以英國為例看西方政府的媒體操控策略

中國新聞傳播學評論(CJR)　 2010年03月02日
來源： 《新聞記者》雜志  作者： 陳佑榮 呂鵬 

　　隨著媒介化社會的出現，作為公眾認知政治世界圖景重要渠道的媒體，一直成為西方代議制民主國家企圖牢牢控制的目標。即使有著悠久公共服務媒體歷史的英國，政府也從未放棄過干涉媒體的企圖，更未停止過操縱媒體的實踐。尤其隨著公共關系幾十年的日益凸顯并與政治領域的廣泛融合，英國政府對于媒體的操縱顯得更為駕輕就熟，到布萊爾時代已達到空前的歷史高度。時至今日，政府愈加無形但卻更為有效的信息控制，已成為英國媒體需要時刻面對但卻毫無應對良方的現實難題。公共關系的介入，讓作為“第四等級”的新聞界第一次感到其面對的對手是如此強大而且專業，其與政治權力之間的博弈似乎一下失衡，其監督政府的目標亦越來越難以實現。而這樣的狀況對建于獨立媒體之上的民主系統健康運行的影響與挑戰，不但在英國存在，也是當今整個西方代議制民主國家普遍需要面對的社會現實。

　　政府主導下的“第五等級”：公共關系的興起

　　“公共關系”主要是指一個組織“以某種面目呈現在公眾面前的手法，在與其有關的事務上闡明其目標和目的，及其官方意見”，最終鼓勵“目標公眾在情感和理智層面理解同情該組織，從而使目標公眾全盤接受其觀點”。

　　公共關系肇始于20世紀初的美國，在英國的出現則是在20世紀20年代，但長期處于緩慢發展的狀態。直到20世紀70年代末——以撒切爾政府為標志，一直處于低迷狀態的公共關系開始異軍突起，并逐漸發展為英國社會一個重要的朝陽產業。具體表現為不僅各種專業公關機構大量成立，而且包括政府、公司、慈善團體、公會等多數行業機構都專門設立自己的公共關系部門，公關人員的數量更是成倍增長。截至90年代中期，英國私人和公共部門的公共關系從業者——包括中央和地方政府——已約有2.5萬名，而十多年后的今天更是高達4.78萬人。公共關系近三十年的興起與發展，除了媒體的不斷更新為其提供技術支撐外，主要在于處于全球化和不確定性相混合的時代大背景下的各個利益主體都需要應對日益加劇的社會競爭，他們都希望運用公共關系來影響媒體，從而發出自己的聲音并最終獲取自己的利益。正如湯姆貝斯托所言，“所有的人，從首相到最近的搖滾明星，更不論大的企業，都有各自想要出售的東西，無論是思想、個人形象，還是消費品和服務”。時至今日，公共關系在整個英國社會占據著一個舉足輕重的位置，因而被人們視為繼行政、立法、司法和媒體之后的“第五等級”，英國也因此被稱為是一個地地道道的“公共關系國家”。

　　值得注意的是，盡管公共關系在英國社會全面開花，但在整個公共關系業的龐大格局中，政府卻當仁不讓地成為了最大雇主，而且往往與最具影響力的公關機構強強聯合。以保守黨執政時代為例，主導英國公共關系業的幾家頂級公關公司——如湯德維克公關公司——就多次與保守黨緊密合作，并為保守黨贏得很好的政治“促銷”效果。而此后的工黨則更甚，不僅注重與公關機構的積極合作，更是以前所未有的速度和規模雇傭公關人員。僅在布萊爾執政第一年，相比保守黨的梅杰政府，公關人員的受雇人數在白金漢宮的許多部門中就已經翻了一倍還多。而作為布萊爾的接班人——現任英國首相布朗，盡管表面聲稱要結束布萊爾時代的公關顧問文化，但行動上卻與布萊爾一脈相承，不僅積極聘請著名公關公司Brunswick的CEO為其首席戰略師，而且支付給公關顧問群體的費用數目之巨更是與布萊爾不相上下。

　　英國政府之所以如此看重公共關系，是因為在一個媒介化的社會，在一個全民選舉的時代，政府在媒體上該如何展現已變得比以往任何時候都至關重要。因為它任何微妙的細節都會通過媒體得到放大，進而直接影響到公眾的印象和看法，致使他們做出支持還是反對的決定，最終影響其政治前途。所以，無論是否執政，所有政黨無時無刻不在考慮如何創造一個更好的形象或界定一個更好的形勢，以期為自己帶來最有利的政治優勢并最終獲得公眾的支持。尤其在媒體一向作為政府的監督者而非合作者的英國，媒體的特殊角色往往會增加當政者的執政難度。如何有效地利用乃至于操縱媒體，使其報道議題和報道視角合乎自身利益就幾乎成了所有執政者的重要目標。致力于制造輿論認同但又不會留下明顯操控媒體痕跡的公共關系，則成為了所有政黨必須時刻學習并隨時準備運用的不二法門。正如英國學者麥克奈爾所說，“如果有一個組織斗膽闖入當代政治領域，卻缺乏對媒介運作的深入理解以及對公共關系機器如何將這種理解轉化為政治優勢的認識，那么勇氣可嘉之余，失敗似乎命中注定”。

　　政府的傳媒控制策略：權力與公共關系的合謀

　　積極引入公共關系并與之緊密結盟，是英國政壇近三十年尤為明顯的整體性特征，也是英國政黨競爭的新趨勢。20世紀90年代以布萊爾為首的工黨正是吸取以往競選中忽視公共關系而敗給保守黨這一深刻教訓，積極效仿美國前總統克林頓建立一支強有力的公關團隊，并在公關團隊的出謀劃策下運行一套名為“米爾班克化”(得名源于當時工黨總部位于米爾班克城堡)的媒介運作模式，成功策劃了一場場以傳媒為導向的“政治促銷”，充分展現了布萊爾完美的個人形象，最終為其贏得選票從而結束了保守黨長達18年之久的執政歷史。值得注意的是，這種權力與公共關系的結盟在英國政壇長期盛行，并愈演愈烈且延續至今，它在為政府不斷帶來成功喜悅的同時，也釀造了英國媒體的社會性悲劇。因為這種結盟下的媒介運作無不是針對如何有效地操縱媒體來展開，政府一直相信，只要能有效地左右媒體也就能捕獲通過媒體認知政治世界的大眾。

　　首先，政府對于傳播行為進行集中化控制。為了有效塑造自身良好的形象，尤其是在媒體報道中的主動解釋權，政府往往希望對媒體進行嚴格控制，但媒體作為民主看門狗的傳統又決定政府不能直接對媒體進行新聞審查。為了既不損害政府形象又能達到控制媒體的目的，在深諳媒體運作之道的公關專家(因而也稱為傳媒顧問)的指導下，政府以退為進——通過對下屬部門的傳播行為進行嚴格限制——最終達到控制媒體的目的。如布萊爾執政時期，在首相新聞秘書坎貝爾的操縱下，政府對下屬職能部門嚴格規定：“所有重要的訪談和在媒體中露面，包括印刷媒介和廣播媒介，在做出任何約定之前，都應該得到唐寧街10號新聞辦公室的許可。所有主要發言、政府通稿和新政策動議中的政策性內容，都應該及時得到唐寧街10號專門辦公室的明確態度……聲明的時間選擇和形式應該得到唐寧街10號新聞辦公室的批準。”在記者出身、對媒體運作稔熟于心的坎貝爾操作下，上述表面看來只是針對政府人員傳播行為的規定，其實質卻是對媒體徹徹底底的控制，使其難以發現政府的破綻。因為沒有政府高層的“統一定調”，所有人都必須對媒體保持沉默，否則就會影響個人的政治前途。而到了布朗主政時期，政府更是加強了對自身的保護，并頒布了一條嚴防媒體的法令，禁止記者向下議院議員私下打探政府即將出臺政策的內容以及首相即將在下議院進行活動的情況，不許記者以“政府要員將說”或“政府要員將要做”的方式進行報道。而為了進一步避免面對媒體可能出現的任何失誤，政府所有的聲明和展現幾乎都要經過公關專家們精心策劃并反復演練后方可“登臺”，這意味著無論是新聞發布會，還是領導人拍照，媒體每次面對的永遠都是一場精心演繹的“政治秀”。這些經過嚴格把關演練的政治表演，毫無疑問屬于美國社會學家丹尼爾布爾斯廷界定的“假事件”(Pseudo-event)范疇。所以盡管表面看來一切都那么真實自然，但事實上它并不反映情況的內在真實性，因為它的出現“不是自發的……它是為了滿足報道和錄制的要求而事先設計好的……它的出現是為了便利宣傳工具而安排的”。

　　其次，政府信息機構政治化。為了能夠向公眾傳達政府的有關政策信息，英國政府較早就專門成立了一些信息機構，如中央信息辦公室等等。不過，按照成立的初衷，這些信息機構在向公眾傳遞信息時必須嚴格采取中立立場。政府信息服務機構的要求非常明確，就是“及時、準確、客觀地傳遞有關政府活動及政府政策的信息。試圖宣傳、吹捧政府，并且勸服民眾也這樣做很顯然不是它的工作”。而且按照白金漢宮紅皮書的規定，該機構中的新聞官員必須“確定同媒介之間的位置關系，借此讓人認為他們對政黨政治斗爭的觀望態度，而之所以處在那里，是要幫助媒介去理解當今政府的政策”。但是，自撒切爾時代開始，無論是中央信息辦公室還是政府信息服務機構，都已被政府進行了政治化改造，摧毀了其本應具有的中立立場，轉變成了政府推銷其意識形態的宣傳工具。到了布萊爾時代，政府的這種政治化改造可謂是有增無減。布萊爾不僅把政府信息服務機構更名為政府信息與傳播機構，而且明確規定該機構的宣傳角色，如1997年的宣傳中心任務就是必須將政府的關鍵要義盡可能滲透到其所涉及的各個領域。而在政府操縱下的中央信息辦公室，如今更是宣稱為“政府的傳播專家”，并且與“政府部門客戶和代理機構合作，提供有效的傳播解決方案”。這種摧毀公正立場的政治化改造，主要通過在機構中大量安置旨在為政府效命的特別顧問——即公關人員——來實現，即對于重大的傳播任務，政府就分派給對其言聽計從的特別顧問來執行，而政治上堅持不偏不倚的新聞官員只有去做日常事務的份。如此避重就輕的分工，完全重塑了信息服務機構之于政府和媒體之間的關系，媒體很難再如以往那樣通過這些信息服務機構獲得政府的真實信息。更嚴重的是，部分無法忍受冷落的新聞官員為了改變自己的尷尬處境，最終也改變了自己的中立立場，走入了特別顧問的“陣營”。

　　如果說對于傳播行為的控制和對信息機構的政治化改造，是政府運用公共關系對媒體進行以退為進的“防衛性”控制，那么大量提供“信息補貼”則是政府借助公共關系對媒體進行主動出擊式操縱。所謂“信息補貼”指的是“對高成本、有新聞價值的、能潛在地為自我利益服務或自我促進的信息進行補貼性傳播”，其內容涉及新聞發布會、記者招待會、政府報告和官方陳述乃至領導人的家庭生活，而這一切都是在公共關系專家們——他們往往在政府中擔任各種要職——的指導下完成。信息補貼的實質，正如這一概念提出者甘地所言，是“一種對他人的行動施加影響的企圖”，并“通過控制他人接近和使用與他們的行動相關的信息來實現”。而在英國這樣日益公共關系化的國家，這種信息補貼就成了政府惡意操縱媒體的重要手段。僅以中央信息辦公室為例，該機構在2000年就免費為媒體傳送“補白”(Fillers)70.8萬次，一共長達1.18萬小時的資助廣播時間——相當于151年的《東區人》系列節目。信息補貼之所以能控制媒體，主要在于信息補貼的內容往往不被改動，直接被記者完整地變成新聞，進而非常有效地操縱新聞議程。針對政府通過“信息補貼”實施的新聞操縱，工黨議員克萊爾肖特強烈譴責其策劃者——公關顧問們妖言惑眾，諷刺他們是“生活在黑暗陰影當中的人”。而作為第一新聞發言人的坎貝爾，更是因為常常撒謊而被英國公眾嘲諷為“故事大王”。最為典型的例子就是2003年震驚世界的“情報門”事件，人們普遍認為政府與公關部門關于伊拉克所謂擁有大規模殺傷性武器的情報有明顯夸大的嫌疑。所以，盡管在政府與BBC的司法較量中以后者的敗訴結束，但面對人們對英國政府顧問們的嚴厲指責，坎貝爾最終被迫選擇辭職。

　　媒體的無奈：抗爭下的服從

　　在英國，媒體一向視自己為民主的看門狗而非政府的哈巴狗，因而監督政府的所作所為一直被視為自己的天職。但面對一個強勢的政府，而且還有一個為其出謀劃策并被視為“第五等級”的公關團隊，作為“第四等級”的英國媒體努力抗爭之余，似乎最終還是甘拜下風。更為嚴重的是，久壓之下的新聞媒體似乎并未越挫越勇，反而犬儒之風大行其道。其直接表現就是質疑政府的深度報道以前所未有的速度劇減，取而代之的卻是政府提供的“信息補貼”，而且媒體往往還是不作修改地“照單全收”。這種驚人的“逆轉”，在業內人士看來無疑是當今整個英國新聞業的“墮落”。而這整體性墮落背后的根本原因，在于從來沒有一個時代像今天這樣使媒體對于政府如此徹底地充滿依賴。

　　首先，外在壓力——市場下的屈從。盡管曾經很長一段時間，英國公共服務媒體都一直與市場保持著距離。但隨著撒切爾政府新自由主義政策的強力推行。即使公共服務媒體也被推向了市場。不過，市場并沒有政府所宣揚的那樣美妙——能給媒體帶來最大化的自由，相反，對于曾經風靡一時的公共服務媒體來說，其獲得的卻是一副似乎永遠也無法擺脫的經濟枷鎖。正如英國著名學者詹姆斯卡倫所言：“自由市場本身就是一個掌控系統，而不是自由的‘引擎’”。所以，盡管英國媒體直到今天還是宣揚其實行的是所謂公共和商業并存的混合體制，但所有媒體似乎都被市場壓得喘不過氣來。為了視聽率和發行量，它們都使出渾身解數以求得市場生存，其中一個最突出的表現就是各大媒體紛紛擴張版面和欄目以此來提升競爭力。對版面和欄目的填補，除了大量增加娛樂內容外，新聞也成了媒體競相追逐的目標。以電視為例，大量早間新聞于20世紀80年代紛紛涌現并一度成為英國電視業的一道亮麗“風景”，而天空衛視和BBC隨后相繼開通的新聞頻道更是與入境的CNN形成三爭天下的局面。值得注意的是，在不斷擴張版面和欄目的同時，越來越公司化的媒體又不斷通過裁員來最大化節約成本，包括一直宣稱與市場保持距離的BBC也不例外。

　　一面是不斷增多的版面和欄目，另一面是不斷減少的新聞記者。媒體這種增多和減少策略的同時進行，的確大大提升了其市場競爭力，但同時卻將生存壓力成倍地轉嫁在員工身上。如今，對于記者來說，媒體似乎患上了新聞饑渴癥。為了在規定時間填滿欄目和版面，記者只好拋棄能使社會受益但卻極為耗時費力的調查性報道，轉而開始追求打包式的快餐新聞。就連一向以深度調查報道著稱的《星期日泰晤士報》也不例外，其因為市場壓力過大而于2005年被迫解散旗下名為“洞察力”(Insight)的調查性報道團隊，而該團隊在整個英國新聞界都一直享有盛名。面對嚴酷的市場競爭，一般記者就更無暇對政府的一舉一動進行探究質疑式的監督，反而急需政府為其提供新聞素材以解決其工作壓力。政府正是利用這一市場壓力，通過公關人員大量提供“信息補貼”從而達到控制媒體的目的。今天在英國，負責和媒體打交道的公關人員如前文所述已達4.78萬人，而記者只有4.5萬人，公關人員數量已經超過了記者。而英國政府目前有1500名新聞官，平均一年發布的新聞通稿是2萬份。面對政府提供如此海量的“信息補貼”，時刻面臨截稿壓力的記者們實在無法辨別真偽，為了節約成本他們只好照單全收，結果則是媒體到處充斥著“churnalism”(扭曲的訊息)。

　　其次，內在軟肋——專業主義的驅使。西方新聞業一向強調自己的客觀公正，因為這體現的是新聞記者能獲得大眾認同的專業精神。為了體現報道的客觀和公正，新聞記者最普遍的做法就是將事實與觀點明確區分，并站在第三者立場對事件雙方進行盡可能平衡的報道，尤其盡最大可能引述最具權威性的信息來源以此增強報道的可信度。但在整個社會這一大“官僚等級結構”當中，對于信息來源權威性的認定往往與其社會地位緊密相關。而總的來說，位高權重者相比普通人往往被認為更具權威性，其原因在于“他們機構的權力和地位，同時也因為他們的‘代表’身份：他們或者代表‘人民’(議員，首相等)，或者代表有組織的利益團體。”這對于記者來說則意味著如果其新聞報道要想更加客觀權威，必須首先選擇高高在上的權勢者而不管他們是否真正“了解真相”，甚至是否會出于利益而撒謊。正如學者哈克特(Hackett)與趙月枝所言，新聞客觀性“要求記者們尋求并使用‘恰當的來源’……碰巧這些最‘合適的’來源——有效、清晰、方便、明顯的具有權威性——通常是權力機關的發言人或決策者。”所以，當新聞記者常常將大量政治家、公職人員、國家領導人作為新聞源時就不足為奇了，不僅因為這些資源更為方便，也因為整個社會認為他們更具權威性。

　　由此看來，正是對新聞客觀公正的一味強調，增加了媒體對于處于信任等級頂端的權力集團的過度依賴，并往往將他們置于新聞事件的“主要解釋人”地位，而忽視了最應關注的底層聲音。霍爾等人通過大量研究也證實：“恰恰是那些旨在保護媒體的公正性的規則，這些規則出自于對更大的中立性的渴望，把媒體引向了由‘可靠信源’，即機構代言人所定義的‘社會現實’。”頗具諷刺意義的是，權勢集團往往將這種為自身辯護的“解釋”包裝成來自民眾的呼聲。所以，用事實說話的新聞客觀性，其實“遠沒有激進或唱反調的內在特性，而是典型地(若不是自愿地)傾向于鞏固占主導地位的社會關系、霸權性的世界觀和(或)掌權者的地位”。換句話說，新聞專業主義精神是媒體犬儒的“原罪”，新聞的客觀性先天就是對權勢的依賴和對現實的服從。具體之于布萊爾時代以降的英國社會，新聞媒體犬儒之風盛行也就不足為怪，這種對于政府的順從并非布萊爾開其先河，而是可以上溯到新聞專業主義誕生之時。但不可否認的是，這種順從到布萊爾時代已至空前，甚至有時演變為政府對新聞媒體的不斷干涉，而這種干涉在當今布朗主政時期顯得更為直接，如前文所述明確禁止記者以“政府要員將說”、“政府要員將要做”的方式提前揭露政府行動。而當新聞媒體選擇抗爭時，政府官員往往通過直接截斷“信息補貼”進行嚴厲“打擊”，最終記者只能無奈地選擇服從，否則就會被置于信息的“荒漠”，即使像BBC這樣的公共機構也難逃厄運。

　　結語

　　時至今日，公共關系與政治權力的結合已成為西方政治領域的一大奇觀。如今的西方政治世界，正如學者班尼特所言，到處“居住著新聞管理的各類專家：新聞發言人，他們將政治家解讀給媒體；媒體策劃大師，他們與記者對話并建議記者進行對政治家有利的報道；以及幕后各級民意調查專家、公共關系專家，以及形象顧問，他們設計政治家的行為，并對結果進行評估”。如此專業化的布局，對于以監督政府為己任的新聞業無疑是一場災難，因為其無一不是為了操縱媒體而有效展開，就連布萊爾自己也承認，他執政期間確實過度“左右”過媒體，不過其理由是工黨在野18年，一直與媒體沒有過良好的互動歷史。然而遺憾的是，對于政府越來越專業化的控制，需要生存的媒體卻并未找到有效“脫困”的良方。記者一邊抱怨政府策士(Spin Doctor)為其提供的“信息補貼”充滿太多的政治幻象，一邊又在為自己能借助“信息補貼”來準時完成任務而沾沾自喜。摻雜太多復雜情感的媒體記者最終選擇了妥協，這種妥協導致的不僅是自身安身立命之合法性的喪失，更是整個社會民主系統運行的失靈。因為媒體將選擇新聞的權力拱手讓給了政府，意味著其已經不再行使“監督”之責。這種任由政府設置議程的“瀆職”必將導致媒體關閉本應為公眾參與政治而設的公共領域之門，公眾與政府互為兩端的民主天平因媒體的自私偏向而將從此徹底失衡。

　　(作者分別為四川大學文學與新聞學院博士研究生；上海社會科學院新聞研究所助理研究員)

　　注釋：

　　[英]鮑勃富蘭克林等：《新聞學關鍵概念》第101，103，285，384頁，北京大學出版社2008年版

　　Franklin，B.(1997) Newszak and News Media.London：Arnold, p.19

　　參見崔瑩：《做最職業的記者：對話英國名記者》第21，25，29頁，南方日報出版社2009年版

　　Baistow，T.(1985) Fourth Rate Estate：An Anatomy of Fleet Street.London：Macmillan, p. 67

　　Deacon，D.and Golding，P.(1994) Taxation and Representation：The Media，Political Communication and the Poll Tax.London：John Libbey, p.4

　　Simon Cottle主編：《新聞、公共關系與權力》第38，68，74頁，復旦大學出版社2007年版

　　《布朗也砸重金聘公關顧問個人形象再蒙陰影》，星島環球網2009年10月10日

　　[英]布萊恩麥克奈爾：《政治傳播學引論序言》第4頁，新華出版社2005年版

　　Mountfield，L.(1997) Report of the Working Group on the Government Information Service.London：HMSO

　　＂Hurrah! They Haven’t Told Me the News Today＂http://www.timesonline.co.uk/tol/comment/columnists/tim_hames/article2045206.ece,2009-10-12

　　Daniel Boorstin(1985) The Image：A Guide To Pseudo-Events In America.New York：Atheneum, pp.11-12

　　[英]布萊恩麥克奈爾：《政治傳播學引論》第157頁，新華出版社2005年版

　　[加]羅伯特哈克特、趙月枝：《維系民主西方政治與新聞客觀性》第80，112頁，清華大學出版社2005年版

　　[英]詹姆斯庫蘭、[美]米切爾古爾維奇：《大眾媒介與社會》第77頁，楊擊譯，華夏出版社2006年版

　　Blick，A.(2004) People Who Live in the Dark：The History of the Special Adviser in British Politics.London：Politicos

　　[英]詹姆斯庫蘭：《媒體與權力》第44頁，史安斌、董關鵬譯，清華大學出版社2006年版

　　[英]斯圖亞特艾倫：《新聞文化》第74-75頁，方潔等譯，北京大學出版社2008年版

　　[美]W.蘭斯班尼特：《新聞：政治的幻象》第186頁，楊曉紅、王家全譯，當代中國出版社2005年版

　　參見中國評論新聞網：《布萊爾臨去秋波批媒體像食人獸》，http://cn.chinareviewnews.com/doc/1003/8/8/2/100388273.html, 2009-10-10

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