海外，美國人只能眼看著出現貿易逆差和破敗的工業基地。”聲明還說，美國將重新談判NAFTA，稱如果協定伙伴拒絕通過重新談判給美國勞動者一個“更公平”的協定，“總統將告知(他們)美國打算退出NAFTA的想法”。2月2日，特朗普稱：“我對NAFTA非常擔憂，NAFTA是我們國家的災難，對我們的就業、工人和企業是個災難。我想改變它，也許將建立一個新的NAFTA。”特朗普在講話中表示，現在的NAFTA非常不公平，新的貿易協定可以是一個改造過的NAFTA，也可以是一個全新的NAFTA，并不在乎形式，但應當是一個公平的協定。特朗普的這一主張，不僅對墨西哥產生影響，而且使其他與美國簽有自由貿易協定的拉美國家感到憂慮，它們擔心美國的貿易保護主義政策會影響到它們與美國這一主要經濟貿易伙伴的合作和本國的經濟和貿易的發展。

　　3.驅逐在美國的非法移民

　　據美國皮尤研究中心(Pew Research Center)2016年3月統計,在美國共有5520萬拉美人或拉美裔移民，占美國總人口的17%，其中墨西哥移民約3500萬，占拉美移民總數的63%;薩爾瓦多移民200多萬,占3.8%;古巴移民200萬，占3.7%;多米尼加移民170萬，占3%;危地馬拉移民130萬人，占2.3%。在美國的非法移民共約1120萬人，占美國總人口的3.5%，其中墨西哥非法移民約580萬，占非法移民總數的52%。

　　特朗普在競選期間承諾要把在美國的300萬名有犯罪記錄的非法移民(其中大部分是拉美裔人)驅逐出境。他上臺后，于1月25日簽署了行政命令，擴大將被遣返的移民群體。2月初，美國移民及海關執法局在美國多個城市首次采取大規模抓捕非法移民的行動。據報道，共逮捕了數百人，其中在洛杉磯逮捕了161人，在亞特蘭大逮捕了200人。特朗普2月12日發推特說：“鎮壓非法犯罪分子只是履行我的競選諾言。”美國驅逐非法移民的行動引起了有關拉美國家的憂慮，它們擔心，大量移民回國會帶來就業等一系列問題，同時也會減少僑匯的收入。

　　此外，特朗普還揚言要禁止在美國打工的拉美裔移民匯出僑匯。目前中美洲和加勒比地區一些國家的經濟和民眾生活嚴重依賴這些國家在美國僑民的匯款。據統計，2016年在美國的拉美僑民的僑匯比上一年增加了8%，達700億美元，其中墨西哥僑匯最多，達269.62億美元，中美洲三國(危地馬拉、薩爾瓦多和洪都拉斯)共156.27億美元，多米尼加共和國53.64億美元，哥倫比亞48.57億美元。對中美洲和一些小國而言，僑匯收入是這些國家的主要外匯收入，占本國GDP的15%左右。

　　2特朗普對墨西哥政策的變化

　　在2016年競選期間，墨西哥是特朗普唯一訪問的拉美國家，2016年8月，作為共和黨的總統候選人，特朗普曾應墨西哥總統培尼亞·涅托的邀請訪問墨西哥。特朗普在訪墨期間及訪問回國后發表對墨西哥極不友好的言論，遭到墨西哥民眾的齊聲譴責，涅托總統和力促特朗普訪墨的財政部部長比德加賴也受到國內輿論的嚴厲批評，涅托總統不得不解除比德加賴的財長職務。特朗普“意外”當選后，涅托重新啟用比德加賴，任命他為外長，期待能借此向特朗普政府表達善意，維持與美國的良好關系。

　　特朗普就任總統后，墨西哥總統涅托于1月21日與特朗普通話，祝賀特朗普就任,并期待與特朗普“在互惠互利的基礎上展開新的對話”。外長比德加賴和經濟部部長瓜哈爾多于1月25日和26日訪美，與特朗普政府要員舉行會談。涅托原定1月31日到訪美國，與特朗普舉行會談。但由于特朗普上臺后，一再要求墨西哥為美國修建隔離墻買單，迫使涅托不得不取消對美的訪問，使美墨關系惡化，墨西哥是拉美國家中受特朗普政策傷害最大的國家。特朗普對墨西哥的主要政策是：

　　1.堅持修建隔離墻并要求墨西哥買單

　　美墨兩國有著3185公里的邊界，特朗普上臺前，其前任已在兩國邊界修有1050公里的隔離墻或柵欄。特朗普競選時表示要在全部邊界修建隔離墻，當選后又改口說，將修建1600公里左右的隔離墻，因為兩國邊界有1000多公里是沙漠地帶和布拉沃河(美國稱之格朗德河)，修建隔離墻十分困難。1月25日，特朗普簽署了兩項行政命令，其中一項就是在美墨邊界修建隔離墻，以阻止非法移民入境。特朗普表示修建工程將在數月后開始。當天，他對美國廣播公司說，墨西哥必須100%為隔離墻買單。據特朗普本人最初估計，修建隔離墻耗資約80億美元，但有人估計需耗資140至250億美元，甚至有人估計需400億美元。1月25日當晚，涅托對特朗普的這一決定表示遺憾和反對，重申墨西哥決不會為隔離墻買單。1月26日，特朗普在其推特上表示，如果墨西哥不同意買單，他就沒有必要與培尼亞會晤。對此，涅托總統立即在其推特上回復說：“今天(1月26日)上午我們已經通知白宮，我將不出席原定在下周二(1月31日)與特朗普總統的會談。”涅托總統的這一決定，得到墨西哥朝野各界人士和民眾的支持。1月26日，美國白宮發言人肖恩·斯派塞揚言，美國將通過對墨西哥出口到美國的商品征收20%關稅的辦法，來迫使墨西哥支付修建隔離墻的費用。2月28日，特朗普在向國會發表演講時表示，美國將盡快開始修建與墨西哥的邊境墻。3月初，美國海關邊防機構已向潛在的承包商就修建邊境建隔離墻進行招標并希望于4月份簽訂合同。特朗普擬耗資216億美元，根據計劃，修建工程將分三個階段，第一階段，長42公里，將沿圣迭戈、加利福尼亞、埃爾帕索和得克薩斯邊界修建;第二階段將筑墻242公里;第三階段為1728公里，基本覆蓋整個美墨邊境。預計邊境墻將于2020年底建成。3月16日，白宮宣布特朗普政府擬動用26億美元預算開始隔離墻的修建。

　　2.遣返在美的墨西哥非法移民

　　特朗普在競選總統時，曾多次指責在美國的墨西哥人是“rapist”和“drug dealer”，揚言他上臺后要遣返所有在美的墨西哥非法移民。今年二三月間，特朗普政府已經遣返數百名墨西哥非法移民，在第一批被遣返的墨西哥移民回國時，涅托總統親自到機場迎接。

　　3.重新談判或廢除北美自由貿易協定

　　北美自由貿易協定自1994年1月1日生效至今已經23年。應該說,協定實施23年來，總的來說，對墨美兩國都是利大于弊，是雙贏的，盡管也存在不少問題。由于根據協定的規定，墨美加三國商品往來的關稅已逐步減免和取消，有力地促進了墨美、墨加的貿易。墨美貿易總額從1993年的850億美元增加到2015年的5310億美元。同期，墨西哥對美國的出口從1993年的399億美元增加到2964億美元，為1993年的643%。墨西哥從美國進口額從416億美元，增加到2357億美元，增加了467%。2015年美墨雙邊貿易，墨西哥順差607億美元。此外，23年來，墨西哥對美國出口的商品結構也發生了重大變化。在NAFTA簽署之前，墨西哥80%以上的出口為原油和初級產品。而目前，墨西哥的制成品出口占向美國出口總額的80%左右。墨西哥出口到美國的主要貨物有電氣設備、車輛(汽車、貨車及零件)、機械、礦物燃料及石油、紡織品等。美國從墨西哥進口的40%產品來自于美國設在墨西哥的工廠。目前美國是墨西哥的第一大貿易伙伴,墨西哥是美國的第三大貿易伙伴。美國有600萬人的就業與美墨貿易有關。據統計，每分鐘墨美貿交易額達100萬美元。墨西哥最主要的出口市場是美國，約占其出口總額的80%，對美出口汽車占墨汽車出口總量的60%。作為NAFTA成員國，墨西哥在其支柱產業，尤其是汽車工業方面享有稅收優惠。現在特朗普呼吁產業回流美國、增加關稅、否定NAFTA的態度極大地影響了墨汽車工業的信心，增加了投資者對未來赴墨投資的顧慮。

　　特朗普以美墨貿易美國有607億美元逆差為借口，要求與墨西哥重新談判或廢除NAFTA。對墨西哥來說，NAFTA協定是墨西哥與外國簽署的40多項自貿協定中最為重要的一項。如果該協議由特朗普政府主導重簽或廢除，墨西哥的利益會受到重創，其實對美國也不利。涅托2月1日表示，墨政府將自2月1日起展開為期90天的與墨商業界的磋商，并預估最快自5月初起開始與美國、加拿大展開NAFTA的重談程序。

　　4.特朗普政府要求美、日、德等汽車公司不要在墨西哥建廠或投資

　　特朗普不僅迫使美國福特和通用兩家汽車企業放棄了在墨西哥投資和建廠的計劃，而且于1月5日威脅日本豐田汽車公司不要在墨投資建廠，遭到拒絕。1月15日，特朗普又威脅德國寶馬汽車公司說，若該公司要在墨西哥建廠生產向美國出口汽車，美國將課以35%的稅收。

　　5.特朗普指責墨西哥掃毒不力

　　有報道說，特朗普指責墨西哥掃毒不力，墨西哥軍隊不頂用，揚言要派美國軍隊到墨西哥去掃毒。特朗普對墨西哥的言行引起墨西哥朝野的一致反對，也使墨西哥的民族主義情緒高漲，全國各地民眾抗議的浪潮此起彼伏，甚至墨西哥頭號富翁卡洛斯·斯利姆都公開反對特朗普的對墨政策。

　　3特朗普對拉美特別是對墨西哥政策的影響

　　第一，墨美兩國政府之間的對話和談判并沒有中斷。2月初，墨西哥外長再次訪美。2月23日，美國國務卿蒂勒森和國土安全部部長凱利訪墨，先后會晤了墨西哥外長比德加賴、內政部部長奧索里奧·鐘和財政部部長梅亞德等內閣官員，在離開墨西哥返回美國前，兩人與涅托進行了一小時的會晤。涅托在與兩位美國官員會晤后發表公告稱，當前墨美兩國亟待加強對話，但對話需要建立在“互相尊重主權”的基礎上。墨西哥愿意與美國就所有雙方關心的問題展開全面對話，“墨西哥政府會堅定地站在墨西哥國家和人民的利益一邊”。涅托還表示，現階段墨政府的當務之急就是“保護在美國的墨西哥公民的人權”。墨西哥外長比德加賴會晤后表示，墨美分歧“公開且明顯”，兩國關系正處在一個“復雜的時刻”。他表示，墨美之間的對話和協商不應中斷，為此“我們應該停止羞辱對方,克服負面情緒，多做事，少說話”。關于移民問題，美國和墨西哥都需要擔負起自己的責任，“加強移民管控是一方面，但墨西哥和中美洲地區的經濟發展和社會穩定也應當納入兩國政府與移民問題相關的日程中”。比德加賴還表示，以目前的情況看，墨西哥與美國在移民等問題上達成共識的過程將是“漫長而復雜的”。在同一個新聞發布會上，蒂勒森表示,美墨兩國在移民、安全和經貿等領域有著“合作的紐帶”，他相信兩國高級官員的會晤不會中斷，并且將更加具有建設性。從目前情況來看，盡管美墨關系依然徘徊在冰點，但兩國均希望通過對話和談判來修補當前跌入冰點的美墨關系。

　　第二，墨西哥目光轉向。在美墨雙方通過對話和談判修復跌入冰點的雙邊關系的同時，墨西哥正在把目光轉向中國和其他亞太國家。墨西哥經濟部部長瓜哈爾多表示，墨西哥不否認加入區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)的可能性。今年2月1日，中國汽車制造商江淮汽車與墨西哥吉安特汽車公司達成合作協議，聯合向墨西哥伊達爾戈州一座工廠注資21億美元。瓜哈爾多部長在協議簽署當天的新聞發布會上說，和中國車企的合作將讓墨西哥經濟能夠經受各種挑戰。

　　應該說，盡管拉美并不是特朗普外交的重點，但拉美是美國傳統的“后院”，是美國的戰略后方，美國在墨西哥和拉美有巨大的政治、經濟、軍事利益,特朗普本人及其家屬在墨西哥和拉美多國有巨額投資。從特朗普執政以來的情況來看，特朗普已逐步認識到搞好與墨西哥和拉美國家關系的重要性。因此，從本國利益出發，特朗普將設法鞏固和加強與墨西哥、哥倫比亞、秘魯、巴西和阿根廷等美國盟國的關系，將著力解決與墨西哥等國的分歧與矛盾，在保持與古巴、委內瑞拉、玻利維亞等左翼政黨執政的國家關系的同時，加大對這些國家的壓力，使拉美的政治生態繼續向有利于美國的方向發展。

　　第三，特朗普的政策引起了拉美國家普遍的不滿，拉美國家應該加強團結的呼聲和要求越來越強烈。特朗普的貿易保護主義政策和對在美非法移民的驅逐政策，引起了墨西哥等拉美國家包括拉美一些右翼政黨執政的國家的不滿。拉美國家一致反對特朗普驅逐在美國的拉美非法移民，支持墨西哥反對特朗普修建隔離墻。但大多數拉美國家對特朗普的批評是溫和而有節制的。目前大多數拉美國家，包括左翼政黨執政的拉美國家在內，對特朗普政府仍采取觀望的態度，聽其言，觀其行，都表示愿意發展與美國的友好合作關系。即使是與美國矛盾最突出的墨西哥的總統和外長，也都表示愿意與特朗普總統和美國國務卿在捍衛本國主權和獨立的原則基礎上進行對話，協商解決兩國的分歧和問題。

　　與此同時，拉美國家越來越感到，拉美國家本身應該加強團結，促進拉美一體化的進程。拉美一體化協會秘書長卡洛斯·阿爾瓦萊斯發表文章建議，拉美應該達成一項全面的經貿一體化協議。拉美各國也在積極行動，加強拉美地區一體化和拉美內部市場的整合，拓展與歐盟，以及中國、印度、日本和韓國等亞洲國家的貿易合作伙伴關系，以擺脫對美國經濟的過分依賴。不久前墨西哥和歐盟宣布，將加快新自由貿易協定的談判，加速對話進程。2月7日，巴西總統在與到訪的阿根廷總統馬克里舉行的聯合記者會上指出，巴西和阿根廷認為，南方共同市場應該努力推動和墨西哥的一體化。2月15日，作為太平洋聯盟的輪值主席國的智利總統巴切萊特和到訪的南方共同市場輪值主席國阿根廷總統馬克里共同建議，太平洋聯盟和南共市成員國在今年4月共同召開外長和貿易部長聯席會議。玻利維亞總統莫拉萊斯呼吁拉美國家團結起來，共同抵消美國保護主義和孤立主義所帶來的影響。

　　誠然，拉美各國在經貿方面，對美國的依賴程度不同，墨西哥、中美洲和一部分加勒比國家對美國依賴的程度較大，而南美洲國家依賴程度較小，因此，它們各自對美國的立場和態度不盡相同。但是，拉美各國都反對保護主義，主張貿易自由化。

　　第四，美拉關系的變化對中拉關系的發展形成挑戰。特朗普上臺后美國對墨西哥和拉美政策的變化，對美拉關系產生了一些不利影響，這給中國提供了發展與拉美國家關系的機會,但同時也提出了新的挑戰。應該看到，目前特朗普正在修復和改善與美國傳統的“后院”拉美國家的關系，美國依然是大多數拉美國家外交的重點。由于中國和拉美國家自身政治經濟的變化以及世界經濟和政治發展的不確定性，特別是拉美政局和特朗普上臺后美拉關系的變化，中拉關系的發展不可避免地面臨著巨大的挑戰。

　　我們應該根據國際形勢和拉美形勢的發展和變化，抓住特朗普上臺后，美國與拉美一些國家矛盾加深、拉美國家紛紛把目光投向我國的機會，加大對拉美地區工作的力度，適時調整我在拉美和加勒比國家發展關系的重點;適當調整我在拉美各國投資和貸款的國家，如應增加對墨西哥、智利等國的投資，改變過去投資過于集中在少數左翼政黨執政國家的狀況;應加大我國在拉美貿易和投資的覆蓋面，爭取與更多的拉美國家或拉美地區一體化組織簽署自由貿易協定，我們可考慮更多地通過美洲開發銀行或拉美開發銀行等多邊機構的合作擴大對拉美加勒比國家的投資，以規避投資風險，鼓勵拉美國家開辟一些經濟特區和開發區作為“試驗田”，并將成功經驗及時推廣;我們應該更好地充分發揮中拉論壇合作機制，認真落實中國政府發布的第二份對拉的政策文件，落實好《中國與拉美和加勒比國家合作規劃(2015—2019)》規定的各方面的合作規劃，盡早為原定在明年在智利召開的中拉合作論壇第二次部長級會議做好準備，使中國與拉美加勒比地區國家關系取得進一步的發展。

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