布什政府中東政策的演變與走向

柳莉

 
    美國中東政策的制訂與實施，受其全球戰略的影響與制約。冷戰時期，中東是美蘇爭霸的重要陣地。蘇聯解體、冷戰結束后，美國在中東最終確立了戰略主導地位。從此，維護和擴展地區霸權成為美在中東地區的首要戰略目標。老布什和克林頓政府時期，為建立由它主宰的“世界新秩序”，打了海灣戰爭，并推出以“東遏兩伊、西促和談”為重點的中東政策。小布什上臺后，兩次對中東政策做出重大調整。從長遠看，美國在中東及世界范圍內“霸權護持”的總目標不會變，但鑒于目前美在中東出現戰略困境的現狀，未來美國全球戰略和中東政策都會有所調整。
一、“9·11”后美國中東政策的調整
    冷戰結束后，美國成為世界上唯一的超級大國，其稱霸全球的野心進一步膨脹。受冷戰思維的影響，美在全球范圍內尋找新的威脅和對手，曾一度將中國視為“假想敵”。正當舉棋不定之際，“9·11”事件爆發，對美形成空前強烈的沖擊，美最終將恐怖主義鎖定為最大威脅。“反恐”成為美對外戰略的重點，中東成為“反恐”戰爭的主戰場。美認為，要根除恐怖主義，就必須對中東進行全面改造。為此，美決心重塑中東地區秩序，全面介入中東內部事務，將“反恐防擴”、中東和平、民主改造等目標與任務融為一體，對中東進行徹底“整合”。
    （一）以新保守派為代表的政治精英趁勢推出“新帝國論”，將單極霸權思想融入美對外政策，借打擊恐怖主義之機，欲按照“帝國”權力觀和治理模式，打造一個新的美國世紀。在此思維指導下，美利用單邊主義、先發制人、政權更迭等手段，先后發動阿富汗和伊拉克戰爭，并不斷威脅對伊朗動武。美的戰略意圖是：趁“反恐”之機，加快全球戰略擴張的步伐，搶占中東戰略制高點，控制中亞-中東-東南亞廣泛的“動蕩弧”地帶，確保美在全球范圍內的“絕對安全”和“持久霸權”。
    （二）美放棄了數十年來在中東地區“維持現狀”的均勢理論，轉而實行全面改造的霸權戰略。冷戰后，美在中東地區長期奉行“穩中求變”的總體思路，重視主要阿拉伯盟友的政治安全與國內穩定，“只要地區穩定和其它戰略利益（反對共產主義或保持穩定的能源輸出）得到滿足”，美就愿意維護現狀。但“9·11”事件對美觸動很大，認為傳統政策并未給自己帶來安全，反而助長了恐怖主義和伊斯蘭極端勢力的發展。為此，必須用“民主”與“自由”，對整個中東地區加以全面改造。2004年2月，美推出“大中東計劃”，其矛頭不僅直指伊拉克、伊朗、敘利亞等“邪惡軸心”和“無賴國家”，也包括沙特、埃及等阿拉伯溫和國家。
    （三）美將中東和平進程納入“反恐”和“民主改造”范疇，不斷加大對巴勒斯坦的壓力，一味偏袒以色列。海灣戰爭后，中東和平進程是美中東政策的兩大支柱之一，克林頓時期還一度占據核心位置。小布什上臺后，采取了相對“超脫”的態度。他認為，解決中東問題的關鍵在伊拉克，而不是巴以沖突，因此不斷加大“遏伊倒薩”的力度，美中東政策發生傾斜。由于以色列在沖突中占據絕對優勢，小布什的“超脫”實際上是放任以色列對巴勒斯坦實行鎮壓。2002年6月，為爭取沙特、埃及等阿拉伯溫和國家在即將到來的伊拉克戰爭中給予支持，小布什才開始醞釀中東和平“路線圖”計劃。2004年2月，“大中東計劃”出臺。小布什指責巴勒斯坦反以占領的斗爭為“恐怖主義”，加以反對；而視以色列鎮壓、殺戮巴民眾為“反恐”，予以支持和慫恿。此外，美還要求巴民族權力機構進行民主改造，接受美式民主自由體制和價值觀，并以此作為恢復巴以和談的前提條件之一。
    美在中東地區推行積極進取的霸權戰略，并未取得預期效果，反而陷入冷戰后最嚴重的戰略困境。1、伊拉克內亂。伊拉克地域、部族觀念強烈，國家意識淡薄。薩達姆以強權維持了國家統一。“伊戰”后，各民族、宗教派別圍繞權力的重新分配展開激烈爭奪，國家重建無法開展。美執行了錯誤的政策路線，將一大批前阿拉伯復興社會黨成員推到了自己的反面。再加上美軍事占領給“基地”組織和伊斯蘭極端勢力提供了“攪局”的借口，伊拉克已成為地區恐怖主義的策源地。2、伊朗崛起。阿富汗和伊拉克戰爭，客觀上為伊朗成為地區強國和擴展影響提供了便利，伊朗成為本地區最大贏家。伊朗崛起，不僅與美獨霸中東的企圖形成戰略沖撞，而且持續升溫的伊核問題也給本地區帶來核軍備競賽的危險。2006年12月，海灣合作委員會六國首腦會議宣布，將啟動研發和平利用核能的技術，并著手制定聯合發展核能的計劃。截至目前，包括以色列和伊朗在內，已有或已宣布核計劃的中東國家已達15個。3、巴以和平進程停滯不前。2006年初，“哈馬斯”在巴立法委選舉中大獲全勝，執掌政權。“哈馬斯”與“法塔赫”因權力之爭，爆發沖突，巴以問題復雜化。4、“大中東計劃”遭遇埃及、沙特等地區傳統盟友的強烈抵制與反對。
    上述困局暴露出美中東政策的內在缺陷：首先，美放棄了行之有效的現實主義外交，缺乏明確的利益訴求。美以“恐怖主義”作對手，又將“反恐戰爭”擴大為“反伊斯蘭法西斯戰爭”，在全球范圍內為自己樹立了一個大而無形的敵人。其次，美通過“民主改造”來實現“反恐”目標，將中東地區復雜的政治社會現實簡單化，從而陷入烏托邦主義的迷霧。再次，美過高地估計了自身實力，特別是軍事實力的作用，所設定的目標又超出自身能力所及。最后，美繞開聯合國，喪失了行動的合法性基礎，不得不付出額外的政治成本，加大了戰略風險。
二、美中東政策的再調整
    2006年10月美中期選舉，民主黨擊敗共和黨，控制了國會參眾兩院。內外壓力下，小布什政府被迫對中東政策進行了再調整。
    （一）美不斷降低“民主改造”的調門，重新重視地區“穩定”的重要性，著力恢復與地區盟友的關系，美中東政策向傳統的現實主義外交回歸。美推行“民主與自由化”，不僅激起地區反美主義和伊斯蘭極端勢力的強烈反彈，而且引起包括埃及、沙特等地區阿拉伯盟友的一致反對，同時還出現了事與愿違的結果：哈馬斯上臺，黎巴嫩真主黨社會基礎不斷擴大等。事實上，在應對伊斯蘭極端勢力和解決地區熱點問題上，需要埃及、沙特等地區溫和國家的支持與配合，美已逐步改變了對這些國家施壓的做法，轉而大力拉攏。從目前看，美雖未完全放棄“大中東計劃”，但已降低了價值觀標準和“民主”的門檻。美中東政策向“霸權護持”與“保持穩定”的傳統老路回歸。
    （二）在應對地區熱點問題上，美被迫收斂單邊主義和窮兵黷武的政策，更多強調多邊機制，重視發揮聯合國和歐洲盟友的積極作用。面對地區困境，美逐步意識到，單憑一己之力難以扭轉局勢，必須尋求國際社會，特別是大國的合作與支持，其策略趨于務實和靈活。1、美將伊拉克問題“地區化”和“國際化”，使地區國家和全球大國都成為“利益攸關方”。美推動聯合國發揮領導作用，不僅鼓勵沙特、埃及、約旦、土耳其等地區盟友積極介入，而且與宿敵伊朗就此問題展開直接會談，努力推動伊拉克實現民族和解，維護穩定；2、在處理伊核問題上，美強調制裁和不放棄軍事選擇的同時，注重發揮“六國機制”（美、俄、中、英、法、德）作用，同意歐盟和國際原子能機構與伊朗進行接觸；3、為平息愈來愈烈的地區反美主義，打消沙特、埃及等阿拉伯溫和國家在配合美中東政策實施的過程中所產生的疑慮和后顧之憂，2007年11月美主持召開安納波利斯中東問題國際會議，推動巴勒斯坦建國和重啟中東和平“路線圖”計劃；4、在黎巴嫩問題上，美與歐洲國家聯手，對敘利亞進行軟硬兼施；等等。
    （三）美雖然被迫暫停“先發制人”、“政權更迭”等手段，但總體上仍保持積極進取的戰略態勢。美將扭轉伊拉克亂局作為中東政策的核心，無視國內外要求撤軍的壓力，堅持實施了增兵計劃。為遏制伊朗崛起，美積極組建地區“遏伊聯盟”，不斷加大對伊朗的制裁力度，同時不放棄動武的選擇。2007年7月，美宣布向海灣六國售武200億美元，向以色列和埃及分別提供300和130億美元軍援，并輔以對其它親美國家的“經援伙伴計劃”。
    客觀地講，美再次調整中東政策后，取得了一些成效。例如，伊拉克實行增兵計劃后，安全局勢確有進展。但從總體上看，由于受主客觀等因素的制約，美在中東地區仍未“脫困”。首先，小布什不甘心失敗，也不愿承認自己的失誤，其政治理念具有強烈的黷武主義和意識形態色彩，政策上的微調不足以將美解救出進退兩難的境地。其次，中東地區形勢復雜，政府決策又具有一定的慣性，政策調整不可能，也不能一步到位。
三、美中東政策的影響及走向
    小布什上臺后，兩次調整中東政策，必將對其全球戰略、大國關系、地區格局等產生重大影響。
    美在中東地區仍面臨諸多難題，不可能在短期內得到根本解決，由此產生的困境仍將套牢，并消耗美大量的經濟、軍事和外交資源，從而對美全球戰略的進一步推展形成牽制。中東困局使美“軟實力”部分受損：1、美對盟國的影響力和號召力下降。2003年伊拉克戰爭前后，美與沙特、埃及等阿拉伯溫和國家關系緊張。美歐之間長達半個多世紀的“跨大西洋聯盟”也出現裂痕，降至“二戰”以來的冰點，直到2005年小布什連任后，才得到一定程度的改善；2、美對國際規則和國際組織的支配能力下降。美未經聯合國授權，孤注一擲地打了一場“先發制人”的伊拉克戰爭，喪失了合法性基礎；3、美塑造和影響事態進程的能力下降，國家利益部分受損，地區反美主義高漲。據一項調查顯示，目前贊成美中東政策的人，在沙特僅為8%，黎巴嫩9%，阿聯酋15%，埃及1%。
    大國利用美在中東出現的戰略困境，加大了對該地區的介入力度，大國爭奪趨于激烈。近年來，歐洲、俄羅斯在中東的影響力和作用明顯上升。冷戰后，歐洲根據國際形勢的變化，重新確立了在中東地區的戰略利益，將中東當作統一歐洲實現其政治抱負的最佳舞臺。盡管受其自身能力有限的影響，在許多方面不得不借重美的實力，但也在一定程度上對美形成掣肘。實力恢復之后的俄羅斯，開始摒棄屈從于西方的外交政策，力圖重振蘇聯時代所享有的強國地位。2007年，普京在中東實現了三次“首訪”，凸顯其重返中東、擴大影響的戰略意圖。此外，在伊拉克、伊核問題、哈馬斯以及敘黎關系等熱點問題上，俄羅斯也處處與美歐拉開距離，彰顯其外交政策的獨立性和大國地位。從目前看，美“軟實力”雖部分受損，但其“硬實力”并未受到重創，美在該地區的主導作用短時間內無人能代。中東地區本已動蕩不安，大國爭奪勢必帶來許多新的不確定因素。
    中東是世界上最不穩定的地區之一，由于歷史上宗教、民族等方面的特殊原因，以及大國間的爭奪，地區矛盾和沖突異常復雜。長期以來，中東保持了一種相對穩定的脆弱平衡，形成了一種總體穩定，而局部爭端不斷，以阿以沖突為核心的地區格局。冷戰結束后，美接連打了海灣戰爭、阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，美軍事存在，打破了地區原有的戰略平衡。內外因素共同作用下，地區格局正在發生重大變化，最顯著的特征是，伊朗趁勢“坐大”，直接挑戰以美為首的地區秩序。美為遏制伊朗崛起，利用沙特等地區阿拉伯國家與伊朗之間固有矛盾，加快組建地區“遏伊聯盟”。然而，“遏伊聯盟”內部矛盾重重，再加上美將以色列也整合進來，各種利益、力量沖撞、交織，影響局勢發展。
    地區熱點久拖不決，新的危機又在醞釀，美中東政策面臨諸多挑戰。1、盡管在伊拉克實施了增兵計劃，取得一定進展，但整體局勢仍未得到根本改善。伊拉克已處于事實上的分裂，并對周邊國家和地區產生影響。2、美對伊朗進行軍事打擊的可能性進一步降低，但不能完全排除。伊核問題的實質是美向伊施壓的一個政治工具。圍繞伊核問題以及由此引發的地區緊張局勢將長期化。3、中東和平進程牽涉很多因素，受多方掣肘。2007年6月，加沙事變，巴勒斯坦內部分裂加劇。巴以在核心問題上能否取得突破性進展，又能在多大程度上得到執行，仍存在許多不確定因素。4、2005年2月，因前總理哈里里遇刺身亡，黎巴嫩曾爆發要求政府辭職、敘利亞撤軍的“雪松革命”。然而，黎民族宗教問題復雜，再加上外部勢力的干涉，國內危機頻仍。圍繞設立國際法庭和總統選舉，“親敘派”和“反敘派”之間的權力斗爭持續至今。黎形勢錯綜復雜，內外危機連動，就會引發地區局勢的劇烈動蕩。
    現實主義與理想主義向來是影響美對外政策的兩大主流范式，美在獲取實利的同時，也愿意充當全球的自由與民主衛士。自20世紀初進入中東以來，美在該地區一直采取實用色彩濃厚的現實主義政策。在這一政策指導下，美保持了最大限度的戰略主動性，并最終將前蘇聯勢力逐出中東，建立起由它主導的地區格局。受“9·11”事件的強烈刺激，也自侍全球實力最強的軍事大國，小布什接受了新保守派的政治理念，其早期的中東戰略完全背離了現實主義傳統，轉而奉行一種進攻性的理想主義政策，結果成為深陷地區困境的泥足巨人。盡管在執政后期做了相應的策略調整，但美不愿、也不能實施政府決策的急轉彎。必須指出的是，盡管出現戰略困境，但阿富汗和伊拉克戰爭后，美勢力深入中亞和中東地區，從全球范圍內來看，美仍是當今世界上唯一的超級大國，其實力未降反升。未來美中東政策可能會進一步向傳統的現實主義老路回歸，但不是戰略退縮，而是總體保持進攻態勢下的一種新的戰略排序與調整。
 

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