蘇聯解體之后，俄羅斯的農業怎么了?

　　摘要：90年代蘇聯解體初期，政府對農業實行去集體化與市場化，國家全面退出，導致食物價格高漲，農村社會經濟全面衰退，以至于解體后10年間，農村地區死亡率高于出生率。迫于經濟衰退的壓力，政府在1998年后加強對農業的調控，使得經濟有所好轉，但實質上農業進一步走向資本化，土地私有化加劇，俄羅斯的社會經濟埋藏著更大危機。

　　本文是食物主權“亞洲農政”讀書會的討論筆記。讀書會閱讀材料見下框。本期讀書會著重討論蘇聯解體前后國家角色的轉變、資本介入農業和土地的過程，并透過國家與資本關系分析國家性質的轉變。由于內容較多，將分三次發布。本篇主要討論Wegren的文章，以國家為觀察中心，追述國家角色的轉變，追問國家在農政事務中應該承擔何種功能。

　　閱讀材料

　　a. Stephen K. Wegren (2007) The state and Agrarian reform in post-communist Russia, The Journal of Peasant Studies, 34:3-4, 498-526, DOI: 10.1080/03066150701802827

　　作者簡介：Stephen K. Wegren是美國南衛理公會大學(SMU)政治科學學系的教授，主要研究后共產主義國家的政治經濟改革，著有《前蘇聯和東歐的土地改革》和《前蘇聯和后蘇聯時期的俄羅斯農業和國家》等。

　　b. Oane Visser , Natalia Mamonova & Max Spoor (2012) Oligarchs, megafarms and land reserves: understanding land grabbing in Russia, The Journal of Peasant Studies, 39:3-4,899-931, DOI: 10.1080/03066150.2012.675574

　　c. Alexander M. Nikulin. (2011). From Post-Kolkhoz to Oligarkhoz.  Vernadsky Prospect, 82(2): 56-68.

　　正文

　　社會主義時期：黨國一體的命令式經濟

　　農場生產： 至1955年，農場生產計劃皆由農業部制定。1955年之后，國家計劃偏重糧食收購量，生產計劃放寬，但仍通過生產補貼、糧食價格補貼等手段影響農場生產選擇。國家管控糧食產量、政府農業投入、農用機械及化肥的提供、增加土地肥力的水利及農村金融，以及牲畜飼料供給等方方面面。戈爾巴喬夫時代允許農場更多自主權、減少糧食收購額度并允許余糧市場交換。

　　土地關系：1917年十月革命勝利之后，蘇聯立刻實施了平均地權的土改。1922年通過土地法，實施土地、礦產、水源及森林永久國有化，廢除私有制，禁止土地買賣，但允許土地使用權轉讓及國有土地出租。1928年土地使用權轉讓亦全面禁止，至1930年建立了國有農場和集體農場，直至蘇聯解體土地仍然國有。

　　農村社會政策：50年代之后，蘇聯農村社會政策持續以平等主義為目標，縮小地區間、農場間、以及農場內部的工資差異，尤其是國有農場與集體農場之間的差異，基本沒有顯著的階級分化。

　　金融政策：農村金融資源包括農業補貼、貸款和集體農場的資本投入。政府投入持續增長，從1966-70的960億盧布增長到1981-85的2270億盧布，占國家總投入的26-27%。80年代末期，農業補貼占國家GDP的12%，雖然世行報告亦稱許多是零售食品補貼，并未補貼到農業人口，而是補貼給了城市消費者。1960-80年之間，國家投入占農業總投入的2/3，余下1/3由集體農場自行承擔，一些集體農場因此積累了債務。國家投入以平等主義為導向，優先扶助虧損薄弱的集體農場，導致經濟效率降低。

　　私有經濟：農村家庭和個人允許擁有自留地，其種植計劃不受政府管控。自留地的大小一般建議0.25公頃，不得超過0.5公頃，農民只擁有使用權，但可以繼承。1935年開始農場對家庭牲畜養殖的數量有限制，直至戈爾巴喬夫時代被取消。

　　后社會主義的俄羅斯農政路線

　　后社會主義時期的農政變遷分為兩個階段：

　　一、解體初期的九十年代，俄羅斯實施“休克療法”，國家“退出”農政事務，對農業實行去集體化與市場化，導致1990年代農村經濟與社會狀況一落千丈。

　　二、九十年代末的食品危機促使俄羅斯政府調整路線，加強國家對于農業的調控和干預，國家的“回歸”迅速給農業生產帶來起色，但同時加劇了農村的階級分化。

　　1992-1998解體初期：國家退出，社會經濟全面衰退

　　歷史上，蘇聯國家在農業政策上有兩個選擇：偏向城市利益或者偏向農村利益。然而解體之后的俄羅斯國家卻選擇了第三條道路：國家退出。1992年的俄羅斯國家雖然在管控能力上有所衰減，但遠未到無力管控的地步，因此國家退出是國家積極做出的政策選擇，其主要目的是要“一舉拒絕所有的共產主義經濟道路(葉利欽語)”，其結果是俄羅斯歷史上前所未有的農村自由化。

　　農場生產：國家計劃委員會被解散，農業產量計劃取消，農產品收購量大幅降低 。農產品批發渠道多元化，私有中介允許經營，國家渠道的批發量只占極小比例。允許糧食市場價高于國家定價，減少對食品生產者的補貼，允許工農業產品價差擴大。食品價格高漲導致消費需求驟降，工農業產品價差擴大而補貼減少導致生產成本飛升，其結果是農場虧損加劇，至1998年月90%的大農場都處于虧損狀態。

　　土地關系：土地去國有化，農場成員分得名義土地權(下文詳述)，自留地允許所有權，鼓勵私有農場，初級土地市場開始建立。1993 年10月的總統令取消了土地買賣的限制，允許地權買賣，但仍然給予農場優先購買權，而且對土地交易附加了限制條件：首先除特殊情況外，農用土地不得改變用途，以避免囤地投機;其次，土地購買者必須符合一定的資質，如農業生產經驗、教育程度等，以保證合理用地，土地質量不會下降，否則國家有權沒收并轉賣他人;第三，地方官員有權決定出售的土地總量，避免出現超大農場和大規模農業雇工。

　　農村社會政策：1966年之后，蘇聯政府在工資政策上致力使工農收入基本持平，而九十年代開始工農收入差距不斷擴大，至九十年代末期農業工人平均月薪下降到城市工人月薪的35-40%，農業工作成為收入最低的職業。國家對農村醫療、教育、文化娛樂等服務的投入全面減少，導致學校和醫院關停，醫院數量減少30%，維持運行的醫院缺乏基本的醫藥供給。1992年開始，農村死亡率一路攀升，在之后的十年中農村死亡率一直超過出生率。

　　金融政策：國家補貼急劇萎縮，并且優先補貼大規模農場。1994年約200億大規模農場債務進行了重組，1996-97年建立農村信貸系統，允許農場以農產品期貨進行抵押。但貸款總量不足，大面積農場虧損、負債累累、發不出工資。農業銀行尚未建立，1992年農業資本投資僅占全國投資的3%。1993年開始農業財政責任下放，從中央預算一路下移到地方和農場，導致農場債臺高筑，基礎設施無力維護。

　　私有經濟：私人農場和私有土地合法化。獲得土地的辦法一般是先租賃后購買。合法化之后，土地私有化迅速發展，1990年僅有4400家私有農場占地約18萬公頃，到1995年增長到28萬家私有農場占地1200萬公頃的規模。90年代中期，國有農用土地占有率下滑到17%，其中還包括大部分與大農場成員共同擁有的部分。

　　1998年之后：國家回歸，社會分化加劇

　　1998年俄羅斯政府債務違約，導致數家銀行倒閉，盧布貶值75%。經濟危機迫使政府清醒頭腦，認識到：首先，自由放任的新自由主義模式在俄失敗了，經濟的強壯要求國家的干預;其次，食品安全問題嚴重，食品消費嚴重不足，營養不良和饑餓蔓延;最后，美國已經開始“俄羅斯疲勞”，逐漸撤銷對葉利欽的支持。普京時代的國家回歸，雖然拒絕了全盤市場化，但依然堅持市場經濟，所以絕非回到蘇聯的國家計劃時代。

　　事實上，普京時代的農業政策在多方面穩固并深化了葉利欽時代的私有化趨勢。土地私有產權正是在普京治下于2002年通過立法被正式確立，為其后的土地兼并敞開大門。社會政策上，政府依然保持不干預的姿態，既沒有增加投入保護農民生活，也未縮小城鄉收入差距。私有經濟方面，政策鼓勵發展私有農場。

　　國家對食品市場的調控力度加大，但并未通過命令式手段干預生產，而是主要利用市場杠桿引導生產。在食品供應政策上，對指定農產品規定國家收購價(保底價)保證豐年價格，而在災年開放國家存糧供應，從而穩定食品價格。此外，嚴格控制食品進口，尤其牛肉、豬肉和家禽的進口，以保護國內生產者。

　　農業金融方面的政策力度加大，包括：1.國有農業銀行的建立。2. 政府補貼提高，對大農場進行債務重組。3. 建立生產保險體制。4.變多種稅收為一稅制。

　　5. 鼓勵外資投資農產品生產和加工業，2000-2005年其間，在俄外資投資農業的額度增長了兩倍，從4000萬美元增長到1億2000萬美元，而1990年時這一數字僅500萬美元。

　　國家干預政策并未徹底扭轉農業危機。2000年以后農業增長緩慢，債務繼續累積。但國家回歸也帶來一些積極的變化。首先，大規模農場扭虧為盈。1998年，90%的大農場處于虧損，到2005年三分之二的大農場已經盈利。其次，農業產量提高，食品供應基本穩定。第三，工農業收入差距有所縮小，農業失業率降低。然而，農戶分化明顯加劇，農村階級分化成為趨勢。

　　Wegren概述的俄羅斯經驗是對新自由主義模式的尖銳批評，肯定國家干預對經濟穩定、農業振興的關鍵性作用。但是，恰恰由于新自由主義對國家的敵視，使得批判的聲音集中關注國家在經濟中的角色，干預或者不干預成為主題。然而，新自由主義踢開國家、市場萬能的實質，是為資本的擴張掃清障礙。因此，不分析國家對于資本的態度、國家干預的性質，單純討論國家退出或回歸，并未能夠觸及問題的根本。國家回歸之后的俄羅斯，依舊高度依賴國內國外的資本，從2000年之后的圈地潮中可見一斑。

　　后社會主義時期俄羅斯土地政策和圈地潮

　　摘要：《蘇聯解體之后，俄羅斯的農業怎么了?》梳理了蘇聯解體后國家在農業農村變遷中扮演的角色。1998年后，國家加強對農業的控制，不過并不意味著回歸集體和計劃經濟時期：90年代的土地改革為農業集團化和資本大肆圈地打下基礎，俄政府推動農業規?；同F代化依賴的是國內外大資本，徹底放棄了農民的利益，因此重點并非國家是否干預農業經濟，而需要看清國家干預的資本主義性質。

　　本文是食物主權“亞洲農政”讀書會的討論筆記。讀書會閱讀材料見下框。本期讀書會著重討論蘇聯解體前后國家角色的轉變、資本介入農業和土地的過程，并透過國家與資本關系分析國家性質的轉變。由于內容較多，將分三次發布，本篇為第二篇。本文主要討論Visser的文章，偏重資本視角，分析俄羅斯的圈地潮中，國內外資本的關系、圈并農地的動機、手段及后果。資本的視野中亦可折射出國家的角色，從而觀察國家性質的轉變。

　　閱讀材料

　　a. Stephen K. Wegren (2007) The state and Agrarian reform in post-communist Russia, The Journal of Peasant Studies, 34:3-4, 498-526, DOI: 10.1080/03066150701802827

　　b. Oane Visser , Natalia Mamonova & Max Spoor (2012) Oligarchs, megafarms and land reserves: understanding land grabbing in Russia, The Journal of Peasant Studies, 39:3-4,899-931, DOI: 10.1080/03066150.2012.675574

　　Oane Visser任職荷蘭鹿特丹大學農村發展研究學系，關注東歐和前蘇聯地區的土地獲取、農場投資和農村發展。

　　Max Spoor 是荷蘭鹿特丹大學發展研究學的教授，也負責一項資源、環境和人口政治經濟研究項目。他主要研究農村和環境議題,涉及土地掠奪、貧困和水資源獲取等,關注地域主要是中國、越南和東歐尤其是前蘇聯地區。

　　c. Alexander M. Nikulin. (2011). From Post-Kolkhoz to Oligarkhoz.  Vernadsky Prospect, 82(2): 56-68.

　　正文

　　俄羅斯的耕地面積居世界第三，人均耕地面積0.9公頃。過去20年，世界人均耕地面積在縮小，而俄羅斯由于人口減少，人均耕地面積反而在增加。據媒體稱，土地拋荒普遍，肥沃而無人利用的土地引來國內寡頭和海外資本趁機收購。新世紀開始的俄羅斯圈地潮是全球土地兼并大潮的一個表現，但又與亞非拉其他國家的圈地潮又有所不同。分析俄羅斯的案例，要從蘇聯解體后俄羅斯的土地改革開始。

　　1991年后的土地改革：圈地的基礎

　　俄羅斯的土地私有化和中國的分田到戶有著重大的區別。蘇聯解體之后，俄羅斯將國有土地交由集體農場和國營農場，再由農場把土地以名義地權的形式分配給農場成員。所謂名義地權，即農場成員獲得類似股份的一紙地權文書，但并未指明是哪一塊實際的土地。1992年總統令將集體和國營農場改造成類似合資企業的大農場企業(Large Farm Enterprises)，農場成員成為新企業的職員，無償分得非土地和土地股權(平均3-15公頃)，而不是具體的土地所有權。

　　拿到名義地權的農民可以通過兩種方式兌現土地股權。一，可以把股份轉讓給所在企業即原來的農場，農場重新收回土地。二，農民可以要求根據股權分割出具體的土地，成立私人/家庭農場。但后者需要到政府登記土地產權，而由于重重官僚壁壘和高昂的手續費用，農民很少能夠負擔土地確權的成本而實現土地分割。至2009年，俄羅斯有1200萬土地股份持有者，僅40萬成功確權登記。

　　因此，俄羅斯的土地改革實現了去國有化，但實質上并沒有像中國的分田到戶一樣瓦解集體和國營農場。農場改了名號，成為企業，但并沒有失去土地，削弱集體經營的基礎。土改同時也避免了出現大量的小規模私人和家庭農場，使普京時代農業集團和國外資本大規模的圈地成為可能。

　　大資本進入農業

　　90年代俄羅斯國內國際資本都不看好農業，彼時的焦點集中在瓜分國有的石油、天然氣、礦產和工業企業，新成立的大農場企業(即以前的集體和國有農場)債務累累。土地價格極低，即使有投資者購買，也僅僅只是為了轉賣農場的房屋、設備等資產，而非為了土地升值。農場因資不抵債，被迫以土地償還，導致土地集中到大型能源公司如Gazprom 和Lukoil手中。第一個農業土地銀行就是Gazprom建立的，因為農場用土地來抵消燃料債務，Gazprom控制了50萬公頃土地。

　　1999年后，農業復蘇，國家致力吸引資本進入農業部門，鼓勵建立大型的農業集團公司和超級農場。到2006年319正式注冊的農業集團有319家;2010年196家大型農業集團控制了1150萬公頃農用土地，其中超過10萬公頃的有32家。肥沃的黑土區域已經全部被農業集團瓜分。

　　2000年代中期，海外資本圈地的趨勢明顯上升。雖然2001年的土地法禁止國外資本購買土地，但這一限制很容易就通過在俄成立子公司的方式被繞過。俄農業部長在記者公開會上公然說：“只要在俄成立子公司，可以想買多少就買多少土地。”根據保守估計，50家海外公司控制了約350萬公頃土地，但實際的交易量很難得知。海外公司資金雄厚，技術先進，生產力高，往往占有了最肥沃的土地，成為區域甚至全國農業市場的領軍企業。

　　西方國家的資本主要投資在俄羅斯的歐洲區，亞洲資本(主要是中國資本)多集中于西伯利亞和遠東。海灣國家的投資在俄較少，主要投向烏克蘭和卡薩克斯坦。但由于公司股權復雜，實際的資本來源比表面觀察的數據要復雜許多。

　　海外資本在俄圈地的主要目的不是生產生物能源，因為俄羅斯本來就是石油和天然氣出口大國，這一點同海外資本在巴西和非洲圈地的情況不同。

　　俄羅斯政府對引發圈地潮發揮了重要的作用。2002年的土地法不僅允許自由買賣土地，而且為土地兼并提供稅收和低息貸款等政策刺激。此外，政府和企業口徑一致，一方面將大型農業集團圈地并購渲染成為農業機械化和高效率的必然道路，另一方面宣傳農民不愿意經營獨立的中小型私人農場，導致農地拋荒浪費嚴重。而事實上，中小規模的家庭農場不能建立，主要因為缺乏資金，而且不受政府的扶持。一些地方政府甚至規定每一筆土地交易的面積不得低于300公頃，大大限制了小型農場的發展。金融系統也偏向大資本，因此除非在其他領域(如能源)已經攫取第一桶金，或者能夠獲得政府的低息貸款，否則很難得到銀行貸款。國家成立了農業銀行體系，但與蘇聯時期扶助弱小虧損農場不同，農業銀行一般只貸款給大型的盈利農場，中小農場得不到金融支持。因此，90年代投資農業的多數為農業資本，而2000年之后多為非農資本入鄉圈地。

　　資本進入農業后，集體和國家農場變為寡頭農場。原有的農場是生產與生活一體的社區，而資本控制的農場以單一經濟收益為導向，極大地破壞了社區的人際關系和農村的生活方式。

　　圈地的動機和手段

　　資本進入農業有幾個動機。首先，俄羅斯政府將食品安全作為國家計劃的四大首要任務，大力補貼農業尤其是養殖業。例如，大型農業集團貸款一千萬，可以獲得普京背書的零利息貸款，而市場利息卻高達15-16%。其次，土地投機，暫時從事農業生產，伺機改變土地用途為工業或建設用地。第三，政府壓力?？死锬妨謱m與寡頭們有默契，只要大亨們投資農業，之前的不法行為可以不予追究。地方官員也向巨富承諾減稅、低息貸款等優惠，前提是他們必須要投資農業。最后的動機是避稅和洗錢。農業稅幾乎為零，而農業生產的不確定性是做假賬的最佳借口。

　　獲得土地的手段一般是通過租賃和購買農民手中的地權。據2007年的研究，公司和私人農場用地的60%都是通過租賃獲得的。但土地出售的趨勢在增長，海外資本尤其傾向于買地而非租賃，因為前期投入很高，買地更有保障。

　　一些公司從分散的土地股權持有者手中收購土地。由于個體農民無力在政府部門登記確權，公司與農民簽約，代其完成登記手續，之后再依約從農民手中購買已經確權的土地。2004年，Black Earth Farming公司的收購價為每公頃90歐元，農民趨之若鶩。但這種收購方式很費勁，因為地權分散在眾多原來的農場成員中，要取得農場多數土地股份，需要的周期很長。

　　更簡便的方式是直接購買整個農場，避免同小土地股民交易。這種方式的前提是原有的農場已經擁有了成員的土地股權。一些情況下，農場有可能篡改文件，偽造股權證明，在成員毫不知情的情況下，非法出售土地。非法收購土地的例子并非少數，引發大量訴訟甚至農民上街游行。此外，一些早期積累了土地的公司出于各種原因需要拋售土地，這種交易亦可避免同分散的農民交易的麻煩。

　　最后，更容易的辦法是通過直接購買農業集團的股份。俄羅斯和烏克蘭的上市農業集團比阿根廷和巴西加起來都多。20年前還是國家和集體農場為主的俄羅斯，如今已經成為農業和土地金融化的前沿。

　　再論國家角色

　　事實上，無論“國家退出”或者“國家回歸”都是國家對農業(或者經濟)的干預。從本期讀書會的內容看，俄羅斯和中國都實行了土地私有化，但形式截然不同。去集體化之后的農業面臨兩個選擇：小農經濟還是大規模農場。中國的分田到戶顯然是選擇了前者，而俄羅斯的土地政策避免土地分割、避免農業分散化，規模化和機械化始終是俄羅斯農業政策的方向。中國是近幾年才開始考慮農業的規模和效率的問題。

　　然而，正如 Wegren的判斷，國家回歸的之后的俄羅斯絕不是回到了社會主義時代的國家。這并不僅僅是因為普京時代的俄羅斯仍然堅持市場經濟。從土地政策上更能清楚地展現俄羅斯國家干預的資本主義性質。雖然以規?；蜋C械化為目標，俄政府依賴的力量是國內外的大資本，這一姿態是建立在對集體和公有經濟徹底的不信任之上。輔以同樣的補貼、貸款、稅收優惠，難道集體和國營農場就無法實現同樣的機械化和高效率嗎？而寡頭農場也并非都順風順水。Gazprom大量轉售手中的土地，正是因為缺乏農業生產的技術和知識，無法成功地經營手中的農場。

　　俄羅斯近年對農地使用作出了更多的限制，如農地轉建設用地管控更緊，農地三年經營不善或者閑置，政府有權沒收土地。但這兩項規定增加了地方官員的權力，由于眾所周知的官商勾結，所以并不一定能夠遏制土地投機，反而會加劇腐敗。政府在同大資本的訴訟中幾少獲勝，因此沒收土地實際上無法執行。新的政策也給予原有的集體或國營農場優先權購買成員已經確權的土地，并賦予地方政府優先權將經營不善或拋荒的土地收歸國有。但國家在資本利用非法手段，巧取豪奪農民土地的問題上保持沉默。

　　國家干預經濟和農業在各個階段都是不爭的事實。而國家代表誰進行干預，維護了哪些階層的利益，又放棄了哪些階層的利益，才應該是觀察和分析的焦點。

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